Reestructuración de la deuda de la AEE 2.0

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Introducción
El 31 de julio el gobierno de Puerto Rico, la Autoridad de Energía Eléctrica (“AEE”) y la Junta de Control Fiscal (“JCF”) anunciaron un acuerdo preliminar para apoyar la reestructuración de una parte de la deuda de la AEE con un grupo de bonistas no-asegurados de dicha entidad.

Descripción de la Transacción
La transacción propuesta consiste de un intercambio de los bonos existentes (no-asegurados) de la AEE por bonos nuevos a ser emitidos por la Corporación para la Revitalización de la Autoridad de Energía Eléctrica o por una entidad nueva creada especialmente para ese propósito (“a new bankruptcy-remote special purpose vehicle”).

Los bonos nuevos, a su vez, se dividen en dos grupos: los Bonos Clase A (“Tranche A”) y los Bonos Clase B (“Tranche B’). Los Bonos Clase A se intercambiarían por bonos existentes de la AEE a razón de 67.5 centavos por cada dólar de valor nominal (“face value”) de bonos existentes. Mientras los Bonos Clase B se intercambiarían a una tasa de 10 centavos por cada dólar de valor nominal de bonos existentes.

Por ejemplo, una persona que es dueña de bonos de la AEE con un valor nominal de $100,000, recibiría Bonos Clase A con un valor nominal de $67,500 y Bonos Clase B por con un valor nominal de $10,000, para una recuperación total de $77,500. Esto implica una reducción en el principal nominal de los bonos existentes de 22.5%.

Los Bonos Clase A pagarían intereses en efectivo a una tasa anual de 5.25% sobre su valor nominal y tendrían un término (“maturity”) de 40 años; mientras que los Bonos Clase B pagarían interés en especie (“payment in kind”), es decir mediante la emisión adicional de Bonos Clase B, a una tasa equivalente al 7.0% del valor nominal (o de 8.75% en el caso de que se determine que una porción de los Bonos Clase B no es exenta del pago de impuestos), y tendrían un término de 45 años.

En ambos casos el término de los bonos pudiera ser menor al establecido inicialmente si se cumplen ciertas condiciones. Por otro lado, el término de los Bonos Clase A se pudiera extender mas allá de la fecha de vencimiento inicial, si a esa fecha, el interés y principal de esos bonos no ha sido pagado en su totalidad.

Repago de los Bonos Nuevos
El repago de ambas clases de bonos nuevos estaría asegurado con un gravamen sobre el flujo de efectivo futuro generado por la AEE que sería gravado mediante la imposición de un Cargo de Transición. Ese Cargo sería de 2.636 c/kWh durante los primeros cinco años; de 2.729 c/kWh durante los años del 6 al 10; de 2.868 c/kWh durante el año 11; y aumentaría a una tasa anual de 2.5% hasta llegar a la cantidad de 4.348 c/kWh. En ese momento el Cargo de Transición se mantendría fijo en esa cantidad hasta el vencimiento de los bonos nuevos.

 

Los Bonos Clase A comenzarían a acumular y pagar intereses en efectivo inmediatamente después de su emisión; mientras que los Bonos Clase B comenzarían solamente a acumular intereses durante ese mismo periodo. Eventualmente los dueños de los Bonos Clase B recibirían 100% del flujo de efectivo en exceso del requerido para amortizar los Bonos Clase A, pero los dueños de Bonos Clase B no podrán recuperar una cantidad en exceso de (1) el valor nominal de intercambio mas (2) el valor en efectivo del pago de interés en especie.

Impago no es Incumplimiento
Resulta interesante que uno los términos acordados, por lo menos en el acuerdo preliminar, es que los bonistas no podrán declarar un evento de incumplimiento en el caso de que la AEE incumpla en algún momento con el servicio de la deuda pautado, siempre y cuando el dinero producto del Cargo de Transición se utilice en su totalidad para el pago de los bonos nuevos.

Por ejemplo, si el servicio de la deuda para el año X es de $100 millones, pero el Cargo por Transición solo genera $80 millones, debido digamos a una baja mayor a la proyectada en la demanda por electricidad, entonces los bonistas no podrían declarar un evento de incumplimiento siempre y cuando la AEE abone esos $80 millones en su totalidad al pago de la deuda. A cambio de esa concesión por los bonistas, los bonos continuarían acumulando intereses a la tasa acordada y el vencimiento de los Bonos Clase A se extendería hasta ser repagados en su totalidad. Pero ese no sería el caso con los Bonos Clase B, que en teoría podrían vencer aún cuando faltara una porción por amortizar.

Finalmente, los bonistas que participen en el intercambio recibirían como incentivo, a cambio de renunciar ciertos derechos contractuales y de apoyar la transacción, una comisión, pagadera en la forma de Bonos Clase A, igual a 1.72% del valor nominal de los bonos que intercambien. Además, tendrían derecho a recibir una comisión adicional, pagadera también en la forma de Bonos Clase A, igual a 0.95% del valor nominal de los bonos que intercambien si se cumplen otras condiciones.

Recorte del Principal
Mucha de la discusión pública se ha enfocado en la cantidad del recorte (“haircut”) en el principal de los bonos de 22.5%. Es difícil, dependiendo solamente de la información plasmada en los documentos públicos, determinar si esa cantidad es (1) razonable y (2) suficiente para que la AEE continúe en operaciones de manera sostenible.

Por un lado, debemos recordar que los bonos de la AEE son lo que se llaman en ingles, “special revenue bonds”, que usualmente gozan de una gran protección en los procesos de quiebra municipal bajo el Capítulo 9 del Código de Quiebras de Estados Unidos. Estos son bonos emitidos usualmente por entes gubernamentales que proveen servicios básicos tales como transportación, agua, alcantarillado, electricidad, o gas para calefacción, entre otros. La garantía de repago de estos bonos, al igual que es el caso con los bonos existentes de la AEE, es un gravamen sobre los ingresos netos (después de pagar los gastos operacionales) generados por el emisor.

De acuerdo con James E. Spiotto, experto en quiebras municipales y autor del libro Municipalities in Distress?: How States and Investors Deal with Local Government Financial Emergencies, el Congreso enmendó el Código de Quiebras en 1988 específicamente para aclarar que los ingresos gravados a favor de este tipo de bonistas no podían ser desviados para otros propósitos y que esos bonistas tenían derecho a seguir recibiendo sus pagos (otra vez, recalco, neto de los gastos operacionales del emisor) aún después del deudor haber radicado el recurso de quiebra. Por esa razón, estos bonos usualmente no sufren modificaciones significativas, si alguna, en un proceso bajo el Capítulo 9. En ese sentido podríamos determinar que en comparación con otras quiebras de entidades similares en los Estados Unidos el recorte de 22.5% es razonable.

Ahora bien, la AEE no se encuentra en un proceso bajo el Capítulo 9, aunque el Titulo III de PROMESA incorpora muchas de las disposiciones de ese Capítulo a través de la sección 301(a) de esa ley. Por tanto, la JCF pudiera tener más grados de libertad al negociar una reestructuración de la deuda de la AEE. Además, en el caso de la AEE tenemos que tomar en consideración los siguientes factores (1) opera en una economía que lleva años sin crecer; (2) sus administradores han pospuesto negligentemente el mantenimiento de las plantas de generación y de las líneas de transmisión y distribución por décadas; (3) la demanda por el servicio eléctrico se proyecta a la baja en los próximos años; y (4) la AEE necesita una inversión de capital masiva para modernizar y optimizar sus operaciones.

Dado todo lo anterior, entonces, el recorte de 22.5% en el principal de la deuda existente puede que no sea suficiente para que la AEE continúe operando de forma sostenible. Esa puede ser la razón que explica porque los bonistas accedieron a renunciar al derecho de declarar un evento de incumplimiento en caso de un impago. Parece que las partes están asumiendo de entrada que existe una probabilidad alta de que la AEE no pueda honrar los términos y condiciones negociados y han acordado un mecanismo ex ante para mitigar ese riesgo.

De hecho, de los documentos del acuerdo preliminar no se desprende como se llegó a la determinación de que esa cantidad de alivio es el requerido para que la AEE pueda seguir operando. En el Plan Fiscal del 1 de agosto de 2018 tampoco se explica o se toma en consideración el servicio de la deuda más allá de estipular que la cantidad de deuda existente no es sostenible (ver página 27 del Plan Fiscal del 1 de agosto de 2018). Tampoco ninguna de las proyecciones plasmadas en el Plan Fiscal incluye un análisis de cómo se afectarían las tarifas en un escenario post-restructuración de la deuda. En nuestra opinión, parece que hay una desconexión entre los escenarios del Plan Fiscal y lo acordado preliminarmente con los bonistas. Por lo tanto, con la información disponible en estos momentos no podemos analizar con certeza si la reducción propuesta en el principal es la necesaria para mantener la factibilidad de la empresa.

Cargo de Transición
Otro asunto que ha captado la atención del público es el Cargo de Transición. Ese debate se ha centrado en tratar de determinar si dicho Cargo constituye o no un aumento en la tarifa. En teoría, tal y como argumentan algunos representantes del gobierno, la imposición del Cargo no necesariamente implicaría un aumento en la tarifa a los clientes, siempre y cuando la AEE reduzca sus costos operacionales por una cantidad igual o mayor a la que representa el Cargo de Transición. En la práctica alcanzar dicha reducción sería bien difícil—pero no imposible.  

Por ejemplo, en la factura más reciente que recibí de la AEE, me cobraron 21.41 centavos por cada kWh que consumí. El Cargo de Transición para el primer año sería de 2.636 centavos por kWh, equivalente a un 12.3% del precio que la AEE me facturó por kWh en esa factura. Bajo condiciones normales, pudiera ser factible lograr una reducción en costos operacionales de esa magnitud.

Pero no estamos en tiempos normales. Como argumentamos anteriormente, la economía se encuentra en depresión, la demanda por energía eléctrica esta bajando y se proyecta que siga bajando y de acuerdo con el Plan Fiscal, la AEE necesita hacer una serie de inversiones de capital para reducir su dependencia en el petróleo y reducir sus costos operacionales y esas inversiones tienen que ser financiadas de alguna manera.

En términos específicos, en el Plan Fiscal se proyecta una reducción en el costo por combustible de aproximadamente 25% entre el 2018 y el 2023. Esa premisa nos parece poco razonable. Y se esconde en una nota al calce el hecho de que dicho ahorro depende de una inversión de capital de aproximadamente $2,900 millones en generación nueva (Plan Fiscal páginas 43 y 44). También queda sin contestar la pregunta de quien financiaría dicha inversión en la generación nueva. Dadas esas circunstancias me parece que lograr esos ahorros es muy poco probable, aunque, repito, no imposible.

Efectos sobre la Privatización
Tal vez más importante que ese debate, es que ni el “term sheet” de la transacción ni el Plan Fiscal certificado por la JCF, explican como se calculó ese Cargo de Transición ni a que volumen de ventas de electricidad se aplicaría. Este último punto es sumamente importante porque podría afectar la transformación propuesta para la red de transmisión y distribución.

Por ejemplo, si el cargo sólo se aplica a la producción de electricidad por los activos de generación de PREPA, los bonistas tendrían un incentivo para desalentar la entrada en línea de activos de generación nueva (por ejemplo, energía solar y eólica a gran escala). Si se aplica a toda la energía que se transmita a través de la red, los bonistas tendrían un incentivo para desalentar a los clientes de la AEE a desconectarse de la red, por ejemplo, invirtiendo en sus propias microrredes. Si se aplica a todos los clientes, incluso a aquellos que se han desconectado de la red, esto desalentaría a los abonados de invertir y construir microrredes privadas. Por tanto, es imperativo que se provea información adicional sobre como funcionaria el Cargo por Transición y analizar como su imposición afecta los incentivos económicos o limita las opciones factibles para transformar la red de transmisión y distribución.

Además de todo lo anterior, quedan muchas preguntas sin contestar. Por ejemplo, ¿que va a pasar con los bonistas que tienen bonos asegurados por las compañías aseguradoras de instrumentos financieros? ¿Se le ofrecerán los mismos términos y condiciones o se negociará otra transacción? ¿El Cargo de Transición se le cobraría a todos los clientes, incluyendo los municipios y aquellos que reciben subsidios? ¿La Comisión de Energía de Puerto Rico tendría que analizar y avalar tanto la transacción de intercambio de bonos como el Cargo por Transición? ¿Cómo se afectaría la propuesta de transformación de la AEE a la luz de esta transacción con los bonistas existentes?

