Ley de responsabilidad fiscal

Balancing the Accounts

Por: Sergio M. Marxuach

La crisis económica y fiscal de Puerto Rico ha generado una serie de debates sobre como atender una situación socioeconómica que se deteriora rápidamente. En términos generales, existe un consenso de que la solución a los problemas de Puerto Rico contiene por lo menos tres elementos.

Primero, una restructuración de la deuda pública es necesaria. Es inútil pretender que una reducción significativa de la deuda se pueda evitar. Lo que falta por determinar es si será una restructuración ordenada o una caótica, pero va a suceder tarde o temprano.

Segundo, Puerto Rico tiene que ajustar su política fiscal para que ésta sea sostenible a largo plazo. Aquí el debate se ha concentrado, desafortunadamente, sobre el rol que tendría una junta de control fiscal impuesta por el gobierno federal. Creemos que limitar el debate a argumentos a favor y en contra de una junta federal presenta una dicotomía falsa. Existen otras opciones.

Tercero, la manipulación de variables macroeconómicas como el nivel de la deuda pública, el gasto gubernamental, o los impuestos, no va a ser suficiente para reactivar el crecimiento económico. Puerto Rico necesita una estrategia de desarrollo económico bien diseñada y que cuente con el apoyo amplio de los diversos sectores que componen la sociedad puertorriqueña.

Ley de responsabilidad fiscal

En esta columna nos concentramos en el segundo de estos elementos y nuestros argumentos se enfocan en proponer una alternativa a una junta federal de control fiscal. Una junta federal con amplios poderes para comandar y controlar todos los aspectos de la política fiscal de Puerto Rico no es deseable dadas sus obvias características coloniales e imperialistas. Además, complicaría el panorama dada la oposición social y política que ésta generaría en Puerto Rico.

Por otro lado, la imposición de este tipo de junta sería contraria a la filosofía actual del Partido Republicano que favorece la reducción del ámbito de acción el gobierno federal y la devolución de poderes a los estados, condados, y municipalidades. Más importante aún, dada la experiencia con este tipo de juntas en los Estados Unidos, lo más probable es que su mandato se enfocaría en implementar el tipo de medidas estrictas, inflexibles y estáticas de control presupuestario que ya han fracasado en Puerto Rico.

Nosotros en el CNE creemos que esa no es la única opción y que hay mucho que nuestros oficiales democráticamente electos y las personas a cargo de nuestra política fiscal pueden hacer para corregir los errores del pasado y estabilizar la situación fiscal de Puerto Rico. Sin embargo, se ha hablado muy poco de los mecanismos específicos para lograr esos objetivos.

Nuestra propuesta consiste en que Puerto Rico apruebe una ley de responsabilidad fiscal con dos componentes principales: una regla fiscal que sea simple, objetiva y entendible de una manera intuitiva y una reforma a fondo de todo el sistema de administración de las finanzas públicas de Puerto Rico.

La regla fiscal

Una regla fiscal robusta y bien diseñada establece un objetivo numérico claro y fácil de verificar para el gasto público, toma en consideración la naturaleza cíclica de los ingresos gubernamentales y provee para la sustentabilidad de la deuda pública a largo plazo. Por lo tanto, proponemos la siguiente regla fiscal para Puerto Rico: el gasto anual del fondo general no excederá (1) el ingreso gubernamental cíclicamente ajustado, según determinado por un panel independiente de economistas profesionales y otros expertos en política fiscal, menos (2) un pequeño sobrante estructural. Sujeto a esa limitación la asamblea legislativa de Puerto Rico asignaría los fondos necesarios para llevar a cabo los objetivos de política pública del gobierno de turno.

Por ejemplo, en Puerto Rico se podría adoptar una regla fiscal que limite el gasto al ingreso estructural del fondo general menos 0.25% del PNB. Si partimos de la premisa que un panel independiente de economistas y expertos en política fiscal determina que la tendencia a cinco años del PNB de Puerto Rico es de $80,000 millones y que el ingreso anual del fondo general, ajustado para eliminar los efectos del ciclo económico, es de $10,000 millones, entonces, aplicando la regla fiscal que proponemos, el límite anual del gasto del fondo general durante ese ciclo económico sería $9,800 millones.

¿Qué sucede si, debido a un boom económico, los ingresos de Hacienda alcanzan $10,500 millones durante un año fiscal? En ese caso, el gasto máximo sería de $9,800 millones y la diferencia de $700 millones sería ahorrada por el gobierno. Ese excedente se depositaría en un fondo especial para, por ejemplo, amortizar la deuda pública o para estabilizar la economía en caso de un shock o recesión.

