Put Puerto Rico First

 
 
 
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During the past few months a narrative has taken hold, on both sides of the political spectrum, that Puerto Rico is “using federal disaster relief funds to pay bondholders”. This narrative is wrong and dangerously simplistic.
 
The use of federal funds, appropriated by Congress and allocated by federal agencies, is subject to numerous laws, rules, and regulations. Specifically, in the case of FEMA and HUD, which administer the two largest sources of federal disaster relief funds, each has issued regulations governing the obligation and expenditure of those moneys. In addition, these agencies have internal audit and control procedures and eventually could be subject to ex-post audits by their respective Inspector Generals and the Government Accountability Office, and to Congressional oversight hearings as well. Therefore, those crafting this narrative either lack an understanding of the disaster recovery process or are simply misrepresenting the truth to score cheap political points. Unfortunately, cheap politics usually transform into expensive policy blunders.
 
That being said, and given that money is fungible, it is true that:
  • Recovery funds will free up other Puerto Rican government funds that could be reprogrammed for other purposes (let’s call this the endowment effect)
  • The economic activity generated by recovery spending in Puerto Rico will increase tax revenues which could be used for any other purpose, including to increase bondholder payouts (let’s call this the income effect)
In our view, too much effort has been devoted to finding a way to put a firewall between federal funds and debt service. This is a fool’s errand: although Congress can legislate that “no federal disaster relief funds can be used to pay bondholders”, there is no absolutely fail-safe way to prevent this given the fungibility of money. What is required, instead, is the political will to tell bondholders that they will have to accept a large haircut even though the fiscal numbers look fine. And reason the numbers look good is because of the endowment and income effects described above, not because the Puerto Rican economy is growing at a sustainable rate.
 
Furthermore, the restructuring process designed under PROMESA didn’t anticipate these funds would ever be available to substitute for other Puerto Rico government funds. If a large surplus had been foreseen back in 2016, then Congress wouldn’t have legislated to allow for the restructuring of Puerto Rico’s debt. Revising the fiscal plan to include the effect of disaster recovery spending was a serious policy mistake.
 
Puerto Rico is in a unique bankruptcy situation in the midst of a massive recovery effort after a natural disaster. In this context, the correct strategy should be to “Put Puerto Rico First” by planning and requiring that funds from both the endowment and income effects be plowed back into the Puerto Rico economy before paying off bondholders.
 
Elements of a Puerto Rico First strategy would include the following: 
  1. Recalculating the available surplus in the fiscal plan, net of disaster recovery funds 
  2. Drafting a plan for investing the funds generated by the endowment and income effects on public good
  3. Calculating bondholder haircuts based on the “available surplus” net of federal funds 
  4. Developing and offering to bondholders a bond whose repayment is contingent on Puerto Rico’s economic growth or on achieving certain tax revenue targets
In conclusion, at a time when the bad happens and the worse threatens, all of us who care about Puerto Rico have to be cautious about the language we use to further Puerto Rico’s cause. The island has few champions in Washington and certainly no shortage of detractors. It is imperative that all of us who care about the island do not undermine our cause by using ill-defined concepts and ideas and careless language.

Sergio M. Marxuach, Public Policy Director
November 28th, 2018

 

 

Poniendo a Puerto Rico Primero

 

Durante los últimos meses una narrativa se ha hilvanado, en ambos lados del espectro político, de que Puerto Rico está “utilizando la ayuda federal para la reconstrucción de la isla para pagarle a los bonistas”. Esta narrativa es errónea y peligrosamente simplista.
 
El uso de fondos federales, asignados por el Congreso y administrados por agencias federales, está sujeto a numerosas leyes, reglas y reglamentos. En términos específicos, en el caso de FEMA y HUD, que administran las dos fuentes más importantes de fondos federales de ayuda en casos de desastres naturales, cada una ha emitido regulaciones que rigen la obligación y el gasto de esos fondos. Además, estas agencias cuentan con procedimientos de control y auditoría interna y, en última instancia, podrían estar sujetas a auditorías ex-post por parte de sus respectivos Inspectores Generales y la Government Accountability Office, así como a la supervisión directa por parte del Congreso. Por lo tanto, aquellos que utilizan esta narrativa o bien no comprenden como funciona el proceso de recuperación post-desastre o simplemente están tergiversando la verdad para lograr objetivos políticos a corto plazo. Desafortunadamente, estas “victorias” políticas a corto plazo tienden a convertirse en desastres de política publica a largo plazo. 
 
Dicho esto, y dado que el dinero es fungible, también es cierto que:

  • Los fondos de recuperación liberarán otros fondos del gobierno de Puerto Rico que podrían reprogramarse para otros fines (llamémoslo el efecto de dotación)
  • La actividad económica generada por el gasto de recuperación en Puerto Rico aumentará los ingresos fiscales que podrían utilizarse para cualquier otro propósito, incluso para aumentar los pagos a los bonistas (llamémoslo el efecto ingreso)
Desde nuestro punto de vista, se ha dedicado demasiado esfuerzo a encontrar una manera de construir una muralla entre los fondos federales y el servicio de la deuda. Al final del camino, esta es una tarea de tontos: aunque el Congreso puede legislar que “no se puede usar dinero de ayuda federal para desastres para pagarle a los bonistas”, no existe una manera absolutamente segura de evitar esto, dada la fungibilidad del dinero. Lo que se requiere, en cambio, es la voluntad política de decirles a los bonistas que tendrán que aceptar una reducción significativa en sus acreencias, a pesar de que la posición fiscal se vea bien. Y es que los números se ven bien debido a los efectos de dotación y de ingreso descritos anteriormente, no porque la economía puertorriqueña esté creciendo a una tasa sostenible.
 
Además, el proceso de reestructuración diseñado bajo PROMESA no anticipaba que estos fondos estuvieran disponibles para sustituir otros fondos del gobierno de Puerto Rico. Si en el 2016 se hubiera anticipado un gran superávit en el 2019, entonces el Congreso no habría legislado para permitir la reestructuración de la deuda de la isla. Revisar el plan fiscal para incluir el efecto del gasto en la recuperación y reconstrucción fue un error grave de política publica.
 
Puerto Rico se encuentra en una situación de bancarrota única en medio de un esfuerzo masivo de recuperación después de un desastre natural. Dadas estas circunstancias, la estrategia correcta debe ser “Poner a Puerto Rico Primero” planificando y requiriendo que los fondos producto de los efectos de dotación y de ingreso se reinviertan en la economía de Puerto Rico antes de pagarle a los bonistas.
 