Conclusión
En suma, la transacción propuesta constituye un primer paso importante en la transformación de la AEE, pero todavía nos falta mucha información para determinar si la transacción propuesta es en los mejores intereses del pueblo de Puerto Rico.

Por: Sergio M. Marxuach, Director de Política Pública, Centro para una Nueva Economía

 

 

Introduction
On July 31, the government of Puerto Rico, the Puerto Rico Electric Power Authority (PREPA), and the Financial Oversight and Management Board (FOMB) announced a preliminary agreement aimed at restructuring a part of PREPA’s indebtedness with a group of unsecured bondholders.

Description of the Transaction
The proposed transaction consists of an exchange of the existing (unsecured) bonds issued by PREPA for new bonds to be issued by the Corporation for the Revitalization of the Electric Power Authority, or by a new entity created especially for that purpose—“a new bankruptcy-remote special purpose vehicle,” in the language of the proposal.

The new bonds would, in turn, be divided into two groups: “Tranche A” bonds and “Tranche B” bonds. Existing PREPA bonds would be swapped for Tranche A bonds at the rate of $0.675 for every dollar of the existing bonds’ face value and Tranche B bonds at the rate of ten cents on every dollar of the existing bonds’ face value.

Thus, a person who owns PREPA bonds with a face value of $100,000 would receive Tranche A Bonds with a face value of $67,500 and Tranche B Bonds with a face value of $10,000, for a total recovery of $77,500, which is equivalent to a reduction of 22.5% in the face value of the existing bonds’ principal.

The Tranche A Bonds would pay interest in cash at a effective annual rate of 5.25% on their face value and would mature in 40 years, while the Tranche B Bonds would offer payment in kind—that is, with the additional issuance of Tranche B Bonds—at a rate equivalent to 7% of their face value (or 8.75% should it be determined that a portion of the Tranche B Bonds is not tax exempt), and would mature in 45 years.

In both cases, the bonds could mature sooner than the term initially established if certain conditions are met. On the other hand, the maturity of the Tranche A Bonds could be extended beyond the initial maturity date if at that time the interest and principal on those bonds has not been paid in its entirety.

Repayment of the New Bonds
The repayment of both classes of new bonds would be guaranteed with a lien on the future cash flow generated by PREPA, which would be encumbered by the imposition of a Transition Charge. That charge would amount to 2.636 cents per kWh for the first five years, 2.729 cents per kWh for years 6 to 10, 2.868 cents per kWh in year 11, and then increase at an annual rate of 2.5% until it reached 4.348 cents per kWh. At that point, the Transition Charge would remain fixed at that rate until the maturity date for the new bonds.

The Tranche A bonds would begin to accumulate and pay interest in cash immediately after issuance, while the Tranche B bonds would begin to accumulate interest (accumulate only, with payment in kind,  not cash) during that same period. Eventually, the owners of Tranche B bonds would receive 100% of the cash flow in excess of the amount required to amortize the Tranche A bonds, but those owners would not be able to recover an amount in excess of (1) the exchange face value plus (2) the cash value of the interest payed in kind.

Non-Payment is Not Default
It is interesting that one of the terms to which the parties agreed, at least in the preliminary agreement, is that bondholders will not be able to declare an event of default should PREPA at some point not make its scheduled debt service payment in full, so long as the revenue generated from the Transition Charge is used in its entirety to pay off the new bonds.

For example, if the debt service for Year X is $100 million, but the Transition Charge generates only $80 million, due, let’s say, to a larger than expected decrease in demand for electricity, the bondholders would not be able to declare PREPA in default so long as PREPA directs the entirety of that $80 million toward debt payment. In exchange for that concession by the bondholders, the bonds would continue to accumulate interest at the agreed upon rate and the maturity date of Tranche A bonds would be extended until they had been repaid in full. But that would not be the case with Tranche B bonds, which in theory could mature even if a portion had not yet been amortized.

Finally, the bondholders who agree to the swap would receive, as an incentive, in exchange for waiving certain contractual rights and supporting the transaction, a fee, payable in the form of Tranche A bonds, equal to 1.72% of the face value of the bonds they exchange. In addition, they would have the right to receive an additional fee, also payable in the form of Tranche A bonds, equal to 0.95% of the face value of the bonds they exchange if certain other conditions are met.

Giving the Principal a Haircut
Much of the public discussion has focused on the amount of the “haircut,” or reduction, to the bonds’ principal, an amount equal to 22.5%. It is difficult, relying solely on information contained in public documents, to determine whether that amount is (1) reasonable and/or (2) sufficient to allow PREPA to continue operating in a sustainable way.

On the one hand, we should remember that PREPA bonds are “special revenue bonds,” which usually enjoy a high degree of protection in municipal bankruptcy cases under Chapter 9 of the U.S. Bankruptcy Code. These are bonds usually issued by governmental agencies that provide such basic services as transportation, water, sewers, electricity, gas for heating, and so on. The repayment guarantee for these bonds, as is the case with the existing PREPA bonds, is a lien against the net revenues (after paying the operating costs of the issuer) generated by the issuer.

According to James E. Spiotto, an expert in municipal bankruptcies and author of Municipalities in Distress?: How States and Investors Deal with Local Government Financial Emergencies, Congress amended the Bankruptcy Code in 1988 specifically to make it clear that revenues encumbered on behalf of this type of bondholders could not be diverted for other purposes, and that those bondholders had the right to continue receiving their payments—again, I stress, net of the issuer’s operating costs—even after the debtor had filed for bankruptcy. Therefore, these bonds are not as a general rule substantially modified, if at all, in a case under Chapter 9. Thus, we might say that in comparison with other bankruptcies by similar entities in the United States, the 22.5% reduction in the principal is reasonable.

However, PREPA is not in a process under Chapter 9, even though Title III of PROMESA incorporates many of the provisions of that Chapter in its Section 301 (a). Therefore, the FOMB may have more leeway to negotiate a restructuring of PREPA’s debt. In addition, in the case of PREPA, we must take the following factors into account: (1) it operates in an economy that has shown no growth in years; (2) its administrators have negligently postponed maintenance on its generation plants and its transmission and distribution lines for decades; (3) the demand for electricity is projected to decrease over the next few years; and (4) PREPA needs a massive injection of capital in order to modernize and optimize its operations.

Given those factors, the haircut of 22.5% to the principal of the existing debt may not be sufficient to allow PREPA to continue operating in a sustainable way. That may be the explanation for the bondholders’ having agreed to waive the right to declare PREPA in default in case of a non-payment. It appears that the parties to the agreement are assuming from the outset that there is a high probability that PREPA will not be able to honor the negotiated terms and conditions, and so have agreed on a mechanism beforehand to mitigate that risk.

In fact, the documents related to the preliminary agreement do not reveal how the determination was reached that that amount of debt relief is the amount required to allow PREPA to continue operating. The Fiscal Plan of August 1, 2018, also does not explain or take into consideration debt service beyond stipulating that the amount of the existing debt is not sustainable (see page 27 of the Fiscal Plan of August 1, 2018). Nor do any of the projections laid out in the Fiscal Plan include analysis of how electricity rates would be affected in a post-debt-restructuring scenario. In our opinion, it appears that there is a disconnect between the Fiscal Plan’s scenarios and what is set forth in the preliminary agreement with the bondholders.

Therefore, with the information available at this time, we cannot determine with any certainty whether the proposed reduction in the principal represents the amount needed to maintain the corporation as a going concern.

Transition Charge
Another issue that has captured the public’s attention is the Transition Charge. That debate has centered on trying to determine whether the charge is or is not a rate increase. In theory, as some government representatives argue, the charge would not necessarily entail a rate increase for customers, so long as PREPA reduces its operating costs by an amount equal to or less than the charge. In practice, achieving that reduction would be very difficult—although not impossible.

For example, on the most recent electric bill I received from PREPA, I was charged 21.41 cents per kWh. The Transition Charge for the first year would be 2.636 cents per kWh—12.3% of the price that PREPA billed me for on that statement. Under normal conditions, it might be feasible to achieve a reduction in operating costs in that amount.

But we are not operating under normal conditions. As I argued before, the economy is in depression, the demand for electricity is decreasing and is projected to continue decreasing. And according to the Fiscal Plan, PREPA needs to make a series of capital investments in order to reduce its dependency on oil and reduce its operating costs, and those investments have to be financed in some way.

In specific terms, the Fiscal Plan projects a reduction in the price of fuel of approximately 25% between 2018 and 2025. We do not believe that premise is particularly reasonable. And hidden in a footnote is the fact that those savings depend on a capital investment of approximately $2.9 billion in new generation (Fiscal Plan, pages 43 and 44). Also unanswered is the question of who would finance that investment in new generation capacity. Given those circumstances, it seems to me that achieving those savings is highly unlikely—although, I repeat, not impossible.

Effects on Privatization
Perhaps more important that the foregoing debate is that neither the transaction’s Term Sheet nor the Fiscal Plan certified by the FOMB explains how that Transition Charge was calculated or to what volume of sales of electricity it would be applied. This latter point is extremely important because it could affect the proposed transformation of the transmission and distribution network.

For example, if the charge is applied only to the production of electricity by PREPA’s generation assets, then bondholders would have an incentive to discourage new generation assets (such as solar and wind energy) from coming on line. If it is applied to all the energy transmitted by the network, then bondholders would have an incentive to discourage PREPA customers from disconnecting from the network as a result, for example, of investing in their own microgrids. If it is applied to all customers, even those who have disconnected from the network, then it would discourage customers from investing in and building private microgrids. Thus, it is imperative that additional information be provided about how the Transition Charge would work and that an analysis be carried out of how the charge’s imposition would affect economic incentives or limit the feasible options for transforming the transmission and distribution network.

In addition to all this, there are many questions left unanswered. For example, what is going to happen to the bondholders holding bonds insured by companies who insure financial instruments? Will the same terms and conditions be offered to those bondholders, or will another transaction be negotiated? Will the Transition Charge be collected from all customers, including municipalities and those customers who receive subsidies? Will the Puerto Rico Energy Commission have to analyze and approve both the bond exchange transaction and the Transition Charge? How will the proposal to transform PREPA be affected in the light of this transaction with the existing bondholders?

Conclusion
In sum, the proposed transaction constitutes an important first step in the transformation of PREPA, but there is much important information that we still need to determine whether the proposed transaction is in the best interests of the people of Puerto Rico.

By: Sergio Marxuach, Policy Director, Center for a New Economy

Puerto Rico como laboratorio socioeconómico

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A casi un año del paso del Huracán María, todavía no se avistan señales certeras de que se avecina la reconstrucción del país. A pesar de que recientemente se anunció la aprobación del Plan de Acción sometido al Departamento de Vivienda Federal (o HUD, en inglés) para poner en marcha programas y proyectos valorados en $1,500 millones, las autoridades federales todavía no han abierto la llave de paso y el torrente de los preciados fondos no se materializa. Más importante aún, todavía estamos pendientes de recibir decenas de miles de millones más que el Congreso de los Estados Unidos ya aprobó para financiar trabajos y servicios relacionados con la recuperación posdesastre.

Ciertamente, la repartición de estos fondos requiere que se sigan reglas y procedimientos particulares para asegurar que el dinero público se utiliza adecuadamente. Pero no es un secreto que al gobierno de Puerto Rico se le está exigiendo más de la cuenta. Además de los “controles internos” y documentos que normalmente exigen las autoridades federales, el Congreso le exigió a la isla someter un “Plan económico y de recuperación de desastres” que debe definir las prioridades, metas y resultados esperados de los esfuerzos de recuperación nacional, entre otras cosas. A primera vista, este requisito no parece descabellado. Como planificador, me parece justo y necesario que se arme un ejercicio coordinado e inclusivo para definir cómo se llevará a cabo la reconstrucción del país. Pero la intención del Congreso no está fundamentada en una afición por la planificación participativa; más bien, responde a una narrativa popular que nos describe como técnicamente incompetentes e incapaces de poder manejar una cascada de fondos provenientes del norte sin despilfarrarlos o que las grandes corporaciones desarrollistas nos tomen el pelo.

