La promesa sin cumplir

Se supone que la ley PROMESA facilitaría una transformación radical en el desempeño de nuestro sector público. Según la narrativa oficial, la intervención federal era inevitable ante nuestro desbarajuste administrativo.

En varias ocasiones durante la saga que precedió la firma de esaley federal, el Senador Orrin Hatch, quien presidía el Comité de Finanzas del Senado de los Estados Unidos, emprendió contra el gobierno de Puerto Rico. Al legislador de Utah se le acababa la paciencia con una administración que no cumplía con entregarle los estados financieros auditados, información sobre el sistema de pensiones y detalles sobre el presupuesto. Los oficiales públicos arrastraban los pies, ofrecían justificaciones, y luego de varios emplazamientos, y un tirijala patético, soltaron algunas prendas. Lamentablemente, no se trataba de un acto de resistencia o un desafío ante el paternalismo y la soberbia de la esfera federal. Más bien, era el proceder común del Estado Libre Asociado ante un pedido de información. Así pues, a la hora de justificar la imposición de una Junta de Control Fiscal, loscongresistas estadounidenses no dudaron en señalar, entre otros factores, la necesidad de arrojar luz y poner en cintura a un gobierno territorial opaco, difícil de descifrar y que no rinde cuentas.

Además de los legisladores federales, no fueron pocos los porristas locales que vieron con buenos ojos la llegada de un nuevo cuerpo rector que se encargaría de romper con la tiranía de la falta de transparencia, la improvisación en el diseño de políticas públicas y el derroche fiscal. Armados con los plenos poderes que les confiere la ley federal, la Junta y su equipo de trabajo darían al traste, casi como por arte de magia, con las perniciosas prácticas de administración pública que se han practicado por décadas en Puerto Rico. Sin embargo, al cabo de un año desde que entró en vigor PROMESA, las altas expectativas trazadas por los jefes del norte y por los fieles súbditos locales están lejos de cumplirse. Peor aún, todo apunta a que los nombrados a poner la casa en orden abonan al desbarajuste y no a su solución.

La reciente propuesta de la Junta de sustituir ciertos programas federales de beneficencia pública por un crédito contributivo poringreso devengado —conocido comúnmente por sus siglas en inglés como el EITC— es un claro ejemplo de su errado proceder. Planteando la necesidad de hacer mella en la bajísima tasa de participación laboral de la isla, proponen desmantelar gran parte de la red de apoyo socioeconómico existente, mientras apuestan a una solución mágica o “silver bullet”. El asunto medular es que un EITC podría ser sumamente beneficioso para la isla, pero solo si se adopta para complementar al sistema existente y no como un sustituto.

En Estados Unidos, el EITC se considera uno de los programas más efectivos para reducir la pobreza. Según datos del Center for Budget and Policy Priorities (CBPP) en Washington DC, en el 2015, este crédito sacó de la pobreza a 6.5 millones de personas, incluyendo a 3.3 millones de niños. También ayudó a mejorar las condiciones de vida de 21.3 millones de personas pobres. Para ser elegible, a nivel federal, las familias pobres y de bajos recursos tienen que trabajar en el sector formal, devengar ingresos dentro de un intervalo específico y someter una planilla al gobierno. Un elemento clave es que el crédito es reembolsable. Si el crédito otorgado es mayor a la deuda contributiva, el beneficiario recibe la diferencia como un reintegro. En el 2015, la cantidad promedio recibida por familias con niños ascendió a $3,186. Además, 26 estados ofrecen su propio EITC que suplementa al esfuerzo federal.

En el 2003, el CNE publicó un estudio preparado por la profesora María Enchautegui que sirvió como base para la adopción de un programa similar al EITC en Puerto Rico. Luego de un largo proceso de educación y convencimiento,especialmente en la esfera gubernamental, se estableció un crédito por trabajo que duró del 2007 al 2013. Aunque no era un programa perfecto, pues el beneficio máximo ascendía a $450 y se revelaron fallas en algunos renglones, fue un paso importante que contribuyó, entre otras cosas, a aumentar la cantidad de personas elegibles que sometieron planillas de contribuciones por ingreso al estado. En aras de reestablecerlo y renovarlo, la organización Espacios Abiertos comisionó otro estudio en el 2014 (también a la profesora Enchautegui) que incluyó recomendaciones específicas para el diseño de un nuevo y mejorado crédito.