Los elementos de una estrategia de Puerto Rico Primero incluirían lo siguiente: 
  1. Recalcular el superávit disponible en el plan fiscal, neto de los fondos para la recuperación
  2. La redacción de un plan para invertir los fondos generados por los efectos de la dotación y los ingresos en bienes públicos 
  3. Calcular los recortes a los bonistas basados en el “excedente disponible” neto de los fondos federales para la recuperación
  4. Ofrecerle a los bonistas un bono cuyo repago sea contingente a que Puerto Rico logre una tasa de crecimiento económico sostenible o a que se logren una serie de metas con respecto a los ingresos del gobierno central.
En conclusión, en un momento en que lo malo pasa y lo peor amenaza, todos los que nos preocupamos por Puerto Rico debemos ser cautelosos con el lenguaje que usamos para promover la causa de Puerto Rico. La isla tiene pocos defensores en Washington y ciertamente no tiene una escasez de detractores. Es imperativo que todos los que nos preocupamos por Puerto Rico no socavemos nuestra causa utilizando ideas y conceptos pobremente definidos y un lenguaje impreciso.
 
 
Sergio M. Marxuach, Director de Política Pública
28 de septiembre de 2018

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180 días

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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El 20 de junio de 2018 se aprobó la Ley 120 para “Transformar el Sistema Eléctrico de Puerto Rico” y “para autorizar el marco legal requerido para la venta, disposición y/o transferencia de activos, operaciones, funciones y servicios de la Autoridad de Energía Eléctrica (la “AEE”)”, y para otros fines relacionados.

Entre esos otros fines relacionados, se establece la condición de que cualquier contrato para transferir ya sea el título o la operación de cualquier activo de la AEE tiene que cumplir con la política pública energética y el marco regulatorio para el sistema eléctrico, ambos a definirse mediante legislación en el futuro.

En términos específicos la Sección 10 de la Ley 120 dispone lo siguiente:

“La política pública energética y el marco regulatorio deberá aprobarse por la Asamblea Legislativa en un término que no excederá de ciento ochenta (180) días a partir de la aprobación de esta Ley. Dentro de ese término, no se perfeccionará ningún Contrato de Alianza o Contrato de Venta relacionado con una Transacción de la AEE. Transcurrido dicho término, y de no aprobarse la nueva política pública energética y el marco regulatorio, el Certificado de Cumplimiento de Energía se emitirá conforme al estado de derecho vigente. Lo aquí expuesto no podrá entenderse como una limitación a la facultad de la Asamblea Legislativa para formular la política pública energética y el marco regulatorio transcurridos los ciento ochenta (180) días.”

El plazo de 180 días vence el 17 de diciembre de 2018. El Senado de Puerto Rico, a fin de cumplir con ese término, trabajó diligentemente por meses en la redacción del Proyecto del Senado Número 1121 (el “P. del S. 1121”) y dicho proyecto fue aprobado recientemente por el pleno del Senado.

El liderato de la Cámara de Representantes, sin embargo, optó por no considerar este proyecto durante la sesión legislativa que concluyó hace apenas unos días y decidió dejarlo para consideración en algún momento durante la próxima sesión que comienza en enero de 2019.

Este asunto es sumamente importante porque si se deja vencer el término de 180 días, la AEE y la AAFAF pudieran suscribir contratos para la venta o concesión de activos de la AEE sin que esos contratos tuvieran que cumplir con la política pública y el marco regulatorio que se establece en el P. del S. 1121.

El viernes 9 de noviembre la AAFAF, mediante parte de prensa, ofreció unas exiguas promesas de que no incurriría en la otorgación de dichos contratos, pero el lenguaje utilizado en el parte de prensa es ambiguo y limitado, como vemos a continuación:

“Le hemos expresado al senador Larry Seilhamer y al representante Víctor Pares Otero que, aunque continuaremos los procesos de privatización de la Autoridad de Energía Eléctrica, según autorizado por la Ley 120-2018, no formalizaremos contrataciones que pudieran ser contrarias a la política pública establecida por el primer ejecutivo o los principios cardenales del proyecto de ley elaborándose en la Legislatura.”

En nuestra opinión, dejar que el período de 180 días venza sin acción por la Cámara de Representantes sería un mal comienzo del proceso de privatización de la AEE, ya que el gobierno de Puerto Rico demostraría una vez más que es incapaz de cumplir con sus propios términos y condiciones para llevar a cabo transacciones importantes.

Además, se crearía la impresión de que se busca beneficiar indebidamente a alguna compañía o firma en específico—ya que no tendría que cumplir con los requisitos establecidos en el P. del S. 1121—lo que pondría en duda la seriedad y la integridad de todo el proceso relacionado a la privatización de la AEE.

Y finalmente, la falta de transparencia pudiera desalentar a inversionistas interesados y tal vez hasta el gobierno federal, que todavía no ha redactado los lineamientos para el uso de los $2,000,000,000 asignados para el mejoramiento del sistema eléctrico de Puerto Rico y de las Islas Vírgenes.

Por todo lo anterior respetuosamente sugerimos que el P. de S. 1121 se atienda en la Cámara de Representantes antes de que venza el término de 180 días, el lunes 17 de diciembre de 2018.

 

Sergio Marxuach, Director de Política Pública

Centro para una Nueva Economía 

 



 

180 Days

On June 20, 2018, a law “To Transform the Electrical System of Puerto Rico” was enacted. Thereby, Law 120, “to authorize the legal framework required for the sale, disposition, and/or transfer of assets, operations, functions, and services of the Puerto Rico Electric Power Authority (‘PREPA’),” and to pursue other related purposes, came into being.

Among these other related purposes, the law decreed that any contract for the transfer of either the title or operation of any PREPA asset must comply with the island’s public energy policy and the regulatory framework for the electrical system, both to be defined by future legislation.

In specific terms, Law 120, Section 10 provides the following:

The public energy policy and regulatory framework shall be passed by the Legislative Assembly within a period not to exceed one hundred eighty (180) days following the enactment of this Law. Within that period, no Contract of Alliance or Sales Contract related to any PREPA Transaction shall be consummated. After said period, should a new public energy policy and regulatory framework not have been passed, the Certificate of Energy Compliance shall be issued in accordance with the current state of law. The above shall not be understood as a limitation on the power of the Legislative Assembly to formulate public energy policy and a regulatory framework after expiration of the period of one hundred eight (180) days.

