Deterioro del estado, inestabilidad y vulnerabilidad

Puerto Rico- estado clientelar

El científico político puertorriqueño Jaime Lluch argumenta en una columna publicada recientemente en este diario, ¿Por qué fracasa Puerto Rico?, que nuestras instituciones y prácticas políticas muestran un alto nivel de deterioro: la prevalencia de redes de clientelismo y de corrupción; la dependencia en las conexiones sociales entre grupos sociales privilegiados por encima del criterio de mérito en todo tipo de relaciones económicas y políticas; un alto grado de disfuncionalidad e ineficiencia del aparato estatal y la burocracia; y unas élites asociadas a los dos partidos principales que usan al gobierno para su beneficio.

Existe una percepción general de que es extremadamente difícil cambiar estos patrones. Muchos piensan que estas prácticas de clientelismo y de ausencia del principio meritocrático están tan arraigadas en nuestro andamiaje social que lo consideran una norma cultural. En sus libros recientes sobre los orígenes y el decaimiento del orden político, el científico político estadounidense Francis Fukuyama argumenta que las civilizaciones enfrentan presiones constantes que pueden conducir al deterioro del aparato estatal. Esto debido a la tendencia de los seres humanos (y otras especies de mamíferos) a identificarse con grupos afines—de parentesco o patrimoniales—y a apoyarse para su supervivencia mediante el desarrollo de normas de reciprocidad y de la creación de redes de parentesco. Estas fuerzas, si no son contrarrestadas por un liderato político que reduzca el poder de grupos específicos, tienden a desembocar en un estado clientelar.

Puerto Rico: estado clientelar

Según la caracterización de Fukuyama y otros, la sociedad puertorriqueña podría ser clasificada como la de un estado clientelar, comprable a Grecia, Italia, Brasil e India. En estas, el Estado ha logrado conseguir suficiente control, aunque no necesariamente el monopolio, del uso de la fuerza para poner en vigor ciertas reglas y el estado de derecho, pero sufre de un déficit de rendición de cuentas o ‘accountability’. Esta situación tiene consecuencias adversas para el desarrollo, entre ellas el empobrecimiento de las destrezas y la capacidad de ejecución de la burocracia—cualidades cruciales para el funcionamiento eficiente y confiable del gobierno; y la captura de los procesos políticos por intereses particulares, en lugar de éstos estar dirigidos hacia el bienestar público en general.

Ambos procesos tienden a hacer más difícil el que la ciudadanía logre escapar de la pobreza y la vulnerabilidad. Primero, porque un gobierno ineficaz no es capaz de proveer los servicios necesarios para promover el desarrollo integral de la ciudadanía. Segundo, porque la captura del estado por las élites políticas permite a éstas mantener acuerdos clientelares—el intercambio de beneficios privados contingentes al apoyo político de las élites—con la ciudadanía, en su gran mayoría pobre y vulnerable a vaivenes socioeconómicos y ambientales. Investigaciones recientes estudiando gobiernos locales en la India, “Clientelism in Indian Villages” (por Siwan Anderson, Patrick Francois y Ashok Kotwal, American Economic Review, 2015) y en Brasil, “Vulnerability and Clientelism” (por Paul Gertler, Marco Gonzalez-Navarro, Simeon Nichter y este servidor, National Bureau of Economic Research Working Paper #23589, 2017) muestran evidencia que comprueba estos argumentos.

Inestabilidad política

Un factor que abona significativamente a la persistencia del estado clientelar y a su ineficacia es la inestabilidad política, la volatilidad o alternancia excesiva del poder entre los principales grupos políticos. En el libro Pillars of Prosperity: The Political Economics of Development Clusters, los economistas Timothy Besley y Torsten Persson argumentan que esta inestabilidad, al reducir el tiempo en que los representantes políticos esperan permanecer en el poder, crea incentivos para que éstos no inviertan en la capacidad de la burocracia y del estado. El liderato político entonces se puede comportar como un Leviatán, el cual sólo busca maximizar su beneficio propio y asegurar el bienestar del grupo en el poder mediante el uso de redes de corrupción y de clientelismo.