Aunque hemos sido los principales proponentes y defensores del EITC en la isla, nos parece que la petición de la Junta al Congreso —de quitarle los fondos federales destinados a los programas Sección 8,  (TANF, en inglés) y el Programa de Asistencia Nutricional (PAN), para adjudicárselos a un EITC local— es desacertada y peligrosa. Primero, porque los esfuerzos existentes proveen ayudas que son sumamente necesarias en un país pobre como el nuestro y están diseñados para atender carencias específicas. Como tal, los objetivos de estos programas, las reglas que los gobiernan y sus impactos son diferentes. Segundo, eliminar estos beneficios para convertirlos en una subvención en bloque o “block grant” podría reducir lo que invierte el estado para combatir la pobreza. Como apunta Robert Greenstein, director del CBPP y reconocido experto en políticas sociales, muchos gobiernos estatales tienden a sustituir fondos locales con los federales cuando les llegan asignaciones en bloque. Tercero, porque el EITC no es una cura para todos los males y su efectividad es mucho menor en mercados laborales maltrechos, como el nuestro. Cuando los trabajos escasean, se hace más difícil acceder a un crédito que sólo se recibe asegurando un empleo en el sector formal.

Sin lugar a dudas, la red de beneficios socioeconómicos que provee el estado se puede mejorar. Tenemos que repensar las estrategias existentes e identificar soluciones innovadoras y sensatas. Pero ese no parece ser el proceder de la Junta. Sin ofrecer datos precisos o estudios bien fundamentados, a pesar de haber gastado millones largos en expertos y consultores, promueven ideas que seguramente abonarán a la precariedad y agravarán la situación de los más vulnerables. Esto se asemeja mucho a lo que hemos soportado por las pasadas décadas: la improvisación en el diseño de políticas públicas y la articulación de proyectos que sirven para avanzar prejuicios ideológicos. En fin, lejos de dar al traste con las viejas costumbres que contribuyeron a la debacle, la Junta, sus oficiales y colaboradores nos imponen más de lo mismo.

Por: Deepak Lamba-Nieves
Director de Investigación, Centro para una Nueva Economía
@deepakln

La junta en su laberinto

Jorge Luis Borges en “El jardín de senderos que se bifurcan” narra la historia de Ts’ui Pên, un chino erudito que se retira a “escribir un libro” y “construir un laberinto.” Al morir éste deja como legado varios “manuscritos caóticos”. Con el paso del tiempo un profesor descifra el enigma: el libro y el laberinto eran un solo objeto. En su libro, Ts’ui Pên—en contraste con una narrativa tradicional donde una persona enfrentada con diversas alterativas “opta por una y elimina las otras”—opta simultáneamente por todas y “crea, así, diversos porvenires, diversos tiempos, que también proliferan y se bifurcan.” En esencia “todos los desenlaces ocurren; cada uno es el punto de partida de otras bifurcaciones.”

De igual manera, los encargados de redactar un plan fiscal a diez años para Puerto Rico comienzan en el mismo lugar que Ts’ui Pên: enfrentando una infinidad de porvenires posibles. Pero, a diferencia de Ts’ui Pên, no pueden optar simultáneamente por todas las alternativas. Los autores tendrán que analizar cómo interactúan diversas variables económicas, financieras, fiscales y sociales, y escoger un sendero fiscal, entre los múltiples que son factibles, sabiendo que su decisión será a su vez—a través de los efectos en la economía de Puerto Rico—el punto de partida de otros senderos y bifurcaciones fiscales.