This 180-day period ends on December 17, 2018. The Senate of Puerto Rico, in an attempt to meet this deadline, worked diligently for months on a draft of Senate Bill 1121 (SB 1121), and that bill was passed recently on the Senate floor.

The leadership of the House of Representatives, however, decided not to consider this bill during the legislative session that ended a few days ago, opting instead to take it up at some point during the next session, which begins in January of 2019.

This matter is of extreme importance, because if the period of 180 days is allowed to expire, PREPA and the Puerto Rico Fiscal Agency and Financial Advisory Authority (AAFAF, for its initials in Spanish) will be able to execute contracts for the sale or concession of PREPA assets without those contracts’ compliance, necessarily, with the public energy policy or regulatory framework established in SB 1121.

On Friday, November 9, the AAFAF issued a press release offering vague promises that it would not enter into that sort of contract, but the language used in the press release is ambiguous and limited, as one can see from the following:

We have told Senator Larry Seilhamer and Representative Víctor Pares Otero that although we will continue the processes aimed at privatizing the Electric Energy Authority, as authorized by Law 120-2018, we will not formalize contracts that might be contrary to the public policy established by the chief executive [governor] or the cardinal principles of the bill being formulated in the Legislature.

In our opinion, letting the 180-day period elapse without action by the House of Representatives would be a bad beginning for the PREPA privatization process, since the government of Puerto Rico would once again show that it is incapable of complying with its own terms and conditions for carrying out important transactions.

In addition, it would create the impression that it is seeking to improperly benefit some specific company or firm—since the requirements established in SB 1121 would not have to be met—which would, in turn, call into question the seriousness and integrity of the entire privatization process. And finally, the lack of transparency could discourage interested investors and perhaps even the federal government, which has not yet drafted the guidelines for the use of the $2 billion appropriated for improving Puerto Rico’s and the U.S. Virgin Islands’ electrical systems.

In the light of all this, we respectfully suggest that SB 1121 be taken up in the House of Representatives before the 180-day period expires on Monday, December 17, 2018.

 

Sergio Marxuach, Public Policy Director 

Center for a New Economy 

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Puerto Rico’s Unfinished Business After Hurricane María


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It has been a little over a year since Hurricane María fractured Puerto Rico’s infrastructure and its demographic and economic landscape. Currently, all the critical infrastructure—electricity, water, telecommunications, schools, and hospitals—is functional. The enormous effort and the amount of hard work put into removing millions of cubic yards of debris; patching up the electrical grid and the water treatment system; putting hospitals in working order; temporarily fixing damaged housing; among a host of other emergency response activities, sometimes under conditions dangerous to life and limb, should be acknowledged and recognized by one and all.

However, a year after the storm a kind of nervous normalcy prevails in the island and while the amount of work that has been done since last year should not be dismissed, it is important to understand the magnitude of the task at hand and the challenges that lie ahead. The island’s economic fundamentals remain fragile, the electrical system is unstable, the Puerto Rico Aqueduct and Sewer Authority still needs electrical generators to back-up critical water pumps, and despite an effort from all sectors to be vigilant and prepared for another natural disaster, there is significant uncertainty as to how well equipped the central government and its municipalities are to face another storm.

Furthermore, federal funds allocated thus far will not be sufficient to successfully rebuild Puerto Rico’s infrastructure. The Federal Emergency Management Agency (FEMA), using a model designed by the National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), has acknowledged that total damages could add up to approximately $90 billion in Puerto Rico and the U.S. Virgin Islands. By the end of the 2018 federal fiscal year, estimates of funds appropriated for Puerto Rico disaster relief still range anywhere from $33 to $45 billion, or about half of what is anticipated to be necessary. And when compared to the total funds allocated to address the 2017 natural disasters, the amount obligated by FEMA’s individual assistance programs for Hurricane Maria’s disaster victims has been significantly lower than the portion obligated for victims of Hurricane Harvey or Hurricane Irma.

As noted throughout the report, Puerto Rico’s current situation is extremely complex, a fact that should be considered and addressed early in the recovery process, before making decisions that could have permanent and damaging social and economic implications. Fully understanding the current lay of the land is important because Puerto Rico is the only jurisdiction, to the best of our knowledge, tosimultaneously go through a bankruptcy procedure, a twelve-year economic recession, a fiscal and debt crisis managed under the purview of a congressionally-mandated oversight board, and a large-scale recovery process after a massive natural disaster.

In sum, the report seeks to frame Puerto Rico’s recovery process by providing a snapshot of where the island is today and how much federal money has been allocated, casting light on some of the reconstruction challenges, and igniting a discussion on the options available for a sustainable recovery. It is the first of a series that CNE intends to produce with the goal of educating policymakers about the nuances and complications they will face when designing long-term solutions for the island.

 

Read the report here: 

 

 

 

 



 

Hace poco más de un año que el huracán María quebró la infraestructura de Puerto Rico y su panorama económico y demográfico. En estos momentos, toda la infraestructura crítica ‑—electricidad, agua, telecomunicaciones, escuelas y hospitales— funciona. Debemos todos reconocer el enorme esfuerzo y arduo trabajo realizado, en ocasiones arriesgando la vida y la integridad física, para recoger millones de yardas cúbicas de escombros; reparar la red de distribución eléctrica y el sistema de tratamiento del agua; poner a los hospitales a funcionar; y hacer reparaciones provisionales a las viviendas dañadas, entre un sinnúmero de otras actividades de respuesta ante la emergencia.

No obstante, a un año de la tormenta, en la Isla se respira una especie de normalidad ansiosa y, aunque no debemos minimizar el trabajo que se ha hecho desde el año pasado, es importante comprender la magnitud de las tareas y los retos que tenemos por delante. Las bases económicas de la Isla siguen frágiles, el sistema eléctrico sigue inestable, la AAA todavía necesita generadores eléctricos para operar las bombas de agua y, a pesar del esfuerzo de todos los sectores por estar alertas y preparados para otro desastre natural, existe mucha incertidumbre con respecto a cuán capacitados están el Gobierno central y los municipios para capear otra tormenta.