Podemos estudiar si este patrón se observa en el caso de Puerto Rico. Hace unos años, un grupo de investigadores nos propusimos estudiar dinámicas y patrones de corrupción en los gobiernos municipales de la isla. Estudiamos la experiencia que hemos tenido con un programa de monitoreo que existe hace décadas – el programa de auditorías municipales de la Oficina del Contralor de Puerto Rico. Quizás esté de más recalcar que en estas jurisdicciones la malversación de fondos públicos es un problema recurrente. En nuestro artículo, “Monitoring Corruptible Politicians” (Luis Raúl Cámara Fuertes, Rainer Schwabe y este servidor, American Economic Review 2016) encontramos que, contrario a lo que puede creer mucha gente, los municipios que han comenzado a experimentar mayor alternancia del poder local entre los principales partidos políticos tienden a experimentar niveles de corrupción entre 40 a 50 porciento más altos que aquellos que han mantenido mayor estabilidad política. Es decir, la estabilidad política permite la continuidad de representantes competentes y/o incorruptibles en el poder, consistente con la hipótesis de Besley y Persson y otros.

Pensar en posibilidades

Puerto Rico enfrenta un gran desafío: escapar de la condición de estado clientelar y llegar a ser una sociedad exitosa. Como menciona el Profesor Lluch en su columna siguiendo la definición de los economistas (neo)institucionalistas Daron Acemoglu y James A. Robinson, en las sociedades exitosas el poder está distribuido ampliamente, con múltiples puntos de poder y de manera pluralista; tienen estados funcionales, eficientes y confiables; hay gran confianza en el aparato estatal y en las instituciones políticas pluralistas.

Es preciso señalar que no existe un patrón único a seguir; no hay soluciones sencillas para llevar a cabo esta transformación. Pero es claro que cualquier reestructuración del aparato estatal debe tomar en consideración la inversión que se requiere en la organización y la calidad de su principal activo, sus servidores públicos, para promover su efectividad y romper con el equilibrio nefasto del estado clientelar.

Gustavo J. Bobonis
Economista en Jefe, Centro para una Nueva Economía

Isla migaja

Isla Migajas

En esta coyuntura de incertidumbre resulta útil establecer contextos y miradas comparativas: sirven para entender situaciones complejas como la que vivimos y forjar alternativas. A medida que se ha ido precisando la magnitud de la crisis económica y fiscal, Puerto Rico ha sido comparado con Grecia y Argentina, con Detroit. Ambas miradas – hacia los países soberanos y hacia las municipalidades de EEUU – son aleccionadoras, pero quizás se quedan cortas tanto por la naturaleza híbrida de la ley PROMESA – que recoge disposiciones de la quiebra municipal y de los regímenes de quiebra soberana – como por el complicado estatus jurídico e institucional de Puerto Rico. Por esto, en este espacio propongo una tercera mirada usando como punto de partida el libro Islas migajas: los países no independientes del Caribe contemporáneo del profesor de la Universidad de Puerto Rico Aaron Gamaliel Ramos.

Comencemos por contextualizar su título. “Islas migajas” es uno de los calificativos con el que el poeta y pensador martiniqués Aimé Césaire denominó las islas del Caribe en su poema Cuaderno de un retorno al país natal. Considerado por algunos como el mayor monumento lírico de la lengua francesa, Cuaderno es una oda a la trágica, conflictiva, dura, pero tremendamente rica historia del Caribe, caracterizada por el colonialismo, la esclavitud, el monocultivo, y la pauperización de sus gentes. Puerto Rico ha sido parte de esa complicada historia, si bien ha vivido durante varias décadas en negación, de espaldas al entorno antillano del que es parte y en el que está enclavado.

