Rompiendo el Impasse

rompiendo el impase

Por: Sergio M. Marxuach

Durante los últimos días el país ha sido testigo de un desafortunado intercambio de cartas entre los directivos del Banco Gubernamental de Fomento (el “BGF”) y el Presidente del Senado. Este francotiroteo político no es productivo ni conducente a crear el clima de colaboración necesario para salir de la crisis en que nos encontramos. Lo irónico de la situación es que ambas instituciones tienen la razón parcialmente.

Por un lado, el BGF tiene razón al advertir que existe una alta probabilidad de un cierre gubernamental en el futuro cercano—pero no por las razones que esbozó en su carta del 21 de abril al Gobernador y los Presidentes de la Cámara de Representantes y Senado.

La verdadera razón se encuentra en otra comunicación del BGF de esa misma fecha. Ese día el Vicepresidente Ejecutivo y Agente Fiscal del BGF radicó, a través del Electronic Municipal Market Access System, un “Notice of Failure to File Annual Report.”

Esa Notificación le informa al mercado de bonos municipales que el gobierno del Estado Libre de Puerto Rico no podrá cumplir con su obligación de publicar sus estados financieros auditados para el año fiscal 2014 en o antes del 1 de mayo de 2015, que es la fecha límite.

Este retraso es importante por dos razones.

Primero, el gobierno de Puerto Rico, incluyendo las corporaciones públicas, tiene una obligación legal, de acuerdo con la Regla 15c2-12 promulgada por la Securities and Exchange Commission (la “SEC”) bajo la autoridad que le otorga la Securities Exchange Act de 1934, de divulgar cierta información a las personas e instituciones que compran la deuda de Puerto Rico.

Por lo tanto, si el gobierno no provee a tiempo la información requerida por la Regla 15c2-12 se encuentra en incumplimiento con esa Regla.

Segundo, y más importante aún en la coyuntura en que nos encontramos, estar en cumplimiento con las obligaciones de divulgación continua es básicamente un requisito para vender una emisión de bonos nueva en el mercado público de bonos municipales de Estados Unidos.

La Regla 15c2-12 le requiere al “underwriter” (usualmente el banco de inversiones asesorando al emisor) determinar si tiene una “base razonable” para concluir que el emisor cumplirá con sus obligaciones de divulgación continua a los mercados. Eso de acuerdo con la guías interpretativas de la Regla 15c2-12 emitidas por la SEC en 1995 y en 2010.

El SEC en su Release No. 34-34961 con fecha de julio de 1995 estipula lo siguiente:

The amendments do not prohibit Participating Underwriters from underwriting an Offering of municipal securities if an issuer or obligated person has failed to comply with previous undertakings to provide secondary market disclosure. However, if a failure to comply with such previous undertakings has not been remedied as of the start of the Offering, or if the party has a history of persistent and material breaches, it is doubtful whether a Participating Underwriter could form a reasonable basis for relying on the accuracy of the issuer’s or obligated person’s ongoing disclosure representations.

Esta obligación fue ratificada por la SEC en el 2010 mediante el Release No. 34-62184A:

The Commission has determined further to expound upon its prior interpretations regarding municipal underwriters’ responsibilities. As articulated in a prior interpretation, the Commission believes that it is doubtful that an underwriter could form a reasonable basis for relying on the accuracy or completeness of an issuer’s or obligated person’s ongoing disclosure representations, if such issuer or obligated person has a history of persistent and material breaches or has not remedied such past failures by the time the offering commences.

The Commission believes that if the underwriter finds that the issuer or obligated person has on multiple occasions during the previous five years failed to provide on a timely basis continuing disclosure documents, including event notices and failure to file notices, as required in a continuing disclosure agreement for a prior offering, it would be very difficult for the underwriter to make a reasonable determination that the issuer or obligated person would provide such information under a continuing disclosure agreement in connection with a subsequent offering.  (Notas al calce omitidas)

El problema es que uno de los elementos de la estrategia financiera del gobierno consiste en acudir a los mercados de capital para hacer una emisión de bonos que le permita a la Autoridad de Carreteras y Transportación (la “ACT”) pagarle los aproximadamente $2,200 millones que le debe al BGF.

Aunque la Regla 15c2-12 no establece una prohibición absoluta si el emisor se encuentra en incumplimiento, dado que Puerto Rico ha radicado tarde su información financiera en 3 de los últimos cinco años, creemos que “it would be very difficult for the underwriter to make a reasonable determination” que el emisor cumplirá con sus obligaciones de divulgación en el futuro cercano.

Si esa emisión no se puede vender porque el gobierno de Puerto Rico se encuentra en incumplimiento con los requisitos de divulgación continua de la Regla 15c2-12, entonces el BGF se encontraría en una situación muy delicada ya que lo más probable es que tendría que tomar una provisión significativa contra posibles pérdidas con respecto a los préstamos a la ACT.

