Haciendo inventario del proceso de reconstrucción de Puerto Rico

Haciendo inventario del proceso de reconstrucción de Puerto Rico

Publicado el 27 de mayo de 2021 / Read in English

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Director de Política Pública
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Introducción

Han pasado aproximadamente tres años y ocho meses desde que el huracán María azotó a Puerto Rico el 20 de septiembre de 2017. Es un buen momento para evaluar el proceso de reconstrucción y recuperación posdesastre a medida que nos acercamos al comienzo de otra temporada de huracanes en el Océano Atlántico.

Según estimados oficiales, el huracán María causó aproximadamente 3,000 muertes y alrededor de $90,000 millones en daños. La ineficaz respuesta inicial tanto del gobierno de Puerto Rico como del gobierno federal, expuso las arraigadas desigualdades económicas, políticas y sociales, así como la posición subordinada de Puerto Rico en el sistema político de Estados Unidos. Finalmente, el Congreso aprobó parte del financiamiento requerido para la reconstrucción de Puerto Rico, pero en muchos casos con condiciones y requisitos altamente normativos que han retrasado y entorpecido indebidamente el proceso de reconstrucción.

El proceso federal de asignaciones y la asistencia en casos de desastre

El congreso toma decisiones acerca de fondos específicos mediante un proceso de asignaciones complicado. Los conceptos más importantes para entender el proceso son los siguientes:

  • Primero, los comités del Congreso redactan y negocian proyectos de ley de asignación general (“appropriations”), los cuales otorgan autoridad legal para asignar y gastar dinero del Tesoro de EE.UU.
  • Segundo, los fondos se asignan de manera específica (“allocations”), a veces mediante legislación, pero la mayoría de las veces mediante la Oficina de Gerencia y Presupuesto (“OMB”, por sus siglas en inglés), la cual autoriza la transferencia de fondos de una cuenta de asignación general a un programa específico administrado por una agencia gubernamental.
  • Tercero, los fondos se obligan, esto ocurre cuando una agencia del gobierno hace un compromiso el cual genera una responsabilidad legal de parte del gobierno para pagar bienes o servicios.
  • Finalmente, un desembolso ocurre cuando una agencia federal paga una cantidad específica. Dicho de manera sencilla, ocurre cuando el Tesoro de EE.UU. expide un cheque para pagar los costos de un programa.

De manera gráfica, el proceso fluye de la siguiente manera:

Actualización del financiamiento federal por desastre

Un total de diecisiete agencias federales han recibido fondos para operaciones de recuperación por desastres en Puerto Rico desde 2017. Como se muestra en la tabla a continuación, para el 31 de marzo de 2021, se había asignado un total de aproximadamente $63,000 millones para actividades de reconstrucción y asistencia posdesastre en Puerto Rico. Aproximadamente el 90% de esos fondos se asignó a tres agencias: la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (“FEMA”, por sus siglas en inglés), el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de Estados Unidos (“HUD”, por sus siglas en inglés) y el Cuerpo de Ingenieros del Ejercito de Estados Unidos (“USACE”, por sus siglas en inglés).

De los aproximadamente $63,000 millones que se han asignado, alrededor de $43,000 millones, o el 68%, han sido obligados, principalmente por FEMA, HUD y la Administración Federal de Pequeños Negocios (“SBA”, por sus siglas en inglés).

Finalmente, de los $43,000 millones que se han obligado, alrededor de $18,000 millones, o el 42%, se han gastado o desembolsado, principalmente por FEMA, SBA y el Departamento de Agricultura federal (“USDA”, por sus siglas en inglés). Sin embargo, 44 meses después del huracán María, los desembolsos totales ascienden a solo el 29% del monto total asignado por el Congreso.

Administración de los fondos de asistencia por desastre

En el caso de las asignaciones para asistencia por desastre, el gobierno federal opera a través de dos “cuentas maestras” principales:

  • El Fondo de Ayuda por Desastre administrado por FEMA; y
  • El Fondo de Desarrollo Comunitario, administrado por HUD, que financia el programa de Subvenciones en Bloque para el Desarrollo Comunitario para la Recuperación por Desastre (“CDBG-DR”, por sus siglas en inglés).

FEMA trabaja con la Oficina Central de Recuperación, Reconstrucción y Resiliencia de Puerto Rico (“COR3”) para administrar sus programas de asistencia en la isla, mientras que HUD trabaja con el Departamento de la Vivienda de Puerto Rico (“Vivienda”) para administrar los programas CDBG-DR en Puerto Rico.