Por otro lado, ¿qué sucede si debido a una recesión los recaudos de Hacienda bajan a $9,300 millones? En ese caso, el gasto máximo también estaría limitado a $9,800 millones. La diferencia se podría financiar con los recursos disponibles del fondo de estabilización.

La implementación de este tipo de regla fiscal tiene varias ventajas. Primero, el gasto del gobierno, por definición, se limita a su ingreso estructural, menos la cantidad del superávit que se estime necesaria. Por tanto, el gasto gubernamental sería independiente de las fluctuaciones a corto plazo de los ingresos causadas por variaciones cíclicas en la actividad económica.

Segundo, este tipo de regla permite la implementación de una política fiscal moderadamente contra-cíclica: el gobierno ahorra cuando tiene la capacidad y gasta en exceso de sus ingresos anuales cuando tiene la necesidad. Por tanto, se eliminan los aumentos masivos en el gasto cuando la economía está boyante y las reducciones drásticas en el gasto cuando la economía entra en recesión.

Tercero, el excedente estructural se podría utilizar también para (1) amortizar paulatinamente la deuda pública; (2) atender obligaciones contingentes que surjan con relación a las pensiones públicas o al financiamiento del plan de salud del gobierno; o (3) recapitalizar el Banco Gubernamental de Fomento para convertirlo en un verdadero banco de fomento económico.

Reforma del sistema de administración de finanzas públicas (AFP)

La segunda parte de la ley de responsabilidad fiscal consiste de la reforma a fondo del sistema de AFP de Puerto Rico. En términos generales un sistema de AFP tiene cuatro elementos básicos: la preparación, aprobación, implementación y evaluación de un presupuesto. El sistema de AFP de Puerto Rico es deficiente en cada una de estas facetas.

En términos de la formulación del presupuesto, Puerto Rico necesita adoptar prácticas presupuestarias estratégicas, tales como la implementación de reglas para medir adecuadamente el desempeño presupuestario; la preparación de presupuestos con horizontes multianuales; reformar el sistema de compras públicas que actualmente fomenta la cacería de rentas y la corrupción; y la implementación de la regla fiscal que hemos propuesto.

En términos del proceso de aprobación del presupuesto, resulta imperativo mejorar la capacidad analítica de la rama legislativa; tal vez creando una oficina de presupuesto similar a la Congressional Budget Office con la capacidad para validar y retar, de ser necesario, las premisas macroeconómicas y fiscales utilizadas por el ejecutivo en la preparación del presupuesto.

En términos de ejecución, el gobierno de Puerto Rico tiene que atender deficiencias graves con sus controles internos financieros y de contabilidad. El BGF, Hacienda y OGP necesitan establecer nuevos procedimientos para coordinar la política fiscal entre las tres agencias; además de actualizar sus capacidades operacionales y gerenciales, incluyendo la contratación de personal cualificado y el establecimiento de un sistema de información integrado para la administración financiera.

En términos de la evaluación presupuestaria, Puerto Rico ha sido incapaz de preparar estados financieros auditados para los años fiscales 2014 y 2015, una situación que es inaceptable desde una perspectiva de rendición de cuentas y buena gobernanza. El gobierno de Puerto Rico debe remediar este retraso a la mayor brevedad posible e implementar las medidas que sean necesarias para evitar que esta situación se repita en el futuro.

Conclusión

En suma, la implementación de una ley de responsabilidad fiscal en Puerto Rico, con los componentes que hemos descrito, es una alternativa superior a junta de control federal por varias razones.

Primero, la regla fiscal mantiene el gasto gubernamental por debajo de lo que el gobierno puede recaudar con impuestos a largo plazo (lo que asegura la sustentabilidad fiscal) y, a la misma vez, es lo suficientemente flexible para permitir la estabilización macroeconómica en épocas de recesión.

Segundo, la reforma del sistema de administración de las finanzas públicas permite la transformación autóctona de las instituciones fiscales de Puerto Rico, lo que facilita la implementación de las reformas de gobernanza necesarias para asegurar la solvencia y la estabilidad fiscal a largo plazo. La imposición de una junta de control federal superpuesta sobre la estructura fiscal existente no va a tener efecto alguno en la capacidad de Puerto Rico para gobernarse mejor en el futuro.

Finalmente, a aquellos que argumentan que una junta federal de control fiscal con poderes amplios es necesaria para que Puerto Rico recobre su credibilidad con los mercados, les recordamos que la credibilidad se tiene ganar, nunca se puede imponer.

El autor es Director de Política Pública del Centro para una Nueva Economía. Esta columna fue publicada originalmente en El Nuevo Día el día 21 de febrero de 2016.

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