No podemos tapar el sol con la mano. La reputación de nuestras autoridades públicas está por el piso dada la pésima trayectoria fiscal de sucesivas administraciones. El peso de nuestra deuda pública tampoco nos ayuda mucho. Pero, más allá de nuestras evidentes fallas, queda claro que nuestras limitaciones también tienen mucho que ver con numerosas decisiones que se han llevado a cabo en el Congreso, especialmente los experimentos de gobernanza que han llevado a cabo en la isla.

Según nos explica el Juez Juan Torruellas en un ensayo publicado en el Harvard Law Review Forum, el gobierno de los Estados Unidos ha llevado a cabo cuatro grandes experimentos de gobernanza en la isla mediante diversos mecanismos legales: la Ley Foraker a principios del siglo XX, luego la Ley Jones en el 1917, la creación del Estado Libre Asociado en el 1952 y la adopción de la ley PROMESA en el 2016. Torruellas plantea que estas movidas han servido para perpetuar una relación colonial asimétrica que viola los derechos humanos de los residentes de la isla y está detrás de nuestro deterioro económico. Así las cosas, el más reciente experimento que se gesta con PROMESA se fundamenta en una lógica similar a la que se le aplicó a Washington DC durante su crisis fiscal: los puertorriqueños no pueden gobernarse a sí mismos, por lo que el gobierno federal debe imponerse y nombrar un pequeño grupo de tecnócratas que pongan la casa en orden.

Como bien sabemos los planificadores, las gestiones y argumentos técnicos a menudo sirven para enmascarar posiciones ideológicas y deseos de experimentación. Muy similar a la trayectoria que siguió Rexford G. Tugwell, quien fungió como gobernador en la década de 1940 e intentó establecer un “laboratorio social” en Puerto Rico mediante la aplicación de las herramientas técnicas de la planificación económica y la administración pública racional, algunos miembros de la Junta de Control Fiscal intentan probar si las medidas de austeridad bajo dictaduras temporeras sirven para revertir los designios de las jurisdicciones en aprietos financieros. En algunos de sus escritos, David Skeel, miembro de la Junta y profesor de derecho en la Universidad de Pensilvania, ha apoyado la idea de que localidades en quiebra, como Puerto Rico, deberían tener que someterse a regímenes antidemocráticos que impongan las reformas necesarias para convertirlos en lugares más responsables —e irónicamente— democráticos.

Pero, aparte del interés de probar la eficacia de las “dictaduras para la democracia”, la Junta y el Congreso han elucubrado otro gran experimento en Puerto Rico: la puesta en marcha de un régimen severo de austeridad neoliberal que corre a la par con un esfuerzo masivo de reconstrucción nacional. Hasta donde sé, esto no se ha intentado antes. Y es una coyuntura que presenta numerosos retos para los planificadores y oficiales públicos, quienes tendrán que diseñar e implementar procesos y proyectos de reconstrucción con rapidez y precisión mientras que simultáneamente se desarma y reconfigura el andamiaje institucional gubernamental. Como han argumentado numerosos expertos, los esfuerzos de reconstrucción requieren de datos detallados, coordinación a varios niveles, la movilización de comunidades y organizaciones de base, y ejercicios de planificación intensivos en diversas escalas. Resulta altamente improbable que las políticas para poner en cintura y achicar el gobierno que avanza la Junta, que incluyen recortes drásticos para la Universidad de Puerto Rico, le permitirán al gobierno liderar competentemente los esfuerzos de recuperación.

Según este cuadro, es sumamente probable que nuestra reconstrucción seguirá un enfoque de mercado, en el que se le ofrecerá toda clase de oportunidades, incentivos y contratos a grandes empresas foráneas que se dedican a perseguir desastres, y que comúnmente proveen soluciones enlatadas que aplican indiscriminadamente en cualquier lugar. Ante el desmantelamiento progresivo del gobierno, estas compañías seguramente serán llamadas a llenar las lagunas de capacidad y peritaje que generan las políticas de austeridad en el sector público. La experiencia de Nueva Orleans luego del Huracán Katrina nos sirve para entender que transferirles responsabilidades clave a actores del sector privado no es una buena idea porque limita la rendición de cuentas y la supervisión publica de la toma de decisiones e implementación. Igualmente, estaríamos privatizando importantes lecciones que nos podrían servir para mejorar la capacidad gubernamental, tomar mejores decisiones y generar mejores bienes públicos en el futuro.  

Los procesos de reconstrucción toman tiempo y son sumamente complejos, no importa dónde se lleven a cabo. Acá, en nuestras costas, tendremos que lidiar con retos adicionales asociados con una década y pico de decadencia económica y la carga de una deuda pública impagable. Pero, más difícil aún, tendremos que transformar al país mientras combatimos los experimentos del Congreso y la Junta, que crean las condiciones ideales para que resbalemos en el camino y terminemos cediendo nuevamente el control de nuestros designios.

Por: Deepak Lamba-Nieves, Director de Investigación, Centro para una Nueva Economía

 

Almost a year after Hurricane Maria, there are still no clear signs that the island’s reconstruction will be completed any time soon. Despite the recent announcement of the approval of the Plan of Action submitted to the Department of Housing and Urban Development that would set in motion programs and projects valued at $1.5 billion, federal authorities have still not turned on the faucet, and the torrent of much-needed funds has not materialized. Even more importantly, we are still awaiting tens of billions of dollars more that the U.S. Congress has already approved for financing work and services related to the post-disaster recovery.

Naturally, disbursement of these funds requires that painstaking rules and procedures be followed in order to ensure that the public money is used appropriately. But it’s no secret that more is being demanded of the government of Puerto Rico than is strictly warranted. In addition to the “internal controls” and documents normally required by the federal government, Congress has required that the island submit an “Economic and Disaster Recovery Plan” that would, among other things, define the priorities, goals, and results expected from the recovery efforts. At first glance, this requirement does not seem unreasonable. As a planner, I think it’s only fair, and in fact necessary, that a coordinated and inclusive exercise be undertaken to define how the island’s reconstruction will be carried out. But Congress’s intention is not based on a penchant for participatory planning; rather, it responds to a popular narrative that paints Puerto Ricans as technically incompetent and incapable of managing a cascade of funds pouring down from the north without wasting them or allowing the big development companies to have their way with us.

Of course we mustn’t delude ourselves. The reputation of our public authorities couldn’t be lower, due to the terrible financial history written by successive administrations. The burden of our public debt doesn’t help much, either. But beyond our obvious failings, it’s clear that our limitations also have a great deal to do with a number of decisions made in Congress, especially the governance experiments it has inflicted on the island.

As Judge Juan Torruellas explains in his essay in the Harvard Law Review Forum, the United States government has carried out four grand governance experiments on the island, using a number of legal mechanisms: the Foraker Act in the early twentieth century; the Jones Act in 1917; the creation of the Commonwealth of Puerto Rico (the Estado Libre Asociado, for its Spanish translation) in 1952; and the adoption of the law known as PROMESA in 2016. Torruellas argues that these actions have served to perpetuate an asymmetrical colonial relationship that violates the human rights of the island’s residents and is at least partly the cause our economic deterioration. That said, the most recent experiment, which is being carried out through PROMESA, is founded on a logic similar to that applied to Washington, D.C., during its financial crisis: Puerto Ricans cannot govern themselves, so the federal government has to come in and take over and appoint a small group of technocrats to put the house in order.

As we planners know, technical arguments and actions often serve to mask ideological positions and experimental desires. In a way very similar to the actions taken by Rexford G. Tugwell, who served as governor in the 1940s and tried to establish a “social laboratory” in Puerto Rico by applying the technical tools of economic planning and rational public administration, some members of the Financial Oversight and Management Board (FOMB) are trying to test whether austerity measures under temporary dictatorships can undo the misfortunes of jurisdictions in financial straits. In some of his writings, David Skeel, a member of the Board and law professor at the University of Pennsylvania, has supported the idea that governments in bankruptcy, such as Puerto Rico’s, should have to submit to anti-democratic regimes that impose the reforms needed to make those governments more responsible and—ironically—more democratic.

But aside from their interest in testing the efficacy of “dictatorships for democracy,” the Board and Congress have devised another grand experiment in Puerto Rico: the implementation of a regime of severe neoliberal austerity in parallel with a massive islandwide reconstruction effort. So far as I know, this has never before been attempted. And it is a combination that presents a number of challenges for planners and public officials, who will have to design and implement reconstruction projects and processes quickly and accurately while, simultaneously, the institutional governmental scaffolding is being taken apart and reconfigured. As many experts have argued, reconstruction efforts require detailed data, coordination at many levels, the mobilization of communities and grassroots organizations, and intensive planning exercises on a number of scales. It is highly improbable that the Board’s policies to downsize the government and tighten its purse strings—including drastic cutbacks to the budget of the University of Puerto Rico—will allow the government to deal competently with the recovery efforts.

According to this scenario, it is quite likely that our reconstruction will take a market-focused path, in which all sorts of opportunities, incentives, and contracts will be offered to off-island companies who chase ambulances, figuratively—disasters, literally—for a living and who generally provide one-size-fits-all solutions that they apply indiscriminately anywhere they go. Given the progressive dismantling of the government, these companies will undoubtedly be called upon to fill the expertise and ability gaps created by the austerity policies in the public sector. The experience of New Orleans after Hurricane Katrina shows us that transferring key responsibilities to actors in the private sector is not a good idea, because it limits accountability and public supervision from the decision-making and implementation processes. Furthermore, we would be privatizing important lessons that could help us improve state capacity, make better decisions, and create better public assets in the future.

Reconstructions take time, and the processes involved are extremely complex, no matter where they take place. Here, on the island, we will have to deal with all the additional challenges associated with a decade and more of economic deterioration and the burden of an unpayable public debt. But even more difficult, we will have to transform the island while combatting the experiments conducted on us by Congress and the FOMB—experiments that promise to create the ideal conditions for a pratfall by us on the path forward and a consequent turnover, again, of the control of our own destiny.

By: Deepak Lamba-Nieves, Research Director, Center for a New Economy

El Centro para la Nueva Economía crece en Washington

 

 

De resilencia a resistencia

 

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Los desastres naturales mayormente destruyen, pero también generan nuevos vocabularios que incluyen un revoltijo de acrónimos, y toda clase de conceptos técnicos que los sobrevivientes tenemos que aprender y asimilar rápidamente, como el término “resiliencia”. A pesar de que numerosos científicos y planificadores ambientales han definido, estudiado y debatido la capacidad de resiliencia en Puerto Rico por años, la palabra se ha popularizado rápidamente, no solo entre los círculos académicos, sino también en las narrativas de los oficiales públicos locales, en la mojiganga de los comentaristas de noticias y en los relatos de los medios noticiosos. Su notorio alcance demuestra un deseo común de querer armar una historia de superación, y revela nuestra afición por hablar con urgencia sobre la redención, especialmente luego de haber sobrevivido dos huracanes y apenas sobrellevar un período de recuperación catastrófico, marcado por la improvisación y el desdén colonial.

La “resiliencia” también se ha convertido en un término casi omnipresente entre los que ostentan el poder porque les permite referirse al trauma e incesante sufrimiento asépticamente, sin sentimentalismos y cursilerías. Con una palabra, pueden afirmar que nos cayeron a golpes, pero no nos rompieron el espinazo y notificarle al resto del mundo que vamos ripostar y a “build back better” para revertir los nefastos efectos de un shock climatológico.

Según argumentan los planificadores Larry Vale y Thomas Campanella en el capítulo final del libro titulado “The Resilient City: How Modern Cities Recover from Disaster”, las narrativas de la resiliencia son políticamente necesarias porque los desastres desafían la competencia y la autoridad de los gobiernos que prometen cuidar nuestras vidas y procurar nuestra seguridad. Concebir a la reconstrucción como un relato de progreso y perseverancia ante la adversidad le sirve al estado para fortalecer su legitimidad, especialmente luego de un evento devastador que desestabiliza la infraestructura política y social. La retórica de la resiliencia, como nos recuerdan los autores, “no está exenta de la política, el interés propio o la discordia”. En los períodos post desastre, los gobiernos de turno —y el nuestro no está exento— usualmente aspiran a que los ciudadanos no se quiten, que se levanten y sigan hacia delante para que no se enfusquen en la angustia que generan el desbarajuste de los servicios básicos y la avalancha de fallas sistémicas.