FEMA

FEMA ofrece tres categorías principales de asistencia, sujetas a los requisitos de la Ley Stafford:

  1. El programa de Asistencia Pública ofrece subvenciones a los gobiernos tribales, estatales y locales, y ciertas organizaciones privadas sin fines de lucro para medidas de protección de emergencia, operaciones de remoción de escombros y reparación o reemplazo de infraestructura pública dañada.
  2. El programa de Asistencia Individual brinda ayuda directa a las personas y hogares afectados, y puede incluir asistencia para vivienda, asistencia para otras necesidades, asesoramiento en caso de crisis, servicios de administración de casos, asistencia legal y seguro de desempleo por desastre.
  3. El Programa de Asistencia para la Mitigación de Riesgos financia proyectos y programas de mitigación y resiliencia, generalmente en todo el estado.

El desembolso lento de fondos para proyectos de asistencia pública de obra permanente ha sido el principal foco de controversia entre FEMA y el COR3 desde hace tres años. Las categorías de trabajo permanente bajo el Programa de Asistencia Pública incluyen:

  1. Restauración de carreteras/puentes (Categoría C);
  2. Instalaciones de control de agua (Categoría D);
  3. Edificios/equipo (Categoría E);
  4. Servicios públicos (Categoría F);
  5. Parques, instalaciones recreativas y de otro tipo (Categoría G)

La demora en el desembolso de estos fondos puede atribuirse en parte a la decisión de FEMA y el gobierno de Puerto Rico de utilizar un proceso alterno para el uso de estos fondos, siguiendo la Sección 428 de la Ley Stafford. Según un informe publicado en septiembre de 2018 por la Oficina de Responsabilidad del Gobierno de EE.UU. (“GAO”, por sus siglas en inglés), Nueva York y Nueva Jersey utilizaron este proceso distinto para financiar un pequeño porcentaje del trabajo permanente en esos estados después del huracán Sandy, pero ninguna jurisdicción ha utilizado estos procedimientos distintos para financiar el 100% del trabajo permanente bajo el programa de asistencia pública de FEMA (Ver Informe GAO 18-472).

Según la Junta de Supervisión y Administración Financiera de Puerto Rico (“JASF”), el “Programa 428 hace posible la consolidación de múltiples proyectos en una sola subvención de costo fijo, lo que permite una mayor flexibilidad en la reconstrucción o restauración de daños por desastres. Los objetivos del Programa 428 incluyen: (1) reducir los costos para el gobierno federal derivados de la asistencia pública, (2) aumentar la flexibilidad en la administración de esa asistencia, (3) acelerar la ayuda al gobierno estatal, tribal o local o al dueño de una organización sin fines de lucro, y (4) ofrecer incentivos financieros y desincentivos para proyectos de asistencia pública oportunos y rentables”. (Declaración de Divulgación para el Tercer Plan Conjunto de Ajuste del Título III Enmendado del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, et al., 11 de mayo de 2021, p. 222).

En la práctica, sin embargo, el proceso de la Sección 428 ha resultado ser indebidamente burocrático, prolongado y, en nuestra opinión, no ha cumplido con sus objetivos programáticos. Se suponía que este proceso de aprobación de proyectos de obra permanente bajo la Sección 428 tomaría 18 meses a partir de la fecha de publicación de las directrices para estos proyectos, lo cual ocurrió en abril de 2018, un plazo que se ha extendido varias veces, el más reciente hasta el 31 de diciembre de 2021.

La lentitud de las aprobaciones se ha debido, en parte, al hecho de que tanto FEMA como el gobierno de Puerto Rico tenían muy poca experiencia en la gestión de proyectos bajo la Sección 428. Además, como se puede ver en la gráfica a continuación, el proceso no es tan simple como podría parecer a primera vista:

  • Primero, se identifican los lugares o elementos de infraestructura que tuvieron daños y que cualifican para el financiamiento de obra permanente bajo el programa de asistencia pública.
  • En segundo lugar, se prepara una descripción del alcance y las dimensiones del daño (DDD, por sus siglas en inglés).
  • En tercer lugar, se determina el “alcance del trabajo” (SOW, por sus siglas en inglés) necesario para reparar el daño se analiza y se llega a un acuerdo con FEMA.
  • Cuarto, se prepara un estimado inicial de costos. En términos generales, si el proyecto tiene un costo estimado en más de $5 millones, o si FEMA y el gobierno de Puerto Rico no están de acuerdo con el costo estimado inicial, el estimado inicial se presenta a un panel independiente de expertos para su revisión y validación.
  • En quinto lugar, se prepara un estimado de costos fijos final que ha sido aprobado por el panel.
  • En sexto lugar, se elabora un plan de trabajo del proyecto para el trabajo a realizarse. Luego, el proyecto propuesto es revisado y, finalmente, aprobado por FEMA.
  • Una vez que se aprueba el proyecto, los fondos para el mismo están legalmente obligados o comprometidos. Luego, el COR3 se encarga de supervisar el avance del trabajo realizado y desembolsar los fondos a la agencia o empresa contratada para realizarlo.