Por otro lado, los fondos federales asignados hasta ahora no serán suficientes para reconstruir cabalmente la infraestructura de Puerto Rico. La Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA), empleando un modelo diseñado por la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), ha reconocido que los daños totales podrían alcanzar cerca de $90,000 millones en Puerto Rico y las Islas Vírgenes. A fines del año fiscal federal 2018, los estimados de fondos autorizados a Puerto Rico para ayuda para catástrofes todavía oscilan entre $33,000 y $45,000 millones, o alrededor de la mitad de lo que se calcula que será necesario. Y cuando se compara con el monto total de fondos asignados para afrontar los desastres naturales de 2017, la cantidad que los programas de asistencia individual de FEMA han obligado para las víctimas del huracán María ha sido significativamente más baja que la porción obligada para las víctimas del huracán Harvey o el huracán Irma.

Según se señala a lo largo del informe, la situación actual de Puerto Rico es extremadamente compleja, hecho que debe tomarse en consideración y con el que se debe lidiar en los inicios del proceso de recuperación, antes de tomar decisiones que podrían tener repercusiones sociales y económicas dañinas y permanentes. Comprender cabalmente la situación es importante porque, hasta donde sabemos, Puerto Rico es la única jurisdicción que ha experimentado, simultáneamente, un proceso de bancarrota supervisado por un tribunal, una recesión económica de doce años; una crisis fiscal y de deuda manejada bajo la incumbencia de una junta de supervisión impuesta por el Congreso, y un proceso de recuperación a gran escala después de un desastre natural inmenso.

En resumen, el informe busca situar el proceso de recuperación de Puerto Rico ofreciendo un panorama de dónde está la Isla hoy y cuánto dinero federal ha sido asignado, arrojando luz sobre algunos de los retos de la reconstrucción y provocando una discusión en torno a las opciones disponibles de recuperación sustentable. Es el primero de una serie que el CNE se propone producir con el propósito de concienciar a quienes toman las decisiones acerca de las sutilezas y complicaciones con las que tendrán que lidiar al diseñar las soluciones de largo plazo de la Isla.

 

Lea el informe completo aquí:

 

 

Transforming the Recovery into Locally-led Growth: Federal Contracting in the Post-Disaster Period

 

 

 

 

 

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In the wake of the devastation resulting from hurricane María, the United States Federal Government mobilized numerous emergency relief efforts in Puerto Rico. Traditionally, Federal disaster response has been thought of as the “silver lining” that stems from a catastrophic event, given the millions of US Government dollars that are pumped into the local economy. 

The report examines Federal post disaster expenditures and the sectors and companies being contracted. Our primary findings suggest that Federal relief and recovery spending in Puerto Rico is mostly being used to contract mainland US firms. Moreover, existing trends signal that local economic development opportunities stemming from post disaster funding are possibly lower than expected. 

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CNE welcomes sponsors to Black Start 2019

Black Start 2019 is poised to become a defining event for the future of energy in Puerto Rico.  We are thrilled to welcome Fundación Colibrí to our team as the Presenting Sponsor of the Conference. Fundación Colibrí is a new philanthropic entity established by a Puerto Rican family in the diaspora with the purpose of helping Puerto Rico to rebuild after the devastation caused by Hurricane Maria.  Since the energy sector plays a fundamental role in P.R.’s recovery, Fundación Colibrí immediately pledged their support.

CNE is further delighted to welcome the Environmental Defense Fund as the Principal Conference Partner for Black Start 2019.  EDF is a leading national nonprofit organization representing more than two million members. Guided by science and economics, EDF finds practical and lasting solutions to the most serious environmental problems including working toward a clean, modern energy system that better protects health outcomes, while boosting the economy.

The objective of Black Start 2019 is to take a step back, think and envision what the future of energy should be for Puerto Rico. Charting this vision will require thinking beyond the confines of Puerto Rico with a clear understanding of the island’s challenges as well as oppotunities. With the leadership of CNE, support of Fundación Colibrí and the worldview of the EDF team, Black Start 2019 is on!

Visit http://blackstart2019.com/ and register for more information!



El CNE le da la bienvenida a la Fundación Colibrí como el principal auspiciador de Black Start 2019 y el Environmental Defense Fund será el principal socio organizador.

La conferencia Black Start 2019 ya va encaminada a convertirse en un evento decisivo para el futuro energético en Puerto Rico. Nos entusiasma dar la bienvenida a la Fundación Colibrí, que se integra a nuestro equipo como principal auspiciador. La Fundación Colibrí es una nueva entidad filantrópica creada por una familia de la diáspora con el fin de ayudar a la reconstrucción de Puerto Rico luego del huracán María. Siendo el sector energético de importancia fundamental para la recuperación de la isla, la Fundación no dudó en confirmar su apoyo.

También recibimos al Environmental Defense Fund (EDF) como principal socio organizador de Black Start 2019. El EDF es una de las principales organizaciones sin fines de lucro en Estados Unidos, con más de dos millones de miembros. Fundamentado en la ciencia y la economía, el EDF se dedica a lograr soluciones prácticas y duraderas para los problemas ambientales más serios, entre ellos la necesidad de un sistema de energía limpio y moderno que proteja la salud a la vez que fomente la economía.

El objetivo de Black Start 2019 es desarrollar una nueva visión para el sector energético de Puerto Rico. Para concretar esta visión, es necesario pensar más allá de los confines de la isla, entendiendo a fondo los desafíos y oportunidades que ésta enfrenta. Con el liderato del CNE, el apoyo de la Fundación Colibrí y la visión internacional del EDF, el equipo de Black Start 2019 está listo para el reto.

Para más información, puede registrarse en http://blackstart2019.com/

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Ponencia del CNE ante el Senado sobre la política pública energética y su marco regulatorio

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A continuación, la ponencia presentada ante la Comisión Especial de Asuntos de Energía del Senado de Puerto Rico por el Director de Política Pública del Centro para una Nueva Economía, (CNE) Sergio Marxuach, el 30 de agosto de 2018: 

Buenos días, Honorable Senador Lawrence Seilhamer Rodríguez, Presidente de la Comisión Especial de Asuntos de Energía del Senado de Puerto Rico, Honorables Senadores miembros de esta Comisión, y a todo el público que nos acompaña en el día de hoy.