De igual manera, los hombres y mujeres de negocio desean que el mundo sepa que están “open for business” y se esmeran en sustituir las imágenes del territorio a oscuras con campañas de publicidad que resaltan las oportunidades que surgen ante la adversidad. Pero, ciertamente, no todo el mundo se levanta, sigue pa’lante o mantiene la calma. Los pobres, los marginalizados y los desposeídos, aquellos que continuamente se enfrentan y combaten diversos shocks y estresores, rara vez son llamados a definir la narrativa oficial de la resiliencia. Ante esta situación, numerosos colectivos levantan la voz para denunciar cómo el discurso del “comeback” o el “Puerto Rico se levanta” les sirve a aquellos que buscan acallar los llamados urgentes a resistir, particularmente cuando los ánimos están caldeados y la gente está dispuesta a salir a la calle.

Comúnmente financiadas por entidades foráneas que buscan ejercer algún nivel de control e influencia, las campañas enfocadas en promover la resiliencia también son parte del vasto catálogo de enfoques e ideas que transitan, principalmente del Norte hacia el Sur, y forman parte de lo que la teórica Ananya Roy llama las “prácticas mundializantes de la planificación”. Estas prácticas se pueden entender como modelos o conocimientos especializados que sirven para avanzar soluciones que se supone que le brinden orden al caos o traigan la belleza a los paisajes reventados. Usualmente, las trafican poderosos actores globales, como empresas consultoras, entidades filantrópicas y otras instituciones multinacionales que operan en lo que los geógrafos Jamie Peck y Nik Theodore llaman “fast policy worlds”. Los actores que circulan en estos circuitos de peritaje global se caracterizan por recetar ideas y políticas prefabricadas e implementar soluciones experimentales en diversos escenarios locales. Visto desde este crisol, el vuelco reciente hacia la resiliencia forma parte de una larga tradición experimental boricua.

Desde los programas de modernización que comenzaron en la década del 1940 —que sirvieron para ensayar, con empresas estatales, la exportación de mano de obra excedente a través de la migración, y campañas de esterilización—hasta la creación del Estado Libre Asociado a mediados del siglo XX y la reciente imposición de una Junta de Control Fiscal bajo la Ley PROMESA, Puerto Rico ha servido como laboratorio social y político para numerosos intereses globales y coloniales. Lejos de identificar tratamientos fructíferos que sirvan para aliviar algunos de nuestros males, los grandes experimentos ejecutados en la isla, en su mayoría avanzados durante períodos de crisis, han hecho poco para atajar la pobreza, o contrarrestar la creciente desigualdad y corrupción.

Volviendo al auge de la resiliencia, queda claro que en su nombre se tratará de imponer e implementar prototipos y proyectos ideados por los mercaderes de ideas que navegan las aguas globales y recién desembarcan en la isla. Pero, distinto a lo que plantean sus críticos más acérrimos, no creo que la resiliencia sea un enfoque inútil o nocivo. El largo camino hacia la recuperación y la reconstrucción de la isla se puede emprender solamente si las comunidades y sus residentes logran sobrevivir y recuperarse luego de una catástrofe. Durante los pasados meses, hemos sido testigos de las gestiones solidarias e innovadoras de numerosos colectivos comunitarios que demostraron una capacidad impresionante para responder a emergencias, restablecer ciertos servicios básicos y crear redes de apoyo mutuo para hacerle frente a la dejadez y al deterioro de la capacidad gubernamental. Tomando en cuenta esas experiencias aleccionadoras, me parece que la resiliencia nos sirve para reflexionar sobre nuestros límites, y así inspirarnos a cuestionar y movilizarnos en contra de las asimetrías de poder, hacer valer nuestros derechos e, incluso, provocar que practiquemos la resistencia. 

 

Por: Deepak Lamba-Nieves

El autor es Director de Investigación y el Churchill G. Carey, Jr. Chair del Centro para una Nueva Economía. Esta columna fue publicada originalmente en El Nuevo Día el día 29 de julio de 2018.

 


 

Natural disasters mostly destroy, but they also generate new vocabularies that include an alphabet soup of acronyms and all sorts of technical concepts that we survivors have to quickly learn and assimilate—concepts, for instance, like “resilience.” Although many environmental scientists and planners have defined, studied, and debated the degree of resilience in Puerto Rico for years, the word has swiftly gained great popularity not only within academic circles but also in the narratives of local public officials, the gobbledygook of talking heads, and articles and stories in the press. The term’s widespread use denotes a shared desire to see in our situation a story of a people overcoming terrible, spirit-breaking hardship and reveals a tendency in us to speak with urgency about redemption and rebirth, especially after having survived two hurricanes and only barely, only now, almost a year later, emerging from a period of catastrophic recovery marked by improvisation and colonial disdain.

The word “resilience” has also been adopted almost universally among those who hold power because it allows them to refer to trauma and ongoing, incessant suffering aseptically, without apparent sentimentalism or affectation. With a single word, they can say that we have been battered and beaten but our backs have not been broken and they can tell the rest of the world that we are going to come back, “build back better,” and reverse the terrible effects of a climatological shockwave.

As planners Larry Vale and Thomas Campanella argue in the concluding chapter of their book “The Resilient City: How Modern Cities Recover from Disaster,” narratives of resilience are politically necessary because disasters defy the competency and authority of the governments that promise to care for our lives and protect our safety. Conceiving reconstruction as a story of progress and perseverance in the face of adversity helps the state strengthen its legitimacy, especially after a devastating event that destabilizes the political and social infrastructure. The rhetoric of resilience, as the authors remind us, “is never free from politics, self-interest, or contention.” In the weeks and months after a disaster, elected governments—and ours is no exception—make efforts to encourage their citizens not to “quit,” to get back up on their feet, to move forward, move on, so as not to fall into the anguish generated by a lack of basic services and cascading failures.

Likewise, business owners want the world to know that they’re Open for Business, as their signs say loud and clear, and they do all they can to supplant the images of an island in the dark with advertising campaigns that highlight the opportunities that arise out of adversity. But not everybody gets back on their feet, or forges ahead, or Keeps Calm and Carries On. The poor, the marginalized, and the dispossessed, those who constantly face and struggle against harshest shocks and stressors, are almost never those who define the official narrative of resilience. Given that situation, many collectives have raised their voices to alert us to the fact that the discourse of “comeback”—“Puerto Rico se levanta” (Puerto Rico is getting on its feet again)—serves mostly those who seek to silence the urgent calls to resist, particularly when tempers are hot and people are ready to take to the streets.

Generally financed by off-island entities who seek to exercise some degree of control and influence, campaigns focused on promoting resilience are also part of the vast catalog of approaches and ideas that circulate in the world, mostly from the Global North to the South, and form part of what theorist Anaya Roy has called “worlding practices of planning”. These practices can be understood as models of “specialized knowledge” that serve to advance solutions that will—supposedly—bring order to chaos, and that paint destroyed landscapes in the colors of hope and uplift. They are usually hawked by powerful global actors such as consulting companies, philanthropic organizations, and other multinational institutions that operate in what geographers Jamie Peck and Nik Theodore call “fast policy worlds.” The actors who circulate in these circuits of global expertise are characterized by their prescriptions of prefabricated ideas and policies and their implementation of experimental solutions in a wide range of local scenarios. Seen from that point of view, the recent turn to “resilience” is part of a long tradition of experimentation in Puerto Rico and on Puerto Ricans.

From the modernization programs that began in the 1940s—which served to test, with state corporations, the idea of exporting excess labor through migration, not to mention sterilization campaigns—to the creation of the Commonwealth (the Estado Libre Asociado, or “Free Associated State,” perhaps the most cynical mistranslation for the purposes of deluding multitudes ever recorded) in the mid-twentieth century and the recent imposition of a Financial Oversight and Management Board under the law whose acronym is (also perhaps cynically) PROMESA, Puerto Rico has served as a social and political laboratory for many global and colonial interests. Far from being truly and broadly fruitful solutions that have helped alleviate our hardships, the grand experiments carried out on the island, most of them advanced during periods of crisis, have done little to lessen poverty or counteract growing inequality and corruption.

But to return to the boom in the use of the word “resilience,” it is clear that in its name there will be attempts to impose and implement prototypes and projects thought up by the idea merchants who sail the global oceans and have recently disembarked on the island. But unlike some of their fiercest critics, I for one do not think that “resilience” is a futile or harmful idea. The long path toward the recovery and reconstruction of the island can be traveled successfully only if our communities and their residents manage to survive and bounce back after a catastrophe. During the past months, we have witnessed innovative action, stemming from a deep solidarity with those affected, by almost countless community groups and collectives who have demonstrated an impressive ability to respond to emergencies, reestablish (or reinvent) certain basic services, and create mutual-support networks, all this to substitute for the government’s inactivity, flailing in the dark, and apparent inability or incompetency. Taking these instructive experiences into account, it appears to me that resilience might help us reflect on our limits and thereby become inspired to question who and where we are, and to mobilize against the asymmetries of power, assert our rights, and even become engaged in necessary acts of resistance.

By: Deepak Lamba-Nieves

The author is the Policy Director & Churchill G. Carey, Jr Chair at the Center for a New Economy. This column was originally published in El Nuevo Día on July 29, 2018.

El Costo Social del Plan Fiscal

Tomada de donlinscott.com

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Seis miembros de la Junta de Control Fiscal (“JCF”), aprobaron el Plan Fiscal para el gobierno de Puerto Rico el pasado 19 de abril. En términos conceptuales, el Plan consiste en la implementación de (1) un programa de reformas estructurales; (2) un programa de consolidación fiscal; y (3) un programa de reconstrucción financiado por el gobierno federal.

La lógica del Plan es la siguiente: el gasto relacionado con la recuperación del huracán María aumentará la actividad económica temporalmente; ese repunte (proyectado) en la economía es el momento adecuado para implementar un plan de austeridad fiscal, que tendrá un impacto negativo modesto en la economía (según la JCF); y concurrentemente implementar una serie de reformas estructurales que servirán de zapata para el crecimiento a largo plazo una vez termine la reconstrucción y el impacto negativo de la austeridad fiscal haya sido asimilado por la economía. El Plan, por tanto, está anclado firmemente en una teoría de ajuste macroeconómico que ha fracasado en docenas de países. La Junta debería ser intelectualmente honesta y admitir que el documento que ha certificado es más un manifiesto ideológico que un plan de recuperación fiscal.

“El Plan, por tanto, está anclado firmemente en una teoría de ajuste macroeconómico que ha fracasado en docenas de países.”

El Plan sufre de múltiples defectos, por ejemplo, no está claro que cumple con todos los requisitos estipulados en la sección 201(b) de PROMESA; se basa en premisas teóricas que hasta el mismo Fondo Monetario Internacional ha aceptado son erróneas; las proyecciones del impacto económico de las reformas propuestas son producto de un modelo económico secreto (nota al calce número 3, pagina 10); el Plan parece subestimar el impacto negativo de la reforma fiscal y sobreestimar el impacto positivo de las reformas estructurales; es internamente incoherente ya que las proyecciones de superávits primarios son inconsistentes con el análisis de sostenibilidad de la deuda que hace la Junta y sugiere que Puerto Rico puede sostener un nivel de endeudamiento en exceso del de un estado promedio; y asume que la economía de Puerto Rico va seguir creciendo aún con una reducción permanente de los fondos federales para Medicaid, la reducción paulatina de los fondos para la reconstrucción, una marcada reducción poblacional, a la misma vez que genera un superávit primario de aproximadamente 2% del PNB. (Brad Setser, “The Oversight Board’s Latest Fiscal Plan for Puerto Rico is Still Too Optimistic”).