DECISIONES DIFÍCILES DEL PLAN FISCAL

El problema es que no existe una metodología puramente tecnocrática, libre de una carga ideológica o filosófica, para determinar si se le otorga prioridad al crecimiento económico, a eliminar el déficit estructural, al pago de la deuda pública, a mantener los servicios públicos esenciales, incluyendo el seguro salud del gobierno, o al pago de las pensiones. Es por eso que en el CNE hemos elaborado, partiendo desde nuestra visión y entendimiento de la economía de Puerto Rico, algunos principios para la preparación del plan fiscal.

El 15 de noviembre enviamos una carta a la Junta de Control Fiscal describiendo esos principios, los cuales resumimos a continuación.

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Las premisas del modelo económico del plan fiscal deben ser absolutamente transparentes

La médula del plan fiscal es un escenario base, que a su vez es función de unas proyecciones de crecimiento económico. Este escenario asume que no hay cambios en las leyes o políticas fiscales existentes. El objetivo es establecer un marco de referencia para estimar el impacto de diversas propuestas de política pública. Por tanto, es extremadamente importante que el modelo económico utilizado para generar el escenario base se haga público y que las premisas utilizadas para su preparación se expliquen y justifiquen adecuadamente.

Restaurar el crecimiento económico debe ser el objetivo principal

Un crecimiento económico robusto es la clave para sufragar los servicios gubernamentales, pagar las pensiones, y para la sostenibilidad de la deuda pública. El segundo paso, por tanto, debe ser el diseño de una estrategia de crecimiento a mediano plazo que identifique sectores donde Puerto Rico tiene, o pudiera tener, una ventaja comparativa y las reformas estructurales necesarias para generar crecimiento. El impacto de esas intervenciones de política pública se puede medir entonces en relación al escenario base. Idealmente, se escogerían políticas que aumenten la inversión, creen empleos nuevos, incrementen el ingreso personal, generen un aumento en los recaudos gubernamentales y produzcan un balance primario positivo (antes de pagar interés y principal) que servirá de punto de partida para negociar con los acreedores.

Cualquier restructuración de la deuda debe ser por una cantidad suficiente para evitar otra renegociación en el corto plazo

Una vez se determina el balance primario estimado para los próximos diez años, se compara esa cantidad con el servicio de la deuda (para ese mismo periodo de tiempo) que depende de impuestos para su repago (las corporaciones públicas se excluyen ya que éstas generan sus propios ingresos) y se calcula la quita necesaria para asegurarnos con un alto grado de probabilidad, digamos 95%, que la deuda se podrá pagar sin tener que tomar préstamos nuevos y que no será necesario renegociarla en el corto plazo. Este último punto es importante; varios estudios han determinado que en más del 50% de las reestructuraciones de deuda durante los últimos cuarenta años ha sido necesario renegociar los términos dentro de un periodo de cinco años. Este resultado no solamente es sub-óptimo sino que también retrasa la recuperación económica al generar un alto grado de incertidumbre.

Evitar o minimizar las políticas de austeridad

La idea de que la implementación de políticas de austeridad tiene efectos positivos en el crecimiento económico ha tenido una larga vida a pesar de toda la evidencia que indica lo contrario. Tan recientemente como el 2010, economistas de la división de investigación del Fondo Monetario Internacional (“FMI”) cuestionaron la sabiduría de imponer políticas de austeridad a países que atraviesan por una crisis fiscal o financiera. Por ejemplo, el World Economic Outlook de octubre de 2010, incluye un análisis que concluye que en países afectados por una crisis fiscal “un recorte en el gasto gubernamental igual a 1% del PNB reduce la demanda doméstica aproximadamente por 1 por ciento y aumenta la tasa de desempleo por 0.3 punto porcentual.” Este análisis fue validado por el propio FMI en el 2011, 2012, y 2013.

Más importante aún, en Puerto Rico la austeridad se ha intentado y ha fracasado. Tanto la Ley 7 del 2009, como la Ley 66 del 2014, impusieron recortes al gasto gubernamental, aumentaron impuestos, congelaron salarios, suspendieron la efectividad de convenios colectivos, y rescindieron contratos, entre otras medidas de austeridad. El efecto, en ambos casos, fue agudizar la contracción económica.