Hemos recibido su carta del 10 de agosto de 2018, mediante la cual nos cita a comparecer a estas vistas públicas para proveer nuestro insumo y recomendaciones sobre la política pública energética y el marco regulatorio que deben regir el Sistema Eléctrico de Puerto Rico, previo a que se perfeccione cualquier Contrato de Alianza o Contrato de Venta relacionados a los activos de la Autoridad de Energía Eléctrica, en cumplimiento con los requisitos de la Ley 120 del 20 de junio de 2018, conocida como la Ley para Transformar el Sistema Eléctrico de Puerto Rico (“Ley 120”). Le agradecemos la oportunidad que nos brinda para participar en el análisis y discusión de esta importante medida de política pública.

Introducción
El huracán María devastó el sistema eléctrico de Puerto Rico. Después de la tormenta, la isla esencialmente ha tenido que reactivar su sistema energético del equivalente de lo que en la industria se llama un “blackstart”, que es el término técnico que describe el proceso de reactivar el sistema de generación energética luego de un apagón total.

A la misma vez, el sector de energía en todo el mundo está cambiando rápidamente a medida que nuevas tecnologías que son incompatibles con el paradigma centenario de generación centralizada, transmisión y distribución de energía entran en funcionamiento. Debemos aprovechar esta coyuntura, la destrucción casi total del sistema de energía en Puerto Rico y los adelantos tecnológicos en este sector, para traer al siglo 21 el anquilosado sistema eléctrico de la isla. Dicho de otra manera, debemos utilizar el “blackstart”, no para reconstruir el sistema energético a su estado al 19 de septiembre de 2017, sino para dar un salto cualitativo de envergadura.

Para que el sector de energía lleve a cabo con éxito la transición a un nuevo modelo de hacer negocios será necesario desarrollar una nueva visión del sistema, enmendar leyes y reglamentos, actualizar las redes de transmisión y distribución y fomentar el uso eficiente de la energía por parte de los consumidores. Esta es una tarea difícil, pero afortunadamente abundan los recursos para orientar a los legisladores, reglamentadores y las compañías de energía en este proceso.

Análisis y Recomendaciones
De entrada, es preciso señalar que la Sección 3 de la Ley 120 ya contiene una declaración de política pública que establece lo siguiente:

 

Fundamentados en las facultades legales y propietarias del Pueblo de Puerto Rico y su Gobierno sobre la AEE, esta Asamblea Legislativa dispone que su intención y su política pública es agilizar un proceso justo y transparente para el establecimiento de Alianzas Público Privadas con respecto a cualquier función, servicio o instalación de la corporación pública y a vender sus activos relacionados a la generación, colocando dichos activos en las manos privadas que demuestren un justo balance de interés comercial y sentido de responsabilidad social; con la capacidad operacional, tecnológica y financiera para transformar el sistema eléctrico en uno moderno, con tarifas razonables, con acceso universal, con fuentes de energía eficientes y ambientalmente aceptables; con una infraestructura resistente o resiliente, al máximo posible, al embate de fenómenos atmosféricos y naturales; con condiciones económicas y legales razonables para el Pueblo de Puerto Rico; y que provean condiciones de amplia accesibilidad, facilidad y rapidez en sus servicios directos al cliente.

Todo lo anterior, como mínimo, deberá ser tomado en consideración por el Comité de Alianzas como Intereses Fundamentales del Pueblo de Puerto Rico al evaluar a los proponentes y sus ofertas.

 

Siendo ese el caso, nuestro análisis y recomendaciones parten de la premisa que el mandato establecido en la Sección 9 de la Ley 120 requiriendo el desarrollo de la Política Pública Energética y Marco Regulatorio para el Sistema Eléctrico de Puerto Rico (1) está subordinado a la política pública general establecida en la Sección 3 y (2) que tanto la Política Pública Energética y el Marco Regulatorio deben ser consistentes con los “Intereses Fundamentales” definidos en dicha Sección 3.

Por tanto, nuestra primera recomendación, para evitar confusiones y conflictos potenciales entre la política pública general ya legislada en la Sección 3 de la Ley 120 y la política pública energética específica que se estará redactando ahora, es que se definan claramente los términos claves.

De la misma manera en que la primera sección de cualquier contrato complicado contiene usualmente un listado de definiciones con la intención de crear un vocabulario—y eventualmente un lenguaje—común entre las partes, antes de proceder con la redacción de una política pública energética para Puerto Rico es necesario definir términos esenciales tales como: acceso universal, energía renovable, generación distribuida, micro-redes, resiliencia, externalidades ambientales, costo económico, costo social, mercado competitivo, venta de energía al por mayor, venta de energía al detal, trasbordo de energía (“wheeling”), elección del consumidor (“customer choice”), generación tradicional o centralizada, transmisión y distribución de energía, entre otros términos importantes.

El próximo paso, una vez se han definido los términos importantes, es redactar una visión a largo plazo que determine y establezca los objetivos que se quieren lograr a través de la política pública energética y el marco regulatorio.

Desarrollar esta visión requiere pensar más allá de los confines de la isla, pero tomando en consideración y entendiendo a fondo las limitaciones y retos que enfrenta Puerto Rico. Además, se necesitarán políticas públicas y reglamentos de avanzada para implementar esa visión, así como establecer lineamientos con respecto a los objetivos ambientales, los estándares de energía renovable, la eficiencia energética y el manejo de la demanda energética.

Esa declaración de la visión energética para Puerto Rico debe incluir entre tres a cinco objetivos estratégicos, así como una meta ambiciosa pero realista a largo plazo y partir de la premisa que el modelo de hacer negocios de las compañías de generación eléctrica, incluyendo a la AEE, tradicionalmente conocido como “build and grow”, basado en (1) la construcción de plantas generatrices cada vez más grandes, eficientes, y utilizando combustibles fósiles baratos y (2) en un aumento continuo en el consumo de electricidad, ya no es factible debido a limitaciones en la eficiencia alcanzable en la generación de electricidad, el aumento en el precio de los combustibles fósiles, nueva reglamentación ambiental, la reducción en la demanda de electricidad y la entrada de tecnologías nuevas de generación utilizando fuentes renovables.[1]

Partiendo de esas premisas, la visión del sistema energético de Puerto Rico, por ejemplo, y presentamos la siguiente visión sólo a manera de ejemplo, pudiera ser una como la siguiente:

“Para el año 2030 Puerto Rico tendrá un sistema eléctrico accesible, confiable, costo-eficiente, limpio y resiliente, anclado en la tecnología más avanzada disponible comercialmente y adaptable a sistemas aislados como el nuestro.”