Todo suena demasiado optimista. Probablemente lo sea y ya muchos economistas y académicos han comenzado a identificar las deficiencias del Plan Fiscal. Pero no es de eso que quiero escribir hoy. Aún si tomamos como buenas las proyecciones de la JCF y el Plan se cumple al pie de la letra, hay unos costos sociales asociados con el Plan de los que no se están tomando en consideración.

EDUCACIÓN
Comencemos con los recortes al Departamento de Educación y a la Universidad de Puerto Rico. Desde hace más de 60 años, cuando Robert Solow comenzó a calcular y desglosar los factores que influencian el crecimiento económico, la inversión en la educación ha sido identificada como uno de los factores claves. No conozco de ningún país con una economía avanzada que haya logrado crecer significativamente a la misma vez que reduce la inversión en su sistema de educación. Los recortes propuestos, tanto en el sistema de K-12 y el universitario, afectarán adversamente el acceso a la educación de los sectores mas pobres de Puerto Rico, resultando en un aumento en la deserción escolar y en la desigualdad, menor acceso al mercado laboral, y una reducción permanente del potencial de crecimiento de nuestra economía. También pudiéramos ver una reducción en la tasa de escolaridad de la población de Puerto Rico por primera vez casi un siglo.

REFORMA LABORAL
Miremos ahora la reforma laboral. Según se presenta en el Plan, la reforma laboral elimina beneficios y protecciones que considera “excesivas” a cambio de un modesto aumento en el salario mínimo. El Plan estima que una vez implementada dicha reforma, aumentará la tasa de participación laboral, aumentará el ingreso, se reducirá la pobreza y el déficit fiscal se reduciría.

De entrada, notamos que el análisis de la JCF se basa en una interpretación errónea de la tasa de participación laboral. (Página 34). Ese indicador se calcula sumando la cantidad de personas empleadas a la cantidad de personas que están activamente buscando empleo y entonces esa cifra se divide entre la población económicamente activa, que se define como el grupo de personas entre 16 y 64 años de edad. Por tanto, no es necesariamente correcto que un aumento en la tasa de participación significa que hay más gente empleada. La tasa de participación también puede mejorar si la cantidad de personas desempleadas y buscando empleo aumenta, lo que no tiene impacto alguno en los niveles de ingreso y pobreza.

Segundo, no es correcto asumir que un salario modestamente más alto compensa la pérdida de otros beneficios y protecciones laborales. Cada ley o reglamento laboral protege al empleado de un riesgo especifico (despido injustificado, condiciones de trabajo peligrosas etc.) que no necesariamente se compensan de manera lineal con un pequeño aumento en el salario mínimo.

A corto y mediano plazo el efecto más probable de esta reforma laboral será un aumento en la economía informal al hacer el empleo en la economía formal menos atractivo y podemos esperar que trabajadores que ya ganan el salario mínimo o aquellos con vínculos débiles al mercado laboral formal prefieran trabajar “por debajo de la mesa”. Y el aumento proyectado en los recaudos debido al impacto de esta reforma no es más que un ejercicio de pensamiento mágico.

BENEFICIOS DEL PAN
Otra reforma que no se ha pensado bastante es la de requerir a ciertas personas entre 18 y 59 años de edad que se benefician del Programa de Asistencia Nutricional tengan que trabajar un mínimo de 80 horas al mes, o participar en actividades de entrenamiento o servicio voluntario, para recibir los beneficios. Esta es una política clasista y prejuiciada que asume que hay gente pobre porque quiere, porque son vagos, o porque sufren de algún defecto moral. Esta visión del mundo no toma en consideración los impedimentos sistémicos que limitan el acceso al mercado laboral, tales como un sistema público de educación deficiente, la falta de un sistema de transportación pública confiable; la poca oferta de servicios adecuados de cuidado de niños, la discriminación, el racismo, el sexismo, y la desigualdad social.

Dado que vienen obligados a trabajar para no perder beneficios, muchos de los empleos que estarían disponibles inmediatamente a este grupo serían empleos con salarios bajos, pocos o ningunos beneficios marginales y con horarios irregulares. Tomemos el caso de una madre soltera con dos hijos en escuela pública. Para evitar perder sus beneficios del PAN, obtiene un trabajo en una megatienda. En teoría, podría trabajar hasta 40 horas a la semana. Pero en realidad su supervisor le puede asignar 25 horas una semana, 18 horas la otra, y 10 horas la otra. Esta persona, entonces, podría terminar perdiendo sus beneficios a pesar de que trabaja.

Ahora veamos el ejemplo de un estudiante universitario a tiempo completo que tiene que dejar los estudios para cuidar a su padre que esta gravemente enfermo. El muchacho solicita beneficios del PAN para poder alimentarse adecuadamente mientras lleva a cabo sus labores de cuidador. Pero la oficial de la ADSEF le informa que tiene que cumplir con el requisito de 80 horas. ¿Qué se supone que haga esta persona? ¿Que deje solo a su padre 80 horas al mes mientras cumple con los requisitos del programa? ¿Y si lo deja solo y su padre sufre un accidente en su hogar y el paramédico que viene a atenderlo lo denuncia por maltrato a su progenitor?

SISTEMA DE PENSIONES
La reforma del sistema de pensiones es otra área donde los costos sociales no se han tomado en consideración. El plan fiscal requiere un recorte en los beneficios a los pensionados de 10%, en promedio. Estos recortes se basan en la siguiente fórmula: (1) se determina la cantidad mensual promedio de la pensión sumando la cantidad mensual de la pensión regular y de la pensión por ley especial, la aportación para el plan medico, y una doceava parte de los bonos de Navidad y de medicinas; (2) se reducen estos beneficios mensuales por 25%; y (3) a esa cantidad se le añaden $150 (o $250 si no recibe Seguro Social) para reducir el impacto que sufrirían aquellos con los beneficios más bajos. (Nota al calce 159, página 112).

Si le aplicamos esta fórmula a un pensionado que recibe la pensión “promedio” de $1,100 mensuales del Sistema de Retiro y el beneficio “promedio” en Puerto Rico de $859 mensuales del Seguro Social, su ingreso total se reduciría de $1,959 mensuales a $1,469 (reducción de 25%) más $150, lo que suma una pensión mensual ajustada de $1,619. Una reducción mensual de $339, o 17.3%. Enfrentado con esta situación, el pensionado “promedio” tendría que buscarse un trabajo a tiempo parcial, de estar en condiciones para trabajar, o recortar sus gastos personales probablemente en su mayoría medicinas o alimentos; o pedirle ayuda a sus familiares, que podrían ayudarlo en la medida en que tengan los recursos. De todos modos, la vida del “pensionado promedio” se ha precarizado debido a la reducción en su pensión. Los efectos sociales son previsibles: la agudización de enfermedades crónicas al recortar el gasto en medicinas, un aumento en la tasa de pobreza y la malnutrición en la población de mayor edad, un incremento en las personas que posponen el retiro y en el número de personas que literalmente se mueren trabajando, un aumento en el abandono de personas de edad avanzada, y una reducción eventual en la expectativa de vida.

SALUD
Es en el área de salud donde tal vez mas se están subestimado los costos sociales del Plan Fiscal. El Plan Fiscal proyecta ahorros de $840 millones anuales en el 2023 en el costo del plan de salud del gobierno mayormente a través de la implementación de un modelo nuevo de competencia entre las aseguradoras, la utilización de medicamentos genéricos y recortes de beneficios considerados “premium” tales como servicios dentales, oftálmicos y diseño de próstesis, entre otros. Dejando a un lado el hecho que los economistas han determinado que la competencia en los servicios médicos no ha funcionado ni para reducir costos ni para aumentar el acceso, el impacto de estos recortes afectará adversamente la salud de los más vulnerables de nuestra sociedad, los niños, los envejecientes, los desempleados, y los que padecen de enfermedades crónicas. Las consecuencias más probables son un aumento en la migración a Estados Unidos, especialmente entre aquellos que cualifican para Medicaid, Medicare o ambos programas; hacinamiento en los hospitales; y un aumento en muertes prematuras.

ÚLTIMOS COMENTARIOS…..
Los seis miembros de la Junta que aprobaron el Plan creen, a pesar de toda la evidencia al contrario, que Puerto Rico se convertirá en un paraíso neoliberal. Eso es poco probable. Más factible es que acabemos con una distopia infernal: con más polarización social, desempleo, pobreza extrema, criminalidad, maltrato de menores, violencia de genero, abuso de sustancias controladas y suicidios; y menos escolaridad, expectativa de vida y movilidad social.

Probablemente veamos sectores geográficos en ruinas, con escuelas y edificios abandonados convertidos en hospitalillos, puntos de droga y focos de prostitución, así como en hogares improvisados para deambulantes y envejecientes sin vivienda. Dentro de una década podríamos convertirnos en una desolada tierra baldía post-industrial, donde las actividades de mayor crecimiento serán el narcotráfico, la corrupción pública y la compraventa de influencias. Una isla, parafraseando a Rubén Blades, habitada mayormente por fantasmas y muertos en vida, que por alguna extraña razón rehúsan ir a otro lugar.

Por: Sergio M. Marxuach
El autor es director de Política Pública del Centro para una Nueva Economía.
Esta es una versión extendida de la columna publicada originalmente en El Nuevo Día el 28 de abril de 2018.

 

AnchorOn April 19, six members of the Fiscal Control Board (FCB) approved the Fiscal Plan for the government of Puerto Rico. In conceptual terms, the Plan consists of implementation of (1) a program of structural reforms; (2) a fiscal consolidation program; and (3) a reconstruction program financed by the federal government.

The Plan’s logic is the following: The spending related to the recovery from Hurricane Maria will temporarily increase economic activity; that (projected) rebound in the economy is the right time to implement a fiscal austerity plan, which will have a modest negative impact on the economy (according to the FCB); and concurrently implement a series of structural reforms that will serve as the foundation for long-term growth once the reconstruction ends and the negative impact of fiscal austerity has been assimilated by the economy. The Plan, therefore, is firmly anchored in a theory of macroeconomic adjustment that has failed in dozens of countries. The Board should be intellectually honest and admit that the document it has certified is more an ideological manifesto than a fiscal recovery plan.

The Plan, therefore, is firmly anchored in a theory of macroeconomic adjustment that has failed in dozens of countries.

The Plan has many defects. For example, it is not clear that it meets all the requirements stipulated in Section 201 (b) of PROMESA; it is based on theoretical assumptions that even the International Monetary Fund has found to be erroneous; the projections of the economic impact of the proposed reforms are the product of a secret economic model (footnote 3, page 10); the Plan seems to underestimate the negative impact of the fiscal reform and overestimate the positive impact of the structural reforms; it is internally incoherent, since the projections of primary surpluses are inconsistent with the Board’s debt sustainability analysis and suggest that Puerto Rico can sustain a level of indebtedness in excess of an average state of the union; and it assumes that the economy of Puerto Rico is going to continue to grow even with a permanent reduction in federal funds for Medicaid, the gradual reduction of funds for reconstruction, and a marked reduction in population, while at the same time it is generating a primary surplus of approximately two percent of the GNP. (Brad Setser, “The Oversight Board’s Latest Fiscal Plan for Puerto Rico is Still Too Optimistic”)

It all sounds overly optimistic. It probably is, and many economists and academics have already started to point out the Fiscal Plan’s shortcomings. But that is not what I want to write about today. Even if we accept the FCB’s projections and the Plan is followed to the letter, there are social costs associated with the Plan that are not being taken into consideration.

EDUCATION 
Let’s start with the cuts to the Department of Education and the University of Puerto Rico. For more than sixty years, when Robert Solow began to calculate and isolate the factors that influence economic growth, investment in education has been identified as one of the key factors. I know of no country with an advanced economy that has managed to grow in any significant way at the same time it has reduced its investment in education. The proposed cuts, to both the K-12 system and the state university, will adversely affect access to education among the poorest sectors of Puerto Rico, resulting in an increase in the dropout rate and inequality, less access to the labor market, and a permanent reduction in our economy’s potential for growth. We could also see a reduction in Puerto Rico’s educational attainment for the first time in almost a hundred years.

LABOR REFORM 
Let’s look now at labor reform. As presented in the Plan, the labor reform eliminates benefits and protections it considers “excessive” in exchange for a modest increase in the minimum wage. The Plan estimates that once the reform is implemented, the labor force participation rate will increase, incomes will rise, poverty will decrease, and the fiscal deficit will be reduced.