Quizás lo más importante es que la versión de los procedimientos alternos aprobados para Puerto Rico no permite que FEMA acepte estimados realizados por el solicitante. En cambio, los estimados deben ser realizadas por profesionales autorizados por FEMA. Esto también es diferente al trato de FEMA con los estados. (Vea “Public Assistance Alternative Procedures [Section 428], Guides for Permanent Work, FEMA-4339-DR-PR. Appendix A, abril 2018.)

No obstante a todo lo antes mencionado, se han logrado algunos avances en los últimos tres años. Según datos de la JASF hasta el 2 de febrero de 2021, se han obligado alrededor de 8,033 proyectos bajo el programa de Asistencia Pública, para un total de $23,600 millones. Actualmente, la fecha límite para que los solicitantes lleguen a un consenso sobre los proyectos de la Sección 428 es el 31 de diciembre de 2021.

HUD y los fondos CDBG-DR

Entre septiembre de 2017 y junio de 2019, el Congreso asignó aproximadamente $20,300 millones en fondos CDBG-DR para actividades de reconstrucción y mitigación de desastres relacionadas con los huracanes Irma y María en Puerto Rico a través de tres leyes de apropiación suplementarias:

  • L. 115-56: $1,507,179,000 para necesidades insatisfechas (una parte significativa de estos fondos se utilizó para el Programa de Reparación, Reconstrucción o Reubicación de Viviendas, también conocido como R3);
  • L. 115-123: $10,153,130,000 para necesidades insatisfechas (incluidos $1,900 millones para mejorar y modernizar la red eléctrica) y $8,285,284,000 para actividades de mitigación; y
  • L. 116-20: $304,000,000 para necesidades insatisfechas.

El proceso habitual de desembolso de estos fondos es algo engorroso. Como se muestra en la tabla anterior, después de que el Congreso asigna el dinero, HUD tiene que publicar una notificación en el Registro Federal. El beneficiario previsto luego procede a redactar un plan de acción para el uso de los fondos, de acuerdo con las regulaciones publicadas. Si HUD aprueba el Plan de Acción, las partes deben ejecutar un Acuerdo de Subvención para permitir el gasto de fondos de acuerdo con los términos del Plan de Acción.

El proceso para desembolsar el primer tramo (“tranche”) de fondos CDBG-DR, $1,500 millones de P. L. 115-56, avanzó con relativa rapidez, y tomó alrededor de un año desde la asignación hasta la ejecución del Acuerdo de Subvención.

Sin embargo, el proceso para liberar el siguiente tramo de financiamiento, unos $8,210 millones asignados de conformidad con la P. L. 115-123, se prolongó indebidamente. Pasaron aproximadamente dos años desde la apropiación hasta la ejecución del Acuerdo de Subvención el 4 de febrero de 2020. Además, este Acuerdo de Subvención incluía una serie de condiciones sin precedentes que Puerto Rico debía cumplir antes de obligar esos fondos, las cuales se imponían además de las ya establecidas, incluyendo, entre otras, que tanto un supervisor financiero de HUD como la JASF debían aprobar y revisar el uso de los fondos CDBG-DR en Puerto Rico.

El proceso para aprobar el uso de los $8,280 millones asignados para actividades de mitigación, que fue aprobado por el Congreso el 9 de febrero de 2018, fue aún más complicado. HUD no publicó el aviso requerido en el Registro Federal hasta el 27 de enero de 2020 y el Plan de Acción para el uso de esos fondos no fue aprobado hasta el 19 de abril de 2021, más de tres años después de que el Congreso asignara los fondos. El Acuerdo de Subvención para utilizar estos fondos no se ha ejecutado al momento de redactar este documento.

Además, el desembolso de los $8,280 millones asignados por la PL 115-123 para proyectos de mitigación y los $304 millones para necesidades insatisfechas asignados por la PL 116-20 depende de que Puerto Rico llegue a un acuerdo con FEMA, dentro del lapso de tiempo establecido por FEMA, en todos los estimados de costos fijos para proyectos de trabajo permanente de conformidad con la Sección 428. (Ver PL 116-20, Sección 1102.)

No sabemos por qué el Congreso decidió imponer esta restricción adicional al desembolso de estos fondos, pero claramente pone a Puerto Rico en una situación difícil. Dado que el período para la aprobación de los proyectos 428 ya se ha extendido varias veces, no debería ser sorprendente que el desembolso de estos tramos de financiamiento CDBG-DR se haya retrasado. Hasta donde sabemos, esta condición se ha impuesto solo en Puerto Rico y las Islas Vírgenes.

Finalmente, no ha habido absolutamente ninguna acción con respecto a los $1,900 millones asignados específicamente por el Congreso para modernizar y reconstruir el sistema eléctrico de Puerto Rico. Estos fondos fueron asignados específicamente por el Congreso en la P. L. 115-123, que, como hemos dicho, fue aprobada por el Congreso el 9 de febrero de 2018. Este retraso inexplicable es inaceptable.