Islas migajas sirve para enmarcar nuestra crisis actual en los sucesos más amplios que se han producido en el Caribe. Primero, contextualiza el esquema institucional que Puerto Rico ha sostenido con EEUU y desmonta la noción de su excepcionalismo. El “Estado Libre Asociado” (ELA) es uno de varios arreglos territoriales que Gran Bretaña, Francia, Holanda y EEUU forjaron con sus colonias durante la post-guerra, experimentando con distintos grados de integración, autonomía y control. Mientras que Francia optó por la departamentalización de Martinica y Guadalupe (algo que equivaldría a la estadidad federada en el caso estadounidense), Holanda optó por una serie de arreglos autonómicos en Curazao, Aruba y St. Marteen, y Gran Bretaña por unos de corte abiertamente territorial. Si alguna interrogante quedaba sobre la pertenencia de Puerto Rico a este caleidoscopio neo-colonial, los sucesos recientes nos deben haber sacado de duda, con la opinión del Procurador General de EEUU sobre la naturaleza territorial del ELA; la invalidación de la llamada “Quiebra Criolla” por parte del Tribunal Supremo de EEUU; y la reafirmación de los poderes plenarios del Congreso federal sobre la isla con la aprobación de la ley PROMESA y la implantación de una Junta de Supervisión Fiscal.

Segundo, el desencanto económico es compartido. En Puerto Rico la contracción y la crisis fiscal han servido para que muchos se pregunten si el presente marco institucional provee herramientas efectivas o si, por el contrario, aboca a la isla a un hoyo cada vez más profundo: la dependencia sobre esquemas contributivos federales para promover la inversión y la incertidumbre que esto genera; la falta de paridad en fondos federales y la inseguridad en la renovación de los fondos; la renuencia del Departamento del Tesoro federal a proveer mecanismos de liquidez para ampliar el espacio fiscal del gobierno; la exclusión de la isla del Capítulo 9 del Código Federal de Quiebras… la lista de desengaños recientes es larga. El Caribe no independiente, por su parte, también lidia con estructuras institucionales que pueden considerarse arcaicas para una economía mundial globalizada. Las Antillas francesas – que según Ramos comparten con Puerto Rico el dudoso honor de seguir un modelo de “integración dependiente” – sufrieron los embates de la integración al mercado común (francés primero y europeo después) mediante un descenso en sus exportaciones de productos agrícolas; hoy tienen un alto nivel de dependencia en fondos de asistencia social de la metrópoli francesa. Las islas británicas y las holandesas han apostado al turismo y a los servicios financieros internacionales, y en el proceso se han convertido (o re-convertido si se piensa en el no muy lejano trasfondo de la plantación) en economías de enclave con beneficios inciertos para las poblaciones locales.

Esto nos lleva al tercer punto, el de la llamada “recolonización”, un término que denota la renovada injerencia de las metrópolis en los asuntos isleños. Curazao y San Martín tienen desde el 2010 su propia versión de Junta de Control Fiscal: sus finanzas públicas están bajo la tutela de una Comisión de Supervisión Fiscal que vigila la confección y ejecución de los presupuestos locales. Este mayor control metropolitano fue el quid pro quo para que Holanda asumiera el 80% de su deuda pública (estimada en $ 2,000 millones) al momento de éstos ser admitidos al Reino como “países autónomos”. El pasado año, Curazao solicitó se pusiera fin a la supervisión financiera, pero el Consejo de Ministros del Reino rechazó la solicitud aduciendo que la gerencia financiera de la isla aún no había alcanzado estándares adecuados. En el caso de los territorios británicos, el Foreign and Commonwealth Office ha reconocido su obligación de sufragar “obligaciones y déficits” de sus territorios, pero a la vez, cuenta con leyes que le permiten a Londres invalidar acciones tomadas por los gobiernos locales y colocar al territorio bajo la autoridad del gobernador colonial. El Reino Unido ejerció esa facultad en 2009, cuando, aduciendo fallas administrativas en la gestión pública de las Islas Turcas y Caicos, revocó unilateralmente el fuero local y tomó el control del gobierno isleño.