First, we would note that the FCB’s analysis is based on an erroneous interpretation of the labor force participation rate. (page 34) That indicator is calculated by adding the number of persons employed to the number of persons who are actively seeking employment, and then that number is divided by the economically active population, which is defined as the group of persons between 16 and 64 years of age. Therefore, it is not necessarily correct that an increase in the rate of participation means that there are more people employed. The participation rate can also improve if the number of persons unemployed and actively seeking employment increases, which has no impact whatsoever on income and poverty levels.

Second, it is not correct to assume that a modestly higher salary compensates for the loss of other benefits and labor-rights protections. Every labor law or regulation protects employees from a specific risk (unjustified dismissal, dangerous working conditions, etc.) that are not necessarily compensated for in a linear way with a small increase in the minimum wage.

In the short and medium term, the most probable effect of this labor reform will be an increase in the informal economy because jobs in the formal economy become relatively less attractive and we can expect workers already earning the minimum wage or those with weak ties to the formal labor market to prefer to be paid “off-the-books.” And the projected increase in government revenues due to the impact of this reform will be nothing more than an exercise in magical thinking.

NUTRITIONAL ASSISTANCE PROGRAM (PAN) 
Another reform that has not been sufficiently thought out is to impose the requirement on certain persons between 18 and 59 years of age who benefit from the Nutritional Assistance Program (PAN) to work a minimum of 80 hours a month or take part in training activities or volunteer services. This is a classist, prejudiced policy that assumes that poor people are poor because they want to be, because they’re lazy, or because they suffer from some moral defect. This view of the world does not take into account the systemic impediments that limit access to the labor market, such as a poor educational system, the lack of a reliable system of public transportation, the limited offering of satisfactory childcare services, discrimination, racism, sexism, and social inequality.

Given that these individuals will have to work in order not to lose their benefits, many of the jobs that will be immediately available to this group will be jobs with low salaries, few or no fringe benefits, and irregular hours. Let’s take the case of a single mother with two children in public school. To avoid losing her PAN benefits, she gets a job in a megastore. In theory, she could work up to 40 hours a week. But actually, her supervisor can assign her 25 hours one week, 18 the next, and 10 hours the next. This person, then, could wind up losing her benefits despite the fact that she’s working.

Now let’s look at the example of a full-time university student who has to quit his studies to take care of his father, who is gravely ill. The young man applies for PAN benefits in order to nourish himself adequately while he’s serving as his father’s caretaker. But the ADSEF official informs him that he has to meet the requirement of 80 hours of work a month. What is this young man supposed to do? Leave his father alone for 80 hours a month while he complies with the program’s requirements? What if he leaves his father alone and the old man has an accident at home and the paramedic who comes to take care of him reports the young man for senior abuse?
Being poor is complicated. And hard to understand for a person who’s never been poor.

PENSION SYSTEM 
The reform of the pension system is another area in which social costs have not been taken into account. The fiscal plan requires a cut of ten percent, on average, to retirees’ benefits. These cuts are based on the following formula: (1) the average monthly amount of the pension is determined by taking the sum of the monthly amount of the regular pension and the pension from “special laws,” the contribution to the medical plan, and one-twelfth of the Christmas and medicine bonuses; (2) those monthly benefits are reduced by 25%; and (3) and $150 is added to that amount (or $250 if the retiree does not receive Social Security) to reduce the impact on those with the lowest benefits. (Footnote 159, page 112)

If we apply this formula to a retiree who receives the “average” pension of $1,100 a month from the Employees Retirement System and the “average” monthly Social Security benefit in Puerto Rico of $859, the pensioner’s total income would be reduced from $1,959 per month to $1,468 (a reduction of 25%) plus $150, which adds up to an adjusted monthly pension payment of $1,819—a monthly reduction of $339, or 17.3%. Confronted with this situation, the “average” retiree would have to find a part-time job, if he or she is able to work, or cut his or her personal expenses, probably mostly medicines or food, or ask for help from his or her family members, who could help to the extent they themselves are able. At any rate, the life of the “average retiree” has been precarized due to the reduction in his or her pension. The social effects are foreseeable: chronic illnesses become acute when spending on medicines is cut, increases in the poverty rate and malnutrition among the elderly segment of the population, there is an increase in people postponing retirement and in the number of people who literally die working, an increase in the abandonment of the elderly and an eventual decline in life expectancy.

HEALTH
It is the area of health where the social costs of the Fiscal Plan are perhaps most underestimated. The Fiscal Plan projects savings of $840 million per year in 2023 in the cost of the government health plan, largely through the implementation of a new competition model among insurers, the use of generic medicines, and cuts in “premium” benefits such as dental, ophthalmological, and prosthesis-design services. Leaving aside the fact that economists have determined that competition in medical services has worked neither to reduce costs nor increase access, the impact of these cuts will adversely affect the health of the most vulnerable in our society: children, the elderly, the unemployed, and those with chronic diseases. The most probable consequences are an increase in migration to the mainland U.S., especially among those who qualify for Medicaid, Medicare, or both; overcrowding in hospitals; an increase in premature deaths and eventually a decrease in life expectancy.

LAST COMMENTS… 
The six members of the Board who approved the Plan believe, despite all evidence to the contrary, that Puerto Rico will become a neoliberal paradise. That is highly unlikely. More likely is that we wind up with a hellish dystopia: more social polarization, unemployment, extreme poverty, crime, child abuse, gender violence, abuse of controlled-substance and suicides, and lower educational levels, life expectancy, and social mobility.

We will probably see geographical areas in ruins, with closed schools and abandoned buildings turned into “shooting galleries” for drug addicts and lairs of prostitution or improvised shelters for the homeless and the elderly without resources. Within a decade we could become a post-industrial wasteland in which the highest-growth activities will be drug trafficking, public corruption, and influence peddling. An island, paraphrasing Rubén Blades, inhabited mostly by ghosts and the living dead, who for some strange reason refuse to go anywhere else.

By Sergio M. Marxuach
The author is the Policy Director for the Center for a New Economy.
This is an extended version of the column that was originally published in El Nuevo Día on April 28th, 2018

Los Pasos para la Transformación Energética de Puerto Rico

Dangerous weather. Electricity pylons with power lines in stunning storm during colorful sunset.

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El modelo de hacer negocios de las compañías de generación eléctrica, incluyendo la AEE, tradicionalmente conocido como “build and grow” y basado en (1) la construcción de plantas generatrices cada vez más grandes y eficientes, utilizando combustibles fósiles baratos y (2) en un aumento continuo en el consumo de electricidad, comenzó a fallar en la década de los años 70 debido a limitaciones en la eficiencia alcanzable en la generación de electricidad, el aumento en el precio de los combustibles fósiles, la nueva reglamentación ambiental, la reducción en la demanda de electricidad y la entrada de tecnologías nuevas de generación utilizando fuentes renovables.

Dicho de otra manera, el modelo de producir y vender electricidad cambió hace 45 años. Pero en Puerto Rico la AEE siguió haciendo las cosas como siempre las había hecho. Por tanto, no debe sorprendernos que es necesario transformar radicalmente la AEE.

Ahora bien, la reforma del sistema energético de Puerto Rico tiene que ser bien pensada, estratégica, y seguir una secuencia lógica, más aún cuando la AEE enfrenta simultáneamente los retos de la reconstrucción del sistema eléctrico después del Huracán María, la reestructuración de su deuda bajo el procedimiento del Titulo III de PROMESA, una baja sustancial en la demanda por sus servicios, y la posible privatización, total o parcial, del sistema eléctrico que ha sido administrado y operado como un monopolio por más de setenta años.

Dada esa situación, recomendamos que se implemente el siguiente proceso para transformar nuestro sistema energético:

Primero, la Comisión de Energía para Puerto Rico, trabajando en conjunto con la AEE, debe actualizar el Plan Integrado de Recursos del 2016 de manera que se tome en consideración los eventos meteorológicos del 2017 y se establezcan metas y objetivos con respecto a la capacidad de generación necesaria, la estructura tarifaria y de precios a cobrarse a los consumidores, los estándares para reconstruir la red transmisión y distribución, y la incorporación de energía renovable a la red, entre otros objetivos importantes.

Segundo, partiendo del Plan Integrado de Recursos, determinar la modalidad de privatización y la estructura de mercado óptima para lograr las metas y objetivos establecidos en ese Plan.

Tercero, la Comisión de Energía deberá establecer unos lineamientos (“guidelines”) para gobernar el proceso de transformación. Entre eestos se deben incluir las cualificaciones que se le exigirán a las compañías que deseen participar del proceso. Aquí es importante prestar atención a la reputación corporativa del licitador, su situación financiera, el desempeño que ha tenido en otras jurisdicciones, y sí ha tenido problemas legales por incumplimiento de contrato o señalamientos de corrupción en otros lugares, entre otros factores.

Cuarto, la Comisión de Energía deberá establecer claramente los criterios que se utilizarán para otorgar los contratos. Entre otros criterios, es importante enfocarse en la capacidad tecnológica de la firma, la experiencia del equipo gerencial, los costos estimados de producción y la solidez financiera para hacer las inversiones de capital requeridas. Sí los contratos son otorgados a compañías sin la experiencia y los recursos adecuados el resultado será el fracaso total del proceso de privatización.

Quinto, una vez se establezcan los parámetros técnicos, a través del Plan Integrado de Recursos; la estructura de mercado óptima para Puerto Rico; las cualificaciones que se le exigirán a las compañías que participen en el proceso; y los criterios para la otorgación de los contratos; entonces la Autoridad para las Alianzas Público Privadas de Puerto Rico procederá a negociar los contratos pertinentes para implementar la transformación del sistema eléctrico de Puerto Rico.

Sexto, la Comisión de Energía de Puerto Rico deberá emitir un certificado de cumplimiento como condición precedente al cierre de cualquier contrato o transacción. Este requisito es común en los Estados Unidos en los procesos de compra-venta de entidades altamente reglamentadas, por ejemplo, instituciones financieras, compañías de telecomunicaciones, o compañías de radio y televisión. El propósito de este requisito es que la Comisión de Energía certifique que la transacción negociada cumple con los criterios previamente establecidos.

Entonces se comenzaría con el proceso de implementación de la nueva estructura del mercado eléctrico en Puerto Rico.

Desafortunadamente, del P. del S. 860 contiene varias cláusulas que limitan o diluyen la autoridad de la Comisión de Energía en el contexto de la transformación de la AEE.

Por ejemplo, la Sección 6(c) y las Secciones 8, 11, y 12 del proyecto de ley limitan o eliminan los poderes de la Comisión para (1) reglamentar las tarifas y cargos que podrá cobrar una entidad contratante; (2) exigir a la parte contratante el cumplimiento con cualquier proceso, requisito, aprobación, o revisión por parte de la Comisión de Energía de Puerto Rico; y (3) exigir el cumplimiento de cualquier entidad contratante con las disposiciones de cualquier Plan Integrado de Recursos. También se elimina la aplicabilidad de cualquier reglamento promulgado por la Comisión a las Transacciones de la AEE y se elimina el requisito de que cualquier contrato otorgado con respecto a alguna Transacción de la AEE sea evaluado o aprobado por la Comisión de Energía.

La implementación de esas limitaciones sería un grave error de política pública. Y en palabras del Inspector General Interino del Departamento de Seguridad Interna (“DHS”) en una vista pública reciente en el Congreso de Estados Unidos, constituye “una receta para el desastre”. Creo que lo último que deseamos en Puerto Rico después de tanto sufrimiento causado por la lentitud en re-energizar la isla, es provocar otro desastre en el sistema eléctrico causado por reglamentación inadecuada y el funcionamiento deficiente de nuestras instituciones políticas. Recordemos que la crisis energética en California en el año 2000-2001 fue causada por un marco regulatorio deficiente que fue aprovechado por Enron para aumentar las tarifas astronómicamente y resultó en apagones selectivos a través del estado debido a errores humanos, no a eventos de la naturaleza.

En resumen, la reglamentación adecuada del mercado es esencial para obtener los resultados deseados en términos de modernizar nuestro sistema eléctrico, incorporar la generación con fuentes renovables y reducir el costo por kilovatio-hora.

