El (Sub)desarrollo institucional de Puerto Rico

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Por Sergio M. Marxuach

Durante las últimas dos décadas varios académicos han notado que países que tienen acervos similares de capital y recursos humanos pueden seguir trayectorias muy diferentes de desarrollo económico. Esa paradoja ha llevado a algunos economistas a sugerir que la variación en las tasas de crecimiento y niveles de desarrollo económico observada en distintos países se debe, por lo menos parcialmente, a diferencias en las estructuras institucionales.

Esta “escuela institucionalista” ha cobrado alguna popularidad últimamente. Sin embargo, como bien nos recuerda el profesor Francisco Catalá en su libro más reciente, Promesa Rota: una mirada institucionalista a partir de Tugwell, los orígenes intelectuales de la perspectiva institucional se remontan al trabajo de Thorstein Veblen y la publicación de su Teoría de la Clase Ociosa (1899).

Los institucionalistas “colocan en el centro de atención analítica a las instituciones”. Las instituciones —definidas ampliamente como los hábitos, las costumbres, las leyes, las reglas, las normas formales e informales, las organizaciones sociales, y los patrones de comportamiento colectivo— son importantes para el desarrollo económico porque, según señaló Max Weber, afectan la “estructura de oportunidades” que prevalece en una sociedad y determinan las probabilidades de movilidad económica y social de los individuos. Las instituciones también afectan los incentivos para innovar y desarrollar nuevas tecnologías y para acumular capital físico y humano.

La tesis del profesor Catalá es que en Puerto Rico a mediados del siglo 20, específicamente durante la gobernación de Rexford G. Tugwell entre 1941 y 1946, se llevó a cabo un proceso intensivo de creación institucional. Catalá se refiere a esos años como un “paréntesis institucionalista” entre “la ‘soberanía’ del enclave azucarero y sucedido por la ‘soberanía’ del enclave manufacturero”. Ese interregno de creatividad institucional fue “posible gracias a la coincidencia de cuatro factores: las políticas del Nuevo Trato, el relativo aislamiento y los gastos provocados por la Segunda Guerra Mundial, el dominio de la Asamblea Legislativa por un partido que estaba en su momento reformista y el nombramiento de un economista y planificador institucionalista como gobernador”.

Tugwell buscaba crear “una economía más diversificada y sectorialmente más eslabonada o integrada, y por tanto, con un desarrollo relativamente más autónomo”. Sin embargo, el andamiaje institucional que él planificó se comenzó a desmantelar casi inmediatamente. Tan temprano como en mayo de 1947 se advierte un cambio en las “coordenadas de ruta” al aprobarse la primera ley de incentivos industriales que buscaba propiciar la industrialización de Puerto Rico a base de la atracción de inversión externa inducida por la exención contributiva.

El Puerto Rico de hoy, con todos sus “logros, fracasos, y contradicciones”, es producto de ese cambio de rumbo. Y es que, como nos recuerda Catalá, “nunca, en ningún lugar del mundo, el establecimiento de enclaves de inversión directa externa ha conducido al desarrollo sostenido y sostenible. Puede el enclave ser agrícola o manufacturero, centrado en cañas de azúcar, petroquímicas o farmacéuticas, el resultado siempre es el mismo: insuficiencia en la generación de empleos, remisión de excedentes hacia el exterior, externalización de costos que se traduce en un gran peso fiscal y degradación ambiental”.

Más importante aún, el estancamiento del desarrollo institucional de Puerto Rico ha desembocado en “una especie de catatonia que la escuela institucionalista denomina ‘encapsulamiento ceremonial’”. Este fenómeno ocurre cuando “la sociedad queda aprisionada por el culto al orden vigente y a ‘valores’ que se presumen absolutos y, por tanto, no sujetos a escrutinio critico.” El proceso político entonces se convierte en una especie de ritual cuasi-litúrgico mediante el cual se pretende enfrentar los problemas de hoy utilizando los instrumentos y las soluciones de ayer.

Para Catalá, el ejemplo emblemático de esa conducta es la insistencia patética en “lograr alguna enmienda de alguna sección del Código Federal de Rentas Internas, llámese 30-A, 956, o 933-A, que de alguna manera beneficie a las corporaciones estadounidenses establecidas en Puerto Rico”. Esa invocación ritual de la necesidad de obtener algún beneficio fiscal de Estados Unidos, como condición precedente al desarrollo económico de Puerto Rico, constituye un error estratégico e impide la búsqueda de soluciones verdaderamente noveles a nuestros problemas económicos.

En suma, las instituciones “pueden conducir al desarrollo, al crecimiento desigual, al estancamiento o la decadencia”. Puerto Rico aparenta haber alcanzado los límites del desarrollo posible dentro de la estructura institucional prevaleciente y se encuentra en franca decadencia. Esa decadencia es producto de instituciones defectuosas, subdesarrolladas, que fomentan una “conducta depredadora, manifestada en la corrupción, la cacería de rentas, el malgasto, el descuido de los espacios públicos, la jaibería, el deterioro de la ética del trabajo y la glotonería consumista”.

El libro del profesor Catalá constituye una aportación valiosa para entender nuestra condición económica y para los que buscamos una salida del laberinto infernal en que nos encontramos. Su llamado a regresar a “la mesa de diseño institucional” es importante porque nos señala la ruta para el cambio fundamental que se necesita en Puerto Rico.

Ese emplazamiento a examinar nuestro marco institucional nos conduce, si somos serios en el esfuerzo, a una senda muy distinta a la sugerida por algunos optimistas inescrupulosos que tal parece no han aprendido ni olvidado nada e insisten en sus tradicionalmente simplistas y superficiales propuestas de “desarrollo de económico”; en repetir los errores del pasado; y en simplemente cambiarle las etiquetas a las botellas aunque el vino sea el mismo brebaje insípido y aguado de siempre.

El autor es director de Política Pública en el Centro para Una Nueva Economía. Esta columna se publicó originalmente en el diario El Nuevo Día el 19 de mayo de 2013.

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