Estipular claramente que cosas son negociables y cuáles no

Dada la experiencia en otras jurisdicciones, lo más probable es que los bonistas presenten demandas económicamente irrazonables o socialmente perversas con respecto a la cantidad del balance primario, recortes a los servicios gubernamentales y pensiones públicas, la privatización de activos públicos, y reformas a leyes laborales y al seguro de salud del gobierno. El gobierno de Puerto Rico debe dejar claro desde el principio que es negociable y que no en cada una de estas áreas para evitar la pérdida de tiempo y reducir la ansiedad e incertidumbre entre la población. Sí los efectos económicos de la austeridad son negativos, los efectos sociales son potencialmente explosivos.

Dado todo lo anterior, recomendamos que la próxima iteración del plan fiscal atienda la crisis fiscal en la siguiente secuencia: (1) implementar reformas estructurales para fomentar el crecimiento; (2) reformar las instituciones presupuestarias, fiscales y de política económica; (3) renegociar los términos de la deuda pública; y (4) postergar la implementación de políticas de austeridad, si alguna.

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Por: Sergio M. Marxuach
Director de Política Pública
Centro para una Nueva Economía

Hay opciones: Una ley de responsabilidad fiscal para Puerto Rico

Lo que sigue son tres preguntas básicas para entender el concepto de una Ley de Responsabilidad Fiscal. Luego del texto encontrará disponibles para descarga: el resumen ejecutivo en español[1] del estudio There Is Another Way: A Fiscal Responsibility Law For Puerto Rico escrito por el director de Investigaciones del CNE, Deepak Lamba Nieves y el director de Política Pública del CNE, Sergio M. Marxuach, así como el estudio[2] en inglés en su totalidad.


1. ¿Qué hace una Ley de Responsabilidad Fiscal?

Una Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) permite el establecimiento y el monitoreo de objetivos y estrategias fiscales. Actualmente son utilizadas en países de Europa, Asia y América Latina, y sus características varían porque deben ser adaptadas a los contextos específicos de cada país.

Por lo general, las LRF incluyen dos tipos de reglas. Las reglas procesales usualmente proveen principios para una gerencia fiscal sensata y efectiva, requisitos de información, y medidas de transparencia y rendición de cuentas. De esta forma ayudan a acelerar la transformación del espacio fiscal. Las reglas numéricas establecen objetivos fiscales precisos y obligatorios en relación, por ejemplo, a los déficits, el nivel de endeudamiento y el gasto público. De esta forma, limitan la discreción de los funcionarios y evitan que confeccionen los presupuestos a base de consideraciones políticas.

2. ¿Por qué pudiera ser más efectiva que una Junta de Control Fiscal impuesta por el gobierno federal?

La crisis económica y fiscal de Puerto Rico requiere una reestructuración amplia de la infraestructura fiscal de Puerto Rico. Un esfuerzo impuesto desde afuera sin la participación y convencimiento de los residentes de Puerto Rico corre el riego de enfrentar el rechazo de la ciudadanía. Además, para salir de la crisis, es necesario no solo hacer ajustes en el gasto público o los sistemas de pensiones, sino lograr que las instituciones y oficiales públicos de la isla adquieran una nueva forma de hacer las cosas: una cultura de transparencia y rendición de cuentas al pueblo. Un ente impuesto tiene poca probabilidad de lograr los cambios institucionales y culturales que Puerto Rico necesita.

Una Ley de Responsabilidad Fiscal, impulsada y manejada localmente, que busque reformar las instituciones clave y adopte una regla fiscal bien diseñada puede no solamente transformar la posición fiscal de Puerto Rico sino que puede a la vez introducir reformas de gobernanza que aseguren la solvencia y sostenibilidad fiscal del gobierno en el largo plazo. Una Ley de Responsabilidad Fiscal atiende las preocupaciones legítimas del gobierno federal y los reparos políticos que han surgido en la isla alrededor de la propuesta para una junta de control fiscal.

3. ¿Qué elementos debe tener esa Ley de Responsabilidad Fiscal para Puerto Rico?