Lo importante es que el proceso para desarrollar esa visión sea inclusivo y verdaderamente participativo y se le provea una oportunidad al mayor número posible de partes interesadas (“stakeholders”) de presentar y explicar su opinión sobre los objetivos estratégicos y la visión energética para el país.

En ese tipo de proceso es inevitable que se presenten objetivos y/o visiones que son lógicamente incompatibles, mutuamente excluyentes, o que requieren un balance de intereses para poder implementarse de manera eficaz. Les corresponde a ustedes, como representantes debida y democráticamente electos por el pueblo de Puerto Rico, resolver esos conflictos potenciales después de obtener el insumo de la mayor cantidad posible de las partes interesadas.

En tercer lugar, una vez se llega a un acuerdo sobre los objetivos y la visión que se quiere implementar, entonces procede diseñar políticas públicas dirigidas a facilitar la implementación de dichos objetivos y visión. Siguiendo con el ejemplo que presentamos anteriormente, la implementación de un sistema energético limpio y resiliente, requiere el diseño de políticas públicas que fomenten y promuevan el uso de las tecnologías de generación que producen poca o ninguna contaminación y que incentiven el uso de micro-redes, así como de líneas soterradas, donde dicha tecnología sea costo-eficiente, para mejorar la resiliencia del sistema.

En términos de la generación, la nueva política pública energética debería tomar en cuenta que las grandes instalaciones de generación con ciclos de recuperación de la inversión de más de 30 años son cada vez más una cosa del pasado. Mientras, la construcción de unidades de generación tradicional más pequeñas y altamente eficientes, ampliamente distribuidas en las áreas de servicio para suplir la carga base, se está convirtiendo rápidamente en una alternativa tecnológicamente factible y rentable. Complementar este modelo con soluciones de generación renovable y tecnologías de almacenamiento para proveer reservas, otros servicios auxiliares y carga adicional en las horas pico, no solo es eficiente, sino que puede ayudar a proporcionar un servicio con menos interrupciones y más costo-efectivo para todos los clientes.

Aquí es importante señalar que al comparar el costo de alternativas tradicionales de generación con el costo de alternativas de energía renovable es importante tomar en consideración todos los costos asociados con la generación tradicional (“all-in cost”), no solo el costo del combustible fósil pero los costos sociales también. Por ejemplo, el costo de la contaminación ambiental; el costo del tratamiento médico de casos de asma, problemas respiratorios, de los ojos y la piel; así como el costo de las muertes prematuras causadas por el cáncer y otras enfermedades causadas directa o indirectamente por las emisiones de contaminantes.[2]

Por el lado de la transmisión y distribución, la política pública energética debería fomentar la evolución de la red para incorporar de manera eficiente y confiable la generación distribuida, el uso de baterías a nivel de la red, así como al detal, para permitir el almacenamiento de electricidad cuando no se requiera su uso inmediato y así promover y aumentar el valor de los recursos de generación intermitente.

Además, el rápido crecimiento del mercado de automóviles eléctricos crea el potencial de demanda adicional, presumiblemente fuera de las horas pico, lo que ayudaría a estabilizar la demanda por una carga base que se proyecta a la baja en los próximos años. Los automóviles eléctricos también funcionarían como una solución de almacenamiento y podrían descargar energía a la red cuando surjan usos más valiosos para esa carga. Ahora bien, todo esto implicaría hacer inversiones de capital en áreas no-tradicionales dado que los automóviles eléctricos necesitarían estaciones de carga ampliamente disponibles y accesibles a través de toda la isla.

Por último, dados los efectos previsibles del rápido e inminente cambio climático, la red del siglo 21 tiene que ser lo suficientemente flexible para incorporar micro y mini-redes que puedan conectarse y desconectarse de la red principal, según sea necesario, para asegurar que las instalaciones de infraestructura crítica (hospitales, bombas de agua, telecomunicaciones etc.) tengan un respaldo adecuado en caso de desastres para proteger a las comunidades aisladas de interrupciones prolongadas de esos servicios y limitar los impactos a la salud y al medio ambiente.

Idealmente, estas políticas se diseñarían en cooperación con otras agencias y entidades del gobierno de Puerto Rico, del gobierno federal, del sector no-gubernamental y de base comunitaria, tales como la Comisión de Energía de Puerto Rico, el Departamento de Energía, la Southern States Energy Board, el Instituto de Competitividad (“ICSE”) y Casa Pueblo, entre otras.

Habiendo declarado y definido la política pública energética, procede entonces la operacionalización de dicha política pública y el diseño del marco regulatorio del sistema energético, a través de la redacción de reglas y reglamentos por las agencias administrativas con jurisdicción sobre el tema, la creación o expansión de programas gubernamentales y las asignaciones presupuestarias necesarias para llevar a cabo e implementar estos programas.

El modelo de reglamentación tendrá que evolucionar de uno basado en planes de recursos integrados a largo plazo a uno basado en una supervisión más proactiva con respecto a la utilización eficiente de los recursos y más dinámica en relación a los distintos actores y participantes en el sector energético. Esto significa que los reglamentadores deberán implementar un modelo de reglamentación basado en el desempeño (“performance-based regulation”), establecer parámetros transparentes para la rendición de cuentas, así como incentivos (y sanciones) para lograr los objetivos de la política energética.

Es imperativo que las nuevas estructuras tarifarias se diseñen para: (1) enviar las señales de precio correctas tanto a los generadores como a los consumidores; (2) promover la eficiencia energética; (3) manejar eficientemente la carga base y la demanda pico; (4) fomentar la transición a la interacción bi-direccional entre los operadores de la red y los clientes que instalen capacidad de generación distribuida; y (5) implementar tarifas basadas en el momento del uso de la energía para fomentar la eficiencia y la optimización del uso de los recursos. Además, se deberá promover la implementación de nuevas normas energéticas para el diseño de edificios, facilitar el financiamiento para la retro-adaptación de estructuras existentes para fomentar la conservación de energía y promover el uso de enseres electrodomésticos eficientes para estabilizar el consumo residencial.

Finalmente, corresponde a cada jefe de agencia con jurisdicción sobre este tema ejecutar las acciones necesarias para implementar los programas gubernamentales necesarios para hacer una realidad la visión a largo plazo y la nueva política energética de Puerto Rico.