Más importante aún, no tendría liquidez suficiente para cumplir con todas sus obligaciones y, a la misma vez, proveerle financiamiento a corto plazo al Secretario de Hacienda para sufragar los gastos corrientes del gobiernos y pagar los vencimientos próximos de la deuda de Puerto Rico.

El BGF se ha convertido, para bien o para mal, en el corazón financiero del gobierno de Puerto Rico. Todas las arterias financieras de las dependencias gubernamentales, ya sean del gobierno central, corporaciones públicas, o los municipios están conectadas al BGF.

Por lo tanto, bajo el escenario que estamos contemplando, la probabilidad de que el gobierno no pueda cumplir con todas sus obligaciones, incluyendo el pago de la nómina de los empleados públicos, es alta. Esta vez el lobo llegó de verdad.

Por otro lado, el Senado también tiene razón parcialmente ya que en momentos de crisis como los que vivimos es precisamente cuando tenemos que pensar con calma, definir y delimitar claramente los objetivos que queremos lograr, considerar cuidadosamente las opciones, consultar a personas competentes y analizar las consecuencias probables de nuestras decisiones. La carta del Senado describe varias instancias recientes en que la prisa ha resultado ser mala consejera.

¿Qué se puede hacer?

Si de verdad queremos salir de la crisis en que nos encontramos tenemos que trabajar en varias iniciativas al mismo tiempo.

  1. Cerrar el AF2015, Posponer la Reforma Contributiva y Elaborar el Presupuesto del AF2016 – Esto va requerir medidas de recaudos y de recortes a corto plazo para asegurar la continuidad de las operaciones gubernamentales y el cumplimiento con todas las obligaciones del Estado. Sí, esto es otro parcho más, pero tenemos que mantener el gobierno funcionando en lo que se lo logran acuerdos sobre otros asuntos.
  2. Crear un Consejo Fiscal – Este Consejo sería creado por el BGF, que en su rol como Agente Fiscal del Gobierno de Puerto Rico debe actuar con cierto grado de independencia del proceso político, presidido por la Principal Oficial Financiera de Puerto Rico y con representación de la Cámara de Representantes, el Senado, los partidos de oposición, el sector privado, la academia y la sociedad civil.
  3. Elaborar un Plan de Ajuste Fiscal Cinco Años – La encomienda principal de ese Consejo Fiscal sería la elaboración de un plan fiscal a cinco años, que incluya un análisis de la sostenibilidad de la deuda de Puerto Rico, un análisis de los gastos gubernamentales durante ese periodo y la confección de una Reforma Contributiva a Fondo que se implementaría durante los próximos dos a tres años. La participación de representantes de varios sectores en la elaboración de este plan de ajuste fiscal es necesaria para darle seguimiento y credibilidad con los inversionistas.
  4. Diseñar una Nueva Política Industrial para Puerto Rico – El plan de ajuste fiscal a cinco años tiene que implementarse conjuntamente con una nueva política industrial para Puerto Rico. Nosotros en el Centro para una Nueva Economía hemos establecido una colaboración con el Initiative for Policy Dialogue de Columbia University, liderado por el economista Joseph Stiglitz, ganador del Premio Nobel de Economía, y José Antonio Ocampo, ex Secretario Ejecutivo de la CEPAL y ex-Secretario Adjunto de la Naciones Unidas para Asuntos Económicos y Sociales. El objetivo de esta colaboración sería determinar los componentes de una nueva política industrial y llevar a cabo en Puerto Rico un proceso mediante el cual representantes de diversos sectores sociales se pongan de acuerdo sobre la estrategia económica a seguir a mediano plazo, algo que nunca se ha hecho en Puerto Rico.

Lo que proponemos no está exento de riesgos. En Puerto Rico no tenemos experiencia con este tipo de proceso y todos los participantes tienen que estar dispuestos a hacer sacrificios a corto plazo para obtener beneficios a mediano y largo plazo. Además, este proceso que proponemos no será fácil ni apacible, lo más probable es que sea controversial y contencioso.

Pero actualmente ningún partido o facción política en Puerto Rico tiene la fuerza necesaria para imponer una solución unilateral a nuestros problemas fiscales y económicos. Cualquier esfuerzo unilateral en estas áreas estará condenado al fracaso. Resulta imperativo tratar algo nuevo.

En resumen, la crisis que nos afecta no tiene soluciones fáciles y el que diga lo contrario miente. Resolver nuestros problemas va requerir capacidad para el dialogo franco, el compromiso de negociar de buena fe, y la voluntad de hacer y honrar concesiones por parte de todos los grupos afectados.

El autor es Director de Política Pública del Centro para una Nueva Economía

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