La experiencia del Caribe no-independiente, entonces, nos muestra que la crisis de Puerto Rico no es excepcional: la isla intenta forjar su recuperación económica en un tablero que históricamente ha sido muy desigual y en el que todavía hoy se juega con dados cargados. Abordar un marco institucional fatigado que mantiene imbricadas asimetrías históricas de poder será fundamental para que Puerto Rico pueda articular estrategias viables que propulsen el desarrollo económico sostenible y equitativo a largo plazo.

Jennifer Wolff
Directora de Programas y Comunicaciones
Centro para una Nueva Economía

La Junta enseña sus cartas

La Junta enseña sus cartas

No fueron pocos los que cabildearon a favor y aplaudieron la eventual aprobación del proyecto de ley federal conocido por sus siglas en inglés, PROMESA. Luego de un largo año desde que el gobernador de entonces, Alejandro García Padilla, apalabró lo evidente: que la matemática fiscal no cuadraba y que no había dinero para pagar la deuda pública, el gobierno federal intervino nombrando una junta para tomar control de las nuevas peripecias de la colonia y atender nuestros entuertos legales y económicos. Los apologistas criollos esbozaron diversos argumentos basados en una lógica paternalista y sumisa: nuestra incapacidad para atender el panorama fiscal requería una solución drástica y, como nos habíamos portado mal, como si fuéramos niños inmaduros y malcriados, nos merecíamos un par de nalgadas.

La ley PROMESA impuso una Junta de Control Fiscal que creó dos mecanismos para renegociar los contratos de lo que el gobierno tomó prestado. Según la lógica defensora, este nuevo cuerpo se encargaría de acabar con la bayoya y el relajo gubernamental que se practicó por años y nos encaminó a la insolvencia. Meses después, algunas encuestas confirmaron esta creciente fiebre disciplinaria. Los entrevistados afirmaron un “Respaldo a lo desconocido” donde casi setenta porciento de los encuestados apoyaba a la Junta a pesar de que casi tres cuartas partes sabía poco o nada sobre la flamante entidad. Este era el sentir de un grupo amplio, pues el aval se registró en todas las variables sociodemográficas del país. Al parecer, patricios y plebeyos estaban dispuestos a tenderle la alfombra roja a una institución desconocida e impuesta por los Estados Unidos. Cualquier cosa prometía ser más beneficiosa que el status quo.

No obstante, una cosa es lo que dice la ley y otra es cómo se aplica. Poco después del nombramiento de los miembros de la Junta, algunos nos aventuramos a plantear, siguiendo las pistas de experiencias similares en Washington DC, Detroit y Grecia, que se avecinaba un plan de ajuste unilateral y severo. Más aún, auguramos que los miembros de la Junta, tecnócratas financieros todos, atenderían la situación desde un enfoque puramente contable, con cálculos precisos y fórmulas estandarizadas, y que caracterizarían sus propuestas como racionales e inevitables. Esta táctica serviría para enmascarar sus posturas políticas e ideológicas, que desde el comienzo apuntaban a un viejo libreto neoliberal centrado en recortes al gasto, aumento de impuestos y privatizaciones y facilitar el avance a galope de la inversión privada y el “libre mercado”. Lamentablemente, todo indicaba a que seguirían este modelo a pesar de que los gestores originales de la misma en el Fondo Monetario Internacional habían dado fe de su caducidad.

Le tomó tiempo calentar motores, pero una vez en marcha, la Junta comenzó a maniobrar a través de una serie de reuniones, comunicados y misivas estratégicas que han dado mucho de que hablar en las últimas semanas. A pesar de que están dirigidas al poder Ejecutivo, las cartas han servido para hacerles señas y llamar la atención a múltiples públicos, incluyendo políticos, bonistas y residentes de la isla.

En plena época navideña, en una carta dirigida tanto al gobernador saliente como al entrante, los miembros de la Junta comenzaron a detallar su agenda y postura. Por un lado, delinearon una serie de objetivos deseables, difíciles de reprochar, como aumentar la actividad económica, la tasa de participación laboral, el ingreso medio de las familias y reducir la pobreza, entre otros. Al parecer, querían entablar una especie de complicidad con el pueblo, transmitiendo la idea de que “todos queremos lo mismo para el país”. Sin embargo, en ese texto también revelaron lo anticipado: su receta incluiría buenas dosis de tala presupuestaria y aumento de impuestos.