Conclusión
En resumen, la reforma del sistema energético de Puerto Rico tiene que ser bien pensada, estratégica, y seguir una secuencia lógica, más aún cuando la AEE enfrenta simultáneamente los retos de la reconstrucción del sistema eléctrico después del Huracán María, la reestructuración de su deuda bajo el procedimiento del Titulo III de PROMESA, una baja sustancial en la demanda por sus servicios, y la privatización, total o parcial, del sistema eléctrico que ha sido administrado y operado como un monopolio por más de setenta años.

Nuevamente, agradecemos la oportunidad para participar en este debate y quedamos a su disposición para contestar cualquier pregunta que usted o los miembros de la honorable Comisión puedan tener con respecto a este importante asunto.

Respetuosamente sometido por Sergio M. Marxuach Colón, Director de Política Pública, Centro para una Nueva Economía

 

[1] Gretchen Bakke, The Grid: The Fraying Wires Between Americans and Our Energy Future, (Bloomsbury: New York, 2017), pp. 72-93.
[2] Ver, por ejemplo, Nicholas Z. Muller, Robert Mendelsohn and William Nordhaus, “Environmental Accounting for Pollution in the United States Economy”, American Economic Review, vol. 101, (August 2011): 1649-1675.



 

Remarks to the Special Committee on Energy Affairs, Senate of Puerto Rico

Remarks presented to the Special Committee on Energy Affairs of the Puerto Rico Senate by the Center for a New Economy’s (CNE) Public Policy Director, Sergio Marxuach, on August 30, 2018:

Good morning, Senator Lawrence Seilhamer Rodríguez, Chairman of the Special Committee on Energy Affairs of the Senate of Puerto Rico, members of the committee, and everyone here with us today.

We have received your letter dated August 10, 2018, inviting us to testify in these public hearings and offer our recommendations on the public energy policy and regulatory framework that we believe should govern the Electrical System of Puerto Rico before any Public-Private Alliance Contract or Sales Contract is finalized involving the Puerto Rico Electric Energy Authority’s assets in compliance with the provisions of Law 120 of June 20, 2018, known as the Law to Transform the Electrical System of Puerto Rico (“Law 120”). We appreciate the opportunity you have given us to take part in the analysis and discussion of this important public policy measure.

Introduction

Hurricane Maria devastated Puerto Rico’s electrical system. After the storm, the island has essentially had to reactivate its energy system from the equivalent of what the industry calls a “black start,” which is the technical term for the process of reactivating the electrical generating system after a total blackout.

At the same time, the energy sector worldwide is rapidly changing as new technologies come online that are incompatible with the century-old paradigm of centralized generation, transmission, and distribution of energy. We should take advantage of this moment—the almost total destruction of the energy system in Puerto Rico and technological advances in the energy sector—to bring the island’s obsolete energy system into the twenty-first century. Or to put it another way, we should use this black start not to rebuild the energy system to its state on September 19, 2017, but to make an important qualitative leap forward.

If the energy sector is to make a successful transition to a new model of doing business, it will be necessary to develop a new vision for that system, amend laws and modify regulations, update the transmission and distribution grids, and promote the efficient use of energy among consumers. This is a difficult task, but fortunately there are abundant resources available for providing orientation to legislators, regulators, and energy companies.

Analysis and Recommendations
First of all, we should point out that Section 3 of Law 120 already contains a statement of public policy. It reads as follows:

 

Based on the legal and proprietary powers of the People of Puerto Rico and its Government over PREPA, this Legislative Assembly declares that its intention and its public policy is to implement, in a flexible and responsive way, a fair and transparent process for the establishment of Public-Private Alliances with regard to any of the public corporation’s functions, services, or facilities, and to sell its generation-related assets, placing those assets in such private hands as demonstrate a fair balance between commercial interest and a sense of social responsibility; with the operational, technological, and financial capacity to transform the electrical system into a modern one, with reasonable rates, universal access, and efficient and environmentally acceptable energy sources; with an infrastructure as resilient and as resistant as possible to the forces of atmospheric or natural phenomena; with economic and legal conditions reasonable to the People of Puerto Rico; and which provide the conditions for broad accessibility, ease, and rapidity in its direct services to customers.

All the above, as a minimum, must be taken into consideration by the Committee on Alliances as the Fundamental Interests of the People of Puerto Rico in evaluating the proponents and their offers.

 

This being the case, the premise of our analysis and recommendations is that the mandate established in Section 9 of Law 120, requiring the development of a Public Energy Policy and Regulatory Framework for the Electrical System of Puerto Rico (1) is subordinate to the general public policy established in Section 3, and (2) that both the Public Energy Policy and the Regulatory Framework must be consistent with the “Fundamental Interests of the People of Puerto Rico” set forth in Section 3.

 

Therefore, our first recommendation, in order to avoid confusion and potential conflicts between the general public policy already legislated in Section 3 of Law 120 and the specific energy public policy that is being drafted now, is that the key terms be clearly defined. Just as the first section of any complicated contract usually contains a list of definitions aimed at creating a vocabulary—and eventually a language—common to all parties, so, before proceeding with the drafting of an energy  public policy for Puerto Rico, it is necessary to define such essential terms as universal access, renewable energy, distributed generation, micro-grids, resilience, environmental externalities, economic cost, social cost, competitive market, retail energy sale, wholesale energy sale, wheeling, customer choice, traditional or centralized generation, energy transmission and distribution, and so on.

The next step, once the important terms have been defined, is to draft a long-term vision that will determine and establish the objectives to be achieved through the public energy policy and the regulatory framework.

Arriving at this vision requires thinking beyond the confines of the island while taking into consideration and developing a deep understanding of the limitations and challenges faced by Puerto Rico. In addition, advanced public policies and regulations will be needed in order to implement that vision. It will be necessary to set forth the guidelines of the environmental objectives for the system and basic standards for renewable energy, energy efficiency, and handling energy demand.

That statement of the energy vision for Puerto Rico should include from three to five strategic objectives and an ambitious but realistic long-term goal based on the premise that the business model for electric-generation companies, including PREPA, traditionally known as “build and grow,” based on (1) building increasingly larger and more efficient generating plants using cheap fossil fuels, and (2) a continuous increase in the consumption of electricity, is no longer feasible due to limitations in the efficiency achievable in electrical generation, the increase in the price of fossil fuels, new environmental regulation, a reduction in the demand for electricity, and the entrance of new generation technologies using renewable sources.[1]

[1] Gretchen Bakke, The Grid: The Fraying Wires Between Americans and Our Energy Future, New York: Bloomsbury, 2017, pp. 72-93.