En resumen, de acuerdo con la Declaración de Divulgación presentada recientemente por la JASF, “al 31 de diciembre de 2020, se ha puesto a disposición de Puerto Rico un total de $9,700 millones de los más de $20,000 millones asignados al Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los Estados Unidos a través de Subvenciones en Bloque para el Desarrollo Comunitario para la Recuperación por Desastre (“CDBG-DR”)”. Si bien es cierto que la Administración Biden ha sido más diligente en mover el proceso burocrático que regula estos fondos, no nos queda claro a qué se refiere la JASF cuando afirma que “se han puesto a disposición de Puerto Rico $9,700 millones”, ya que este no es un término presupuestario federal definido.

No obstante, lo que si está claro es que el ritmo de desembolso y uso de estos fondos ha sido extremadamente lento, como admite la propia JASF. Según la Junta, el más grande de los diversos programas CDBG-DR “es el programa de reconstrucción de viviendas que tiene un presupuesto de $1,100 millones de los cuales aproximadamente $78 millones se habían gastado para el 31 de diciembre de 2020 según el Informe trimestral de diciembre de 2020 de Vivienda” (Declaración de divulgación, p. 121).

Para finalizar, los fondos son importantes, pero…

La reconstrucción de Puerto Rico y la recuperación económica y el crecimiento atado a la reconstrucción han sido más lentos de lo inicialmente previsto. Esta demora se debe principalmente a la burocracia federal, el uso de un proceso distinto que hasta ahora no ha funcionado como se esperaba y las condiciones discriminatorias, onerosas e irrazonables impuestas por el Congreso, FEMA y HUD en Puerto Rico.

Sin embargo, obligar y gastar los fondos federales asignados para la reconstrucción y recuperación de Puerto Rico es solo una parte de este proceso. La secuencia de eventos que llamamos “huracán María”, y sus consecuencias, tienen sus raíces en múltiples decisiones que se tomaron hace décadas. Por ejemplo, ¿Por qué tenemos líneas de transmisión de energía de alto voltaje que atraviesan la isla de sur a norte, sobre la cordillera central?; ¿Por qué se construyeron Levittown y Puerto Nuevo donde se construyeron?; ¿Por qué nuestros legisladores permitieron que los dueños y operadores de infraestructura crítica tuvieran poco o ningún backup de electricidad?

Visto desde esta perspectiva, los daños provocados por el huracán María no pueden atribuirse únicamente, ni siquiera principalmente, al evento meteorológico. De hecho, los académicos afirman cada vez más que “no existe tal cosa como un desastre natural, porque quién está en peligro es producto de decisiones políticas y acuerdos sociales, no del orden inevitable de las cosas … La vulnerabilidad se construye socialmente”. (Andy Horowitz, Katrina: A History, 1915-2015, pág.13).

La pregunta para Puerto Rico es, entonces, ¿vamos a reconstruir de una manera que reproduzca estas vulnerabilidades? La respuesta a esa pregunta, a su vez, plantea otras cuestiones políticas bastante problemáticas. ¿Quién y cómo decidimos gastar esta bonanza federal inesperada? ¿Qué conservamos, qué cambiamos y quién lo decide? ¿Quién se considera “digno” de ayuda, por qué, de qué tipo y de quién? Por ejemplo, ¿a cuál comunidad costera se le construye un rompeolas y qué comunidad se traslada a una “zona más segura”?; ¿Cuáles barrios, comunidades o urbanizaciones se van a demoler y cuáles se desplazan o se “rehabilitan” (“gentrify”) en nombre del “redesarrrollo”?; ¿Dónde construimos escuelas públicas, hospitales e infraestructura de electricidad, agua y telecomunicaciones nuevas, y quién decide?

Estos son solo algunos de los asuntos espinosos que enfrentaremos a medida que avancemos en la reconstrucción de la isla. Es bueno tenerlos en cuenta porque nos recuerdan que estas son decisiones políticas que de ninguna manera son predeterminadas o inevitables tras el paso del huracán María. Como nos recuerda Horowitz: “La etimología de la palabra desastre se refiere a estrellas fuera de alineación; pero si a algunos les pareció que los cambios en Luisiana después del huracán Katrina procedían con la fuerza del destino, es bueno recordar, como advirtió Shakespeare, “La culpa … no está en nuestras estrellas, sino en nosotros mismos, que somos subordinados” (Horowitz, Katrina, pág. 5).

Al final, entonces, cómo será el Puerto Rico después del huracán María dependerá en gran medida de cómo abordemos los problemas duraderos de clase, raza, segregación, pobreza, desigualdad y acceso al poder político que hemos ignorado durante demasiado tiempo.