La Ley debe tener dos partes:

(1) Una regla numérica simple y objetiva que establecería el nivel de gasto del gobierno. Para Puerto Rico, proponemos que el gasto del Fondo General no exceda (A) los ingresos ajustados cíclicamente, según los determine y certifique un panel independiente de economistas profesionales y otros expertos en materia fiscal, menos (B) un pequeño superávit estructural. Este tipo de regla fiscal establece parámetros claros y objetivos para limitar el gasto público, a la vez que lo protege de las fluctuaciones de corto plazo que registren los ingresos del gobierno.

(2) Parámetros para reestructurar los sistemas de gerencia fiscal pública (PFM)

Primero, en términos de los procesos para formular el presupuesto, Puerto Rico necesita adoptar prácticas presupuestarias estratégicas: confeccionar presupuestos guiados por normas de desempeño; utilizar horizontes de gastos de mediano plazo; reformar los procesos de compras que fomentan el comportamiento oportunista y la “cacería de rentas” (“rent-seeking”) por parte del sector privado; y aplicar y ejecutar la regla fiscal que explicamos arriba.

El Banco Gubernamental de Fomento tiene que evolucionar y convertirse en un verdadero banco de desarrollo enfocado en financiar proyectos de desarrollo económico que no obtienen financiamiento privado o que tienen importancia estratégica. Bajo el nuevo sistema, no habrá absolutamente ningún rescate para las agencias públicas que gasten más de lo presupuestado, para corporaciones estatales insolventes, o para municipios en bancarrota.

Segundo, en términos del proceso de aprobación del presupuesto, es necesario mejorar sustancialmente la capacidad analítica de la rama legislativa, creando quizás una oficina legislativa de presupuesto con la capacidad de cotejar y retar los supuestos económicos y fiscales que utiliza el ejecutivo en la confección del presupuesto.

Tercero, en términos de la ejecución del presupuesto, el gobierno tiene que abordar los problemas que recurrentemente tiene con su contabilidad engañosa, los débiles controles fiscales y financieros deficientes y la presentación de informes financieros en general.

Además, las tres agencias a cargo de las finanzas públicas – el Banco Gubernamental de Fomento (financiamiento), el Departamento de Hacienda (política de impuestos), y la Oficina de Gerencia y Presupuesto (política de gastos) – tienen que establecer procedimientos para coordinar entre sí las políticas públicas. También tienen que mejorar sus capacidades operacionales y de ejecución, incluyendo el reclutamiento de recursos humanos capacitados, establecer sistemas de información integrados, y mejorar los controles internos, así como las capacidades de auditoría interna y monitoreo en tiempo real.

Finalmente, Puerto Rico debe publicar sus CAFR (informes financieros auditados) para el año fiscal 2014 a la mayor brevedad posible. Debe además implementar las políticas que sean necesarias que aseguren la producción y publicación oportuna de estos informes auditados en el futuro.

La implementación de este tipo de transformación profunda no ocurre de la noche a la mañana. Es importante, por tanto, que la Ley de Responsabilidad Fiscal de Puerto Rico esboce un calendario y una secuencia específica para implementar las reformas de los PFM, así como indicadores y objetivos que le permitan medir el progreso.

La implementación de la Ley de Responsabilidad Fiscal requerirá también el establecimiento de un ente supervisor autóctono que sea independiente y duradero y que esté imbricado en el espacio institucional fiscal público de la isla. Este organismo tiene que ser inmune a las presiones partidistas pero debe poder abordar de forma efectiva las consideraciones políticas (no-partidistas) y proveer el conocimiento técnico necesario para abordar los retos que presenten la implementación de estas reglas. Una comisión local que responda al pueblo de Puerto Rico no solo le proveerá legitimidad a este esfuerzo, sino que asegurará que la experiencia y el conocimiento acumulado a través del tiempo se internalice efectivamente dentro de la infraestructura gubernamental de forma más amplia.

Finalmente, estas transformaciones deben ocurrir como parte de una reestructuración institucional más abarcadora de las diferentes agencias del gobierno encargadas de establecer e implementar las políticas y planes de desarrollo económico para Puerto Rico.

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