Taking those premises as our starting point, we present, just as an example, the following possible statement of the vision of the energy system of Puerto Rico:

“By the year 2020, Puerto Rico will have an electrical system that is accessible, reliable, cost-efficient, clean, and resilient, anchored in the most advanced commercially available technology and adaptable to isolated systems like our own.”

The important thing is that the process for developing that vision be inclusive and truly participatory, and that it provides an opportunity for the largest possible number of stakeholders to present and explain their view of the strategic objectives and energy vision for the island.

In this type of process, it is inevitable that objectives and/or visions will be presented that are logically incompatible, mutually exclusive, or that require the balancing of competing interests if those objectives are to be implemented in an effective way. The responsibility falls on you, as the duly and democratically elected representatives of the people of Puerto Rico to resolve those potential conflicts, after obtaining input from the largest possible number of stakeholders.

Third, once an agreement has been reached as to the objectives and vision that is to be implemented, the time will then have come to design public policies to enable the implementation of those objectives and vision. To continue with the example we gave earlier, the implementation of a clean and resilient energy system requires the design of public policies that foster and promote the use of generation technologies that produce little or no pollution and incentivize the use of microgrids, as well as underground lines, where that technology is cost-efficient, to improve the system’s resilience.

In terms of generation, the new energy public policy should consider the fact that large generation facilities with investment recovery cycles of more than thirty years are increasingly a thing of the past. Today, smaller, highly efficient traditional generation units broadly distributed in service areas in order to supply the base load are quickly becoming a technologically feasible and profitable alternative. Complementing that model with renewable generation solutions and storage technologies to provide reserves, other auxiliary services, and additional load at peak hours is not only efficient, but can help provide a more cost-effective service, with fewer interruptions, for all customers.

Here, it is important to point out that when we compare the cost of traditional generation alternatives with the cost of renewable energy alternatives, it is important to remember the “all-in” costs associated with traditional generation—which are not just the cost of fossil fuel but social costs as well: the cost of environmental pollution, the cost of medical treatment for asthma, other respiratory problems,  eye and skin diseases, and the cost of premature deaths caused by cancer and other diseases directly or indirectly caused by emissions of pollutants.[2]

On the transmission and distribution side, the public energy policy should foster the grid’s evolution to efficiently and reliably employ distributed generation and incorporate the use of batteries at the grid level as well as at the retail level so as to allow electricity to be stored when it is not immediately needed and thus foster and increase the value of intermittent-generation resources.

In addition, the rapid growth of the electric car market creates the potential for additional demand for electric power, presumably during off-peak hours, which could help to stabilize the demand for the base load that is projected to fall over the next few years. Electric vehicles would also function as a storage solution and could upload energy to the grid when more valuable uses emerge for that load. However, all this would entail making capital investments in non-traditional areas, given that electric vehicles would need readily available charging stations, which would, consequently, have to be widely distributed around the island.

Lastly, given the foreseeable effects of swift and imminent climate change, the grid of the twenty-first century must be sufficiently flexible to incorporate micro- and mini-grids that can be connected and disconnected from the main grid, as needed, to ensure that critical infrastructure facilities (hospitals, water pumps, telecommunications, etc.) have satisfactory backup in case of disasters, to protect isolated communities from prolonged interruptions in those services, and limit the impacts on health and the environment.

Ideally, these policies would be designed in cooperation with other agencies and offices of the government of Puerto Rico, the federal government, the non-governmental sector, and community-based organizations, such as the Puerto Rico Energy Commission, the Department of Energy, the Southern States Energy Board, the Puerto Rico Institute for Competitiveness and Sustainable Economy (ICSE), and Casa Pueblo.

Having stated and defined the public energy policy, the next step is the operationalization of that policy and the design of the regulatory framework for the energy system: rules and regulations are drafted by the administrative agencies with jurisdiction over this area, government programs are created or expanded, and budget allocations needed to implement those programs are made.

The regulation model will have to evolve away from a model based on integrated resource plans with long time horizons towards one based on more proactive supervision with respect to the efficient use of resources and more dynamic with respect to the oversight of the various actors and participants in the energy sector. This means that the regulators must implement a performance-based regulation model, define transparent parameters for accountability, and establish incentives (and sanctions) for achieving stated energy policy objectives.

It is imperative that the new rate structure be designed to: (1) send the right price signals to both generators and consumers; (2) promote energy efficiency; (3) encourage the efficient handling of the base load and peak demand; (4) encourage the transition to two-way interaction between the grid operators and customers who install distributed generation capacity; and (5) implement rates based on the time of energy use in order to foster efficiency and optimization in the use of resources. In addition, the system should promote the implementation of new energy norms for the design of buildings, facilitate financing for retrofitting existing structures in order to encourage energy conservation, and promote the use of efficient household appliances in order to stabilize residential consumption.

Finally, it should be the responsibility of every agency head with jurisdiction over this area to take all actions necessary for implementing the government programs needed for making the long-term vision and the new energy policy for Puerto Rico a reality. 

Conclusion
In summary, the reform of Puerto Rico’s energy system must be well thought out, strategic, and follow a logical sequence, especially when PREPA is simultaneously facing the challenges in connection with rebuilding the electrical system after Hurricane Maria, restructuring its debt under Title III of PROMESA, experiencing a substantial decline in demand for its services, and entering into a process for the total or partial privatization of an electrical system that has been managed and operated as a monopoly for more than seventy years.

Once again, we appreciate the opportunity to take part in this debate, and we are at your disposal to answer any question that you or the other members of this Committee may have with respect to this important matter.

Respectfully submitted by: Sergio M. Marxuach Colón, Policy Director, Center for a New Economy

 

[1] Gretchen Bakke, The Grid: The Fraying Wires Between Americans and Our Energy Future, New York: Bloomsbury, 2017, pp. 72-93.

[2] See, for example, Nicholas Z. Muller, Robert Mendelsohn, and William Nordhaus, “Environmental Accounting for Pollution in the United States Economy,” American Economic Review, vol. 101, (August 2011): 1649-1675.

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