Pero la verdadera sorpresa llegaría semanas después, mediante otra misiva al Ejecutivo donde la Junta esbozó un ejercicio básico de contabilidad para la confección del nuevo plan fiscal del gobierno. Su argumento se puede resumir de la siguiente manera: el gobierno gasta mucho más de lo que ingresa, por lo que hay que realizar serios recortes al gasto público y aumentar los recaudos en un plazo muy corto. De esta forma, se recobraría la confianza de potenciales inversionistas. El dinero que sobre luego de realizar este acelerado cuadre de caja es lo que estaría disponible para pagar la deuda pública.

Ofrecieron varias cifras para sustentar sus argumentos, pero quizás la más importante, y la que menos atención recibió, indicaba que de seguir este plan la economía podría contraerse 16.2% en el año fiscal 2019. Un escenario tétrico, difícil de imaginar e insoportable, especialmente para las poblaciones más vulnerables—los que siempre reciben los golpes más duros de las políticas de austeridad.

Los gritos se escucharon por las cuatro esquinas y hasta algunos otrora porristas de la Junta expresaron su indignación. No es para menos, dado que la propuesta va en contra de la mejor evidencia empírica académica. Los países que recortan sus déficits en tiempos difíciles suelen empeorar una grave situación. Igualmente, al no poder generar crecimiento, se les hace imposible lograr niveles sostenibles de deuda. Este es, precisamente, el talón de Aquiles de la estrategia planteada por los supervisores fiscales: priorizan la puesta en marcha de un ajuste fiscal severo en vez de delinear políticas de desarrollo precisas y justas para mejorar la economía.

Como bien apuntó durante su reciente visita a la isla Martín Guzmán, experto en temas de deuda pública y macroeconomía, resulta imprescindible que el gobierno de Puerto Rico delinee un plan de desarrollo, negocie efectivamente una reestructuración profunda de la deuda—que permita allegar fondos públicos a sectores y actividades productivas—, y logre una moratoria en el pago a los acreedores que nos provea el espacio necesario para reencender los motores de la economía.

La Junta está haciendo apuestas peligrosas y juega mal sus cartas. Si el gobierno de Puerto Rico decide acatar sus directrices el resultado será nefasto para todos los implicados. Además del durísimo impacto social que generaría la consolidación fiscal, y el deterioro longevo que se observaría en diversos sectores económicos, los acreedores y los mercados también se verían seriamente afectados. Como nos alertó Guzmán, la austeridad que propone la Junta mataría la economía y “los muertos no pagan deudas”.

Deepak Lamba-Nieves,
Director de Investigación del Centro para una Nueva Economía
Twitter: @deepakln

Detroit

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Miguel A. Soto Class

“Todas las familias dichosas se parecen, pero las infelices lo son cada una a su manera.”  Esa es la primera oración de Ana Karenina, la reconocida novela del famoso escritor ruso Leo Tolstoy.

Me parece que igual se podría decir de los países y ciudades que enfrentan una crisis financiera.  Todas sufren y padecen, pero cada una es distinta.

Sin embargo, a nadie le debe extrañar que a Puerto Rico lo comparen en términos financieros con Grecia, España o más recientemente con Detroit.  Tales comparaciones no son descabelladas.  Todas esas jurisdicciones comparten algunos rasgos como sus grandes deudas, sus deficientes bases contributivas y el pobre desempeño de sus economías.  Pero de igual manera son muchas y significativas las diferencias.  Y por eso hay que tener cuidado con las comparaciones superficiales. READ MORE

Grecia y Europa

En esta edición del programa “Economía ciudadana, transmitido por Radio Universidad, se discute el contexto histórico y económico en Grecia y su efecto en la economía europea actual.

Economía ciudadana

Transmitido: 1 de diciembre de 2011
Estación: Radio Univerdidad de Puerto Rico.

Primer segmento

Segundo segmento

Tercer Segmento

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