Por: Sergio M. Marxuach

El autor es director de Política Pública del Centro para una Nueva Economía. Esta columna fue publicada originalmente en El Nuevo Día el día 15 de abril de 2018.



perspective view of electricity power lines on blue sky background

Steps towards Energy Transformation in Puerto Rico

The business model for electrical generation companies, including PREPA, traditionally known as “build and grow,” is based on (1) the construction of ever larger and more efficient generating plants using cheap fossil fuels and (2) a constant increase in electrical consumption. This model began to fail, however, in the 1970s due to limitations on the efficiency achievable in the generation of electricity, the increase in the price of fossil fuels, new environmental regulation, a reduction in the demand for electrical power, and the entrance of new generation technologies using renewable energy sources.

To put it another way, the model for producing and selling electricity changed 45 years ago, but in Puerto Rico PREPA went on doing things the way it had always done them. So it should not surprise us that PREPA needs to be radically transformed.

But the reform of the energy system in Puerto Rico has to be well-thought-out, strategic, and it must follow a logical sequence, especially when PREPA is facing a number  of simultaneous challenges: the rebuilding of the electrical system after Hurricane Maria, the restructuring of its debt under the procedures of Title III of PROMESA, a substantial decline in the demand for its services, and the possible privatization, total or partial, of the electrical system that has been administered and operated as a monopoly for more than seventy years.

Given this situation, we recommend implementing the follow process for transforming our electrical system:

First, the Energy Regulatory Commission for Puerto Rico, working in conjunction with PREPA, should update the 2016 Integrated Resource Plan to take into consideration the meteorological events of 2017 and establish goals and objectives for the generation capacity needed, the structure of rates and prices to be charged consumers, the standards for rebuilding the transmission and distribution network and for incorporating renewable energy into that network, and other important objectives.

Second, on the basis of the Integrated Resource Plan, determine the modality to be employed for privatization and the optimal market structure for achieving the goals and objectives set forth in the Plan.

Third, the Energy Commission should establish guidelines to govern the transformation process. Among these guidelines should be the qualifications to be required of the companies who wish to take part in the process. Here, it is important to take into account the bidder’s corporate reputation, its financial situation, its performance in other jurisdictions, and whether it has had legal problems due to breach of contract or accusations of corruption in other locations, among other factors.

Fourth, the Regulatory Commission should establish clear criteria to be used in granting the contracts. Among other criteria, it is important to focus on the firm’s technological capacity, the managerial team’s experience, the estimated costs of production, and the financial solidity for making the necessary capital investments. If the contracts are let to companies without adequate experience and resources, the result will surely be a total failure of the privatization process.

Fifth, after establishing the appropriate technical parameters (via the Integrated Resource Plan), the optimal market structure for Puerto Rico, the qualifications to be required of the companies taking part in the process, and the criteria for granting the contracts, the Puerto Rico Authority for Public-Private Partnerships can proceed to negotiate the contracts necessary for implementing the transformation of Puerto Rico’s electrical system.

Sixth, the Puerto Rico Energy Commission should issue a certificate of compliance as a condition precedent to the signing of any contract or transaction. In the United States this requirement is common in sales of such highly regulated entities as financial institutions, telecommunications companies, and radio and television companies. The purpose of this requirement is to ensure, through a review by the Energy Commission, that the transaction negotiated complies with the previously established criteria.

At that point, implementation of the new electric-market structure in Puerto Rico can begin.
Unfortunately, Senate Bill 860 contains several clauses that limit or dilute the Energy Regulatory Commission’s authority in the context of the transformation of PREPA.

For example, Section 6(c) and Sections 8, 11, and 12 of the bill limit the Commission’s power to (1) regulate the rates and charges that a contracting entity can impose; (2) demand that the contracting party comply with any process, requirement, approval, or review by the Energy Regulatory Commission of Puerto Rico, and (3) demand that any contracting entity comply with the provisions of any Integrated Resource Plan. Likewise, the bill now before the Senate eliminates the applicability of any regulation issued by the Commission affecting PREPA’s Transactions and also eliminates the requirement that any contract let with regard to any PREPA Transaction be evaluated, approved, or endorsed by the Energy Commission.

Implementation of these limitations would be a grave public policy error. Indeed, in the words of the Acting Inspector General of the Department of Homeland Security (DHS) in a recent congressional hearing, it would constitute “a recipe for disaster.” I think the last thing we want in Puerto Rico after so much suffering caused by the slowness in restoring the island’s electric service is to provoke another disaster in the electrical system because of inadequate regulation and the unsatisfactory functioning of our political institutions. We should remember the energy crisis in California in 2000-2001 caused by a weak regulatory framework that was taken advantage of by Enron in order to raise its rates astronomically. This crisis resulted in rolling blackouts across the state due to human error, not natural events.

In summary, adequate regulation of the market is essential if we are to obtain the desired results with respect to modernizing our electrical system, incorporating renewable sources of energy into our generation system, and reducing the cost per kilowatt-hour.

By: Sergio M. Marxuach

The author is the Policy Director at the Center for a New Economy. This column was originally published in El Nuevo Día on April  15th, 2018.

Plan Fiscal 3.0

 

lupa

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El pasado 12 de febrero el gobierno de Ricardo Rosselló presentó la tercera iteración de su Plan Fiscal para Puerto Rico. En términos generales, esta versión del Plan tiene tres componentes principales:

(1) Una revisión del escenario económico base tomando en consideración la asignación de fondos federales para la reconstrucción de la infraestructura destruida por el huracán María

(2) Un plan de austeridad fiscal

(3) Un programa de reformas estructurales

El Plan parte de la premisa de que Puerto Rico recibirá por lo menos $49,100 millones de ayuda federal para desastres y otros $21,000 millones que serían desembolsados por compañías de seguros privadas, para un total de $70,100 millones, equivalente al producto nacional bruto de Puerto Rico en el 2017. Este influjo de fondos es el fundamento para la revisión radical del escenario económico base. Las proyecciones del Plan contemplan una contracción de 11% en el año fiscal en curso debido al impacto de María, y un crecimiento real de 8.4%, 3.5%, 2.3%, 1.8% y 2.1% durante los años fiscales 2019 al 2023, respectivamente.

La proyección de crecimiento para el 2019 ha generado mucha discusión, pero en nuestra opinión es factible si en realidad produce el influjo de fondos proyectados. De hecho, aun si tomamos como buenas las proyecciones del plan, al terminar el año fiscal 2019 el nivel del PNB real de la isla todavía se encontraría por debajo del nivel antes de María. Me explico. Si asumimos que el nivel del PNB de Puerto Rico al 19 de septiembre de 2017 era igual a 100, y la economía se contrae por un 11% en el AF2018 y crece por 8.4% el próximo año fiscal, es cuestión de aritmética simple concluir que al finalizar el AF2019 todavía estaríamos por debajo del nivel pre-María.

Más allá del 2019, sin embargo, es difícil defender la modificación del escenario base en su totalidad, ya que es inconsistente con otros elementos del Plan. La combinación de los efectos de la ayuda federal con una consolidación fiscal modesta al principio del periodo de la proyección tiene consecuencias que no son consistentes con las consecuencias de la segunda fase, luego de los primeros años, cuando la ayuda federal mengua y la contracción fiscal es mayor.

Parece que los arquitectos del Plan están asumiendo que la reconstrucción del acervo de capital destruido por María generaría un aumento permanente tanto en el nivel como en las tasas de crecimiento del PNB. Pero no hay razón para suponer que creceríamos más rápido simplemente porque alcanzamos el mismo nivel de infraestructura que existía el día antes de María. De hecho, antes del huracán la tasa de crecimiento del PNB real era negativa. Sin embargo, el gobierno está proyectando que el impacto del gasto federal va a ser de tal magnitud que aceleraría permanentemente la tasa de crecimiento del PNB real a cotas muy por encima de la tendencia prevaleciente antes del 2019.

En términos de los recaudos, el Plan asume que comenzando en el AF2019 los recaudos aumentarían a la misma tasa de crecimiento del PNB nominal, esto a pesar de que durante el periodo de la proyección se contempla:

(1) Una reforma contributiva que reduciría los recaudos por concepto de contribuciones sobre ingresos y la eliminación del impuesto “business-to-business”, así como una reducción en la tasa del impuesto sobre los alimentos preparados.

(2) Una reducción de 42% en los recaudos por concepto de la ley 154.

(3) Una reducción de 20% en la población durante los seis años que cubre el Plan. Sin embargo, los recaudos del gobierno aumentan significativamente durante el periodo de la proyección. En nuestra opinión esta proyección refleja un inexplicable sesgo optimista.

El segundo componente del plan consiste de una consolidación fiscal, incluyendo, entre otras medidas, recortes en el gasto gubernamental en las áreas de educación y salud, así como en las asignaciones a la UPR y los municipios, que comenzaría en el 2018 pero se intensificaría a partir del año fiscal 2020, justo cuando el estímulo fiscal producto de la reconstrucción comienza a menguar.

El gobierno estima que estas medidas generarían ahorros netos anuales de $2,462 millones en el año fiscal 2023. De acuerdo con el análisis de Brad W. Setser, del Council on Foreign Relations, esa cifra es equivalente a un poco más del 3% del PNB proyectado para ese año, eso sin tomar en consideración el efecto multiplicador negativo, producto de la reducción en el gasto público, el cual la Junta de Control Fiscal estima en 1.3. Por tanto, la contracción del PNB pudiera ser un poco más de 4%. Sin embargo, en ningún momento durante el periodo de consolidación fiscal la tasa de crecimiento del PNB se torna negativa, aun durante los años cuando se reduce el estímulo federal y se intensifica la austeridad.

El gobierno, entonces, cuadra el circulo proyectando un impacto positivo, rápido y significativo producto de una serie de reformas estructurales (reforma contributiva, reforma energética, reforma reglamentaria, etc.) que comenzarían a implementarse en el 2018 y estimularían el crecimiento de manera tal que se contrarrestarían en su totalidad los efectos negativos producto de la culminación del estímulo federal y de la implementación de las medidas de austeridad.

Este escenario es difícil de justificar ya que el Plan no identifica ninguna fuente endógena de crecimiento y parece no tomar en consideración una serie de riesgos a la proyección. Entre éstos podemos señalar que:

(1) Las asignaciones federales sean menores a las estimadas.

(2) Los recaudos aumenten a una tasa menor o se contraigan después del 2020 y el gobierno tenga que implementar medidas adicionales de consolidación fiscal.

(3) El impacto de la emigración sobre la actividad económica sea más severo de lo esperado.

(4) El multiplicador (negativo) de las políticas de austeridad esté subestimado.

(5) El efecto positivo de las reformas estructurales esté sobreestimado.

Al final del camino, sin embargo, el riesgo mayor es que el computo de las necesidades de alivio de la deuda se basen en un Plan Fiscal insensatamente optimista, resultando en un ajuste menor al que Puerto Rico realmente necesita para que el servicio de la deuda pública sea sostenible. De hecho, en más del 50% de todos los procesos de ajuste de deuda soberana desde 1970 el deudor ha vuelto a incurrir en un impago dentro de los cinco años posteriores a la reestructuración, debido, en muchos casos, a proyecciones económicas demasiado optimistas. Ese sería el peor escenario para Puerto Rico. Pregúntenle a Grecia.

Por: Sergio M. Marxuach

El autor es director de Política Pública del Centro para una Nueva Economía. Esta columna fue publicada originalmente en El Nuevo Día el día 11 de marzo de 2018.



Fiscal Plan 3.0

On February 12, Governor Ricardo Roselló presented the third iteration of his Fiscal Plan for Puerto Rico. In general terms, this version of the Plan has three main components:

(1) A revision of the base economic scenario taking into consideration the appropriation of federal funds for the reconstruction of the infrastructure destroyed by Hurricane Maria

(2) An austerity plan

(3) A structural reform program

The Plan’s basic assumption is that Puerto Rico will receive at least $49.1 billion in federal disaster aid and another $21 billion to be paid out by private insurance companies, for a total of $70.1 billion, a sum equivalent to the Gross National Product of Puerto Rico in 2017. This influx of funds is the basis for the governor’s radical revision of the base economic scenario. The Plan projects a contraction of 11% in the current fiscal year due to the impact of Maria, and then real growth of 8.4%, 3.5%, 2.3%, 1.8%, and 2.1% during fiscal years 2019 to 2023, respectively.

