Impuestos y deudas

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La decisión de aumentar el IVU a 11.5%, y de implantar un IVA con esa tasa comenzando en abril de 2016, ha generado un debate destemplado sobre los méritos y defectos del IVU, el IVA, y el arbitrio general en los puntos de entrada a Puerto Rico. Sin embargo, en todo este debate se ha ignorado que el componente que más ha contribuido al aumento incremental en los gastos del Fondo General durante los últimos años ha sido el servicio de la deuda de los bonos de obligación general, cuyo repago tiene preferencia sobre cualquier otro gasto del gobierno de acuerdo con el artículo VI, sección 8 de nuestra Constitución.

Linaje colonial

Esta preferencia en el pago del servicio de la deuda se remonta al párrafo 19 de la sección 34 de la Ley Jones de 1917, que establecía un orden de preferencia en el pago de las obligaciones del gobierno de Puerto Rico—sujeto a una determinación contraria del gobernador—en caso de que los recaudos del gobierno resultaran insuficientes para cubrir los gastos presupuestados.

Esa sección de la Ley Jones establecía que “los gastos ordinarios de los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial del gobierno estatal, y el interés sobre cualquier deuda pública, deberán ser pagados primeros en su totalidad.” De acuerdo con José Trías Monge, esta disposición la incluyó John Franklin Shafroth, ex-gobernador de y senador por el estado de Colorado, y “calca esencialmente las disposiciones del artículo V, sección 13 de la Constitución de Colorado de 1876, modelo preferido de Shafroth.” (José Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Vol. II).

En este contexto es importante también reseñar dos coincidencias históricas. Primero, los “acuerdos de sindicatura aduanera” suscritos a principios del siglo 20 por Estados Unidos, inicialmente con la República Dominicana y unos años más tarde con Haití, establecían igualmente una preferencia para el pago del interés sobre y la amortización de la deuda pública de esos países, que había sido refinanciada por bancos norteamericanos para evitar la intervención de poderes europeos en este hemisferio; y, segundo, que la aprobación de la Ley Jones ocurrió contemporáneamente con la ocupación militar por Estados Unidos de Haití en 1915 y de la República Dominicana en 1916 para, entre otras cosas, asegurar el cumplimiento con dichos acuerdos aduaneros. (Victor Bulmer-Thomas, The Economic History of the Caribbean Since the Napoleonic Wars).

Más interesante aún resulta la inclusión en nuestra Constitución de esta preferencia al pago de la deuda. El lenguaje adoptado lee como sigue: “Cuando los recursos disponibles para un año económico no basten para cubrir las asignaciones aprobadas para ese año, se procederá en primer termino, al pago de intereses y amortización de la deuda pública, y luego se harán los demás desembolsos de acuerdo con la norma de prioridades que se establezca por ley.”

Si comparamos esta disposición con la sección 34 de la Ley Jones vemos que la Asamblea Constituyente le resta poderes y flexibilidad al gobierno de Puerto Rico con respecto al pago de la deuda pública ya que (1) elimina el poder del gobernador para alterar el orden de preferencias; y (2) coloca absolutamente en primer término el pago de la deuda al eliminar la cláusula de la Ley Jones que otorgaba a los gastos los ordinarios de los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial del gobierno estatal igualdad de preferencia con el pago de la deuda pública. Según Trías, ésta fue una decisión esencialmente pragmática, ya que “cuando se redactó la Ley Jones, la deuda pública era irrisoriamente baja” pero “en 1952, sin embargo, se dependía ya fuertemente, con la Operación Manos a la Obra en plena marcha, del mantenimiento y, preferiblemente, la expansión del crédito público.” (Trías Monge, Vol. III).

Independientemente de su linaje colonial, que nos debería inducir a considerar su eliminación mediante enmienda, la realidad es que nuestra constitución al presente contiene esta preferencia, que subrayo, aplica solamente a los bonos de obligación general y a cualquier otra deuda garantizada expresamente por el gobierno de Puerto Rico. El problema es que mientras el servicio de esa deuda aumente a una tasa mayor que la tasa de crecimiento de los ingresos del Fondo General, cada año tendremos que dedicarle una porción mayor de ese Fondo al pago de esa deuda.

¿Qué opciones tenemos?

En un extremo tenemos lo que podríamos llamar la “opción nuclear”, simplemente anunciar una moratoria en el pago de la deuda garantizada. Desafortunadamente, esta opción no sería muy efectiva ya que la sección 2 del articulo VI de nuestra Constitución le otorga el derecho a los bonistas a demandar para requerirle al Secretario de Hacienda que destine los recursos disponibles al pago de esa deuda. Lo único que tendría que hacer un bonista es radicar un recurso de mandamus ordenándole al Secretario de Hacienda que cumpla con su deber constitucional.

Al otro extremo podríamos tratar de negociar una restructuración con los bonistas. El problema con este escenario es que, precisamente debido a la garantía constitucional, los bonistas no tienen incentivo para sentarse a negociar. Además, aun si el gobierno de Puerto Rico lograse convencer a un grupo ad hoc de bonistas a negociar, sería muy difícil obligar a bonistas que no participaron de la negociación a aceptar los nuevos términos y condiciones y el resultado sería un litigio eterno.

Una opción intermedia podría ser ir refinanciando poco a poco la deuda garantizada según ésta va venciendo, emitiendo bonos cuya tasa de interés aumente o disminuya de acuerdo con la tasa de crecimiento los recaudos del Fondo General. Esta idea se basa en el concepto de bonos indexados a la tasa de crecimiento del PIB desarrollada por el Fondo Monetario Internacional y el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Naciones Unidas. En el caso de Puerto Rico no podemos usar la tasa de crecimiento del PIB debido al pésimo estado de nuestras cuentas nacionales, pero podemos utilizar los recaudos del Fondo General como un proxy razonable.

La propuesta es que los pagos anuales de interés fluctúen proporcionalmente, de acuerdo con una fórmula matemática pre-establecida, con las alzas y bajas en los recaudos del Fondo General. Estos bonos ayudarían a estabilizar las finanzas de Puerto Rico y limitarían las presiones fiscales al reducir los pagos de interés en épocas cuando los recaudos crezcan poco y proveerían espacio fiscal para aumentar los gastos o reducir los impuestos y vice-versa cuando crezcan rápidamente. Estos bonos también tienen las ventajas adicionales de (1) reducir la necesidad de recortar drásticamente programas de ayuda social durante recesiones y (2) limitar el gasto excesivo en tiempos de crecimiento rápido.

Desde la perspectiva de los inversionistas estos bonos son atractivos porque les proveen una oportunidad de beneficiarse del crecimiento futuro ofreciéndoles lo que en inglés se llama “equity-like exposure” al país. Además, estos bonos, al permitir que la razón entre servicio de deuda y el PNB baje durante tiempos de crecimiento lento o negativo, reduce la probabilidad de impago y de una crisis fiscal.

Dada la situación actual de Puerto Rico estos bonos se tendrían que vender en el mercado local. Inversionistas potenciales podrían incluir los beneficiarios de la ley 22, las compañías multinacionales que utilizan a Puerto Rico para evitar millones de dólares en pagos de impuestos federales, empresarios locales comprometidos con Puerto Rico y otros que se cantan patriotas pero tienen todo su dinero fuera de Puerto Rico. Como dicen en inglés: “It is time to put up or shut up.”

El autor es Director de Política Pública del Centro para una Nueva Economía. Esta columna fue publicada originalmente en El Nuevo Día el 24 de mayo de 2015.

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