The growth forecast for 2019 has generated a great deal of discussion, but in our opinion that growth rate is feasible if the projected influx of funds actually occurs. In fact, even if we assume that the Plan’s projections are on point, at the end of fiscal year 2019 the island’s real GNP will still be below the pre-Maria level. Let me explain. If we assume that Puerto Rico’s GNP as of September 19, 2017, was equal to 100, and the economy contracts 11% in FY2018 and then grows 8.4% during the next fiscal year, simple arithmetic tells us that at the end of FY2019 we will still be below the pre-Maria level.

Beyond 2019, however, it is hard to defend the modification of the base scenario in its entirety, since it is inconsistent with other elements of the Plan. The combination of the effects of federal aid with a modest fiscal consolidation at the beginning of the projection period has consequences that are not consistent with the consequences of the second phase, after the first few years, when the federal aid dries up and the economic contraction is greater.

It appears that the architects of the Plan are assuming that the reconstruction of the capital stock destroyed by Maria will generate a permanent increase in both the level and rate of growth of the GNP. But there is no reason to assume that we will grow faster simply because we attain the same level of infrastructure that existed the day before Maria. In fact, before the hurricane the growth rate of the real GNP was negative. Yet the government is forecasting that the impact of federal spending will be of such magnitude that it will permanently accelerate the growth rate of the real GNP well above the prevailing trend pre-2019.

In terms of revenues, the Plan assumes that beginning in FY2019, government revenues will increase at the same rate as the growth of the nominal GNP, despite the fact that during the projection period the Plan assumes the following:

(1) A tax reform that will reduce income tax revenues, eliminate the business-to-business tax, and reduce the tax rate on prepared foods

(2) A reduction of 42% in revenues generated by the Law 154 excise tax

(3) A reduction of 20% in the population over the six years covered by the Plan. Yet government revenues are projected to rise significantly during the projection period. In our opinion, this forecast is the product of inexplicable wishful thinking.

The second component of the Plan consists of a fiscal consolidation, including, among other measures, cuts in government spending in the areas of education and health, as well as reductions in appropriations to the UPR and municipalities that will begin in 2018 but will intensify beginning in FY2020, just when the economic stimulus resulting from the reconstruction begins to taper off.

The administration estimates these measures will generate net annual savings of $2.462 billion in fiscal year 2023. According to an analysis carried out by Brad W. Setser, of the Council on Foreign Relations, that number is equivalent to a little more than 3% of the GNP projected for that year—without taking into account the negative multiplier effect resulting from a reduction in public spending, which the Financial Control Board estimates to be 1.3. Therefore, the contraction in the GNP could be a little over 4%. Yet at no time during the fiscal consolidation period does the rate of growth in the GNP turn negative, even during the years when the federal stimulus declines and austerity measures intensify.

The government, then, tries to square the circle by assuming a positive, swift, and significant economic stimulus generated by a series of structural reforms—tax reform, energy reform, regulatory reform, and so on—that are slated to begin in 2018 and will stimulate growth to such an extent that they will completely offset the negative effects from the end of the federal stimulus and the implementation of austerity measures.

This scenario is hard to justify, as the Plan identifies no local, endogenous source of growth and appears not to take into account a series of downside risks to the projection. Among these risks, we might note that:

(1) Federal appropriations may be lower than estimated.

(2) Revenues may rise at a lower rate than projected or even decline after 2020, so that the government will be forced to implement additional fiscal-consolidation measure.

(3) The impact of emigration on economic activity could be more severe than anticipated.

(4) The multiplier effect (negative) of the austerity measures may be underestimated.

(5) The positive effect of the structural reforms may be overestimated.

At the end of the day, however, the greatest risk is that the calculation of the amount of the needed debt relief may be based on a foolishly optimistic Fiscal Plan, resulting in a debt adjustment that is less than what Puerto Rico really needs to make its debt service sustainable. In fact, in over fifty percent of all sovereign-debt adjustment cases since 1970, the debtor has defaulted again within five years of the restructuring—due, in many cases, to over-optimistic economic projections. That would be the worst-case scenario for Puerto Rico. Just ask Greece.

By: Sergio M. Marxuach

The author is the Policy Director at the Center for a New Economy. This column was originally published in El Nuevo Día on March 11th, 2018.

La regulación es la clave

discernimiento

Francamente no entiendo porque hay personas en Puerto Rico que se sorprenden ante la incompetencia demostrada por la Autoridad de Energía Eléctrica en el manejo de la reconstrucción del sistema eléctrico posteriormente al azote del huracán María. Después de todo, la AEE es una organización que nos ha mentido por décadas—¿se acuerdan del Director Ejecutivo que le atribuyó fallas en el funcionamiento de los contadores a unos extraños “animalitos” que vivían dentro de estos?; por años ha incumplido voluntaria y temerariamente con leyes y reglamentos ambientales tanto de Puerto Rico como federales; tradicionalmente ha operado con poca transparencia y menos rendición de cuentas; ha sido y continua siendo un foco de corrupción política y gubernamental; y ha constituido un peso muerto sobre la economía del país con sus altas y arbitrarias tarifas y servicio poco confiable. READ MORE

Servicios Esenciales

Image by Sanja Gienero

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Antes del paso de los huracanes Irma y María, tanto la creación de la Junta de Control Fiscal (“JCF”) como el proceso de restructuración de la deuda fueron objeto de un álgido debate público. Sin embargo, ese no fue el caso con la definición de servicios esenciales y al día de hoy ni el gobierno ni la JCF ha tomado una posición clara sobre cuáles son las prestaciones primarias que provee el gobierno. Ha sido necesario el azote de un huracán categoría 4 para traer este tema al centro del discurso público. READ MORE

Las trampas de la austeridad

La Reestructuración de la deuda con los bonistas locales

Dicen que las crisis no se pueden desperdiciar pues sirven para tomar acción sobre asuntos neurálgicos que usualmente no se atienden de manera adecuada. También se pueden aprovechar para esclarecer cuestiones que resultan escabrosos, difíciles de comprender y también de solucionar. En nuestro caso, el terrible panorama fiscal y económico que enfrentamos nos ha obligado a tratar de entender y atender el tremendo lío en el cual nos encontramos. Esto no es poca cosa. Nuestros embrollos son bastante complejos y aunque parece que algo se ha aprendido, todavía hay temas, como los recortes presupuestarios y otros ajustes fiscales, que se malinterpretan y manipulan con facilidad.

A pesar de que se ha escrito bastante sobre este asunto, aún quedan profundos vacíos de comprensión. En numerosas ocasiones he escuchado a empresarios, políticos y otros comentaristas plantear, con convicción y autoridad, que nos endeudamos demasiado porque se nos fue la mano con el gasto gubernamental, y ahora, para solucionar el entuerto, tenemos que hacer lo opuesto: cortar el presupuesto estatal hasta que recobremos nuestra salud fiscal. Es un argumento llamativo, en parte, porque esboza una relación directa y positiva entre el recato y el bienestar, pero no parece sostenerse ante la evidencia empírica y los mejores postulados macroeconómicos. Según numerosos análisis, las economías maltrechas no se mejoran con recortes sustanciales al gasto público. De hecho, sucede todo lo contrario: la austeridad en tiempos de vacas flacas, especialmente cuando el sector privado carece de dinamismo, tiende a empeorar el panorama.

Quizás un ejemplo que recién me relató el colega y experto en temas de deuda pública Martín Guzmán nos ayuda a entender esto mejor. Pensemos en una taxista cuyos ingresos principales provienen del servicio de transporte que ofrece. Ante un período de estrechez económica, se ve obligada a ajustarse la correa: come menos fuera de su casa, aplaza algunos arreglos en el hogar, se recorta el pelo con menos frecuencia, y así por el estilo. Aunque ha realizado numerosos arreglos presupuestarios, la situación no mejora, porque la mesera, el ferretero y la peluquera, que ven sus ingresos reducirse por la prudencia de la transportista, deciden cortar gastos también, incluyendo tomar menos viajes en taxi. Todos siguen aparentándose el cinturón, los ingresos siguen bajando, pero aún quedan gastos esenciales y deudas que pagar. Eventualmente, la transportista no cuenta con suficientes pasajeros para cubrir sus obligaciones financieras, y tiene que vender el taxi. Atrapada en un círculo vicioso, ha perdido su calidad de vida y el negocio que le daba de comer.

Lamentablemente, la espiral nociva antes descrita no es un mero ejemplo hipotético. Existen numerosos casos, a nivel de países, donde la imposición de la austeridad ha cavado un hoyo más profundo y difícil de rebasar. En Grecia, los acreedores y las instituciones europeas llevan años exigiendo que se aplique un programa de severos recortes al gasto público, mediante la aplicación de condiciones estrictas para aprobar ciertos préstamos. El impacto ha sido trágico. Desde el 2008 hasta la fecha, la economía griega ha ido en picada; han perdido una cuarta parte de su Producto Interno Bruto (PIB) y la tasa de desempleo se mantiene por encima del 20 por ciento. Los residentes de Grecia han vivido en carne propia lo que muchos en la isla no logran entender: no hay tal cosa como “tocar fondo” cuando se desciende aceleradamente por el risco de la austeridad.

Peor aún, una caída económica tan estrepitosa contribuye a que la carga de la deuda se torne más insoportable. Cuando aumenta lo que se debe —y hasta cuando se queda igual— mientras se achica la economía, la proporción entre deuda y producción nacional se dispara y las aguas fiscales suben del cuello a las narices. Esto está sucediendo en Grecia, y en los próximos años, acá enfrentaremos un panorama muy similar.

Esta no es una premonición infundada, pues los números del plan fiscal que sometió el gobierno de Puerto Rico y aprobó la Junta de Control Fiscal (JCF) afirman que la economía seguirá cayendo durante la próxima década. Esto se debe, en gran parte, a que las medidas que buscan aumentar impuestos y reducir gastos públicos tendrán considerables impactos negativos, y por buen rato. Si cae la economía y no se reduce el monto de lo que se tomó prestado, la proporción de deuda a producción nacional bruta (Deuda/PNB) podría aumentar de 104% en el 2017, a 141% en el 2026. En otras palabras, si se sigue la ruta oficialista a la austeridad y no nos quitamos parte de la deuda de encima, estaremos mucho peor que hoy en día.

Ciertamente, algo se puede hacer para no seguir avanzando por el desbarrancadero. Por una parte, resulta imprescindible abogar por una reducción del principal adeudado. Pero determinar cuánto quitar requiere análisis precisos y creíbles que demuestren cómo una reestructuración de la deuda nos ubica en una mejor trayectoria hacia el futuro. Actualmente, estamos trabajando en un estudio que examina detalladamente el plan fiscal de Puerto Rico y ofrecerá propuestas específicas para atender este ángulo de la crisis.

Articular políticas sensatas con respecto al gasto y la deuda es una gestión sumamente necesaria, pero no es suficiente. Aun eliminando todas nuestras obligaciones con los bonistas, no salimos del atolladero porque carecemos de una estrategia de desarrollo que nos ayude a generar oportunidades económicas y aumentar el bienestar nacional. Atender esta apremiante necesidad es la tarea principal de la recién creada Comisión de Crecimiento del CNE.

El estado juega un rol indispensable en la articulación y puesta en marcha de proyectos de desarrollo. Tomando esto en cuenta, uno de los temas de interés de la Comisión es descifrar cómo mejorar el funcionamiento y desempeño de nuestro sector público. Sin lugar a dudas, el despilfarro, los malos manejos y la corrupción han minado la capacidad y efectividad de nuestras instituciones gubernamentales. Pero estos problemas no desaparecerán achicando el aparato estatal a través de privatizaciones y machetazos presupuestarios. Tenemos que evadir las trampas de la austeridad, y repensar críticamente el rol del gobierno para poder mejorarlo, robustecerlo y así asegurarnos que nos ayuda a recobrar el crecimiento.

Por: Deepak Lamba Nieves
Director de Investigación, Centro para una Nueva Economía
@deepakln

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