Una mirada a los fondos de asistencia de desastre para Puerto Rico.

 

Recientemente, se ha debatido de manera acalorada si el gobierno federal ha tratado a Puerto Rico de manera justa en la asignación de fondos para asistencia de desastre después del paso de los Huracanes Irma y María. La contestación a esta pregunta es una compleja porque depende en gran medida de entender (1) como funciona el proceso de asignaciones federal y (2) como funcionan los diferentes programas de asistencia.

Proceso de asignaciones federal

El congreso toma decisiones acerca de fondos específicos mediante un proceso de asignaciones complicado. Los conceptos más importantes para entender el proceso son los siguientes:

  • Primero, los comités congresionales de jurisdicción redactan y negocian proyectos de ley de asignación general (“appropriations”), los cuales otorgan autoridad legal para asignar y gastar dinero del Tesoro de EE.UU.
  • Segundo, los fondos se asignan de manera específica (“allocations”), esto quiere decir que se transfieren de una cuenta de asignación general para financiar un programa especifico.
  • Tercero, los fondos se obligan, esto ocurre cuando se define un compromiso el cual genera una responsabilidad legal de parte del gobierno para pagar bienes o servicios.
  • Finalmente, un desembolso ocurre cuando una agencia federal paga una cantidad específica. Dicho de manera sencilla, ocurre cuando el Tesoro de EE.UU. expide un cheque para pagar los costos de un programa.

De manera gráfica, el proceso fluye de la siguiente manera:

Parte de la confusión de la que hemos sido testigos recientemente se debe a que diferentes personas o entidades utilizan incorrectamente o de manera intercambiable estos conceptos o utilizan el más que les conviene para impulsar su ideología o agenda política.

Programas federales de asistencia de desastre

Un segundo factor que contribuye a la confusión actual es que hay múltiples agencias federales que reciben fondos para operaciones relacionadas a la asistencia de desastres. Según un informe reciente de la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de EE.UU. (GAO, por sus siglas en inglés), “desde los huracanes de 2017 y los incendios forestales en California, el Congreso y el Presidente le han provisto al Departamento de Seguridad Nacional (DHS, por sus siglas en inglés) y a otras 18 agencias federales al menos $120 mil millones en asignaciones generales suplementarias para actividades relacionadas a estos desastres”(GAO-18-472).

De acuerdo a los datos de la página web de la Función de Apoyo a la Recuperación de FEMA – Grupo de Liderazgo, al 31 de marzo, 2019:

  • Se le asignaron a Puerto Rico $42.30 mil millones de fondos específicos de asistencia de desastre mediante 17 agencias diferentes.
  • De esa cantidad total de asignaciones específicas, unos $20.37 mil millones han sido obligados.
  • Del total obligado, la suma de $12.62 mil millones ha sido desembolsada.

 

Algunas advertencias:

  • Los datos de asignaciones generales no están completos porque algunos de los proyectos de ley de asignaciones generales no han sido desglosados por estado.
  • Los datos de Puerto Rico no incluyen fondos de asistencia nutricional de emergencia, los cuales rondan los $1.27 mil millones, ni los $4.8 mil millones otorgados para evitar el “precipicio fiscal” de Medicaid.
  • Una parte de los fondos de asistencia de desastre han sido utilizados para cubrir los gastos administrativos incurridos por las agencias federales, sobre todo FEMA, en las actividades relacionadas a alivio de desastres.

Estas cifras se actualizan trimestralmente y están disponibles en https://recovery.fema.gov/state-profiles.

Por: Sergio M. Marxuach, director de política pública, Centro para una Nueva Economía y Rosanna Torres, directora oficina, Centro para una Nueva Economía en Washington, D.C.

Para copia de esta información presione aquí: CNE-DisasterFunding Spanish

Federal Disaster Funding Update for Puerto Rico

For Spanish click here

Recently, there has been a heated debate about whether Puerto Rico has been treated fairly by the federal government in the allocation of funds for disaster assistance in the wake of Hurricanes Irma and Maria. The answer to this question is complicated because it depends in large measure in understanding (1) how the federal appropriations process works and (2) how the different kinds of assistance programs function.

The Federal Appropriations Process

Congress makes decisions about spending specific funds through a complicated “appropriations process.” The key concepts to understand in this process are:

  • First, Congressional committees of jurisdiction draft and negotiate appropriation bills, which provide the legal authority to obligate and spend money from the U.S. Treasury.
  • Second, funds are then allocated, that is, they are transferred from a global appropriation account to fund a specific program.
  • Third, funds are then obligated, this occurs when a definite commitment that generates a legal liability of the government for the payment of goods and services ordered or received is created.
  • Finally, an expenditure or disbursement occurs when a specific amount is paid by a federal agency. In plain language, this is when the U.S. Treasury writes a check to pay the program

In graphic form, the process flows roughly as follows:

 

Part of the confusion we have witnessed recently is due to the fact that different parties either incorrectly use these concepts interchangeably or use the most convenient one to further their ideological or political agenda.

Federal Disaster Assistance Programs

A second factor that contributes to the prevailing confusion is that there are multiple federal agencies that receive funding for operations related to disaster relief. According to a recent report by the Government Accountability Office (“GAO”) “since the 2017 hurricanes and California wildfires, Congress and the President have provided the Department of Homeland Security (“DHS”) and 18 other federal agencies with at least $120 billion in supplemental appropriations for activities related to these disasters.” (GAO-18-472).

According to data from the website of the FEMA Recovery Support Function – Leadership Group, as of March 31, 2019:

  • Puerto Rico had been allocated $42.30 billion in disaster assistance funds through 17 different agencies.
  • Of the total allocated amount, some $20.37 billion had been obligated.
  • Of the total obligated amount, the sum of $12.62 billion had been disbursed.

Some caveats:

  • The data for appropriations is not complete because some appropriation bills do not specify a breakdown by state.
  • The data for Puerto Rico does not include funds for emergency nutritional assistance, some $1.27 billion, and $4.8 billion to avoid the Medicaid “cliff”.
  • A portion of the disaster assistance funds have been used to cover administrative expenses incurred by certain federal agencies in connection with disaster relief operations, mostly FEMA.

 

These figures are updated quarterly and can be found at https://recovery.fema.gov/state-profiles.

By: Sergio M. Marxuach, Public Policy Director, Center for a New Economy and Rosanna Torres, Director, Center for a New Economy’s office in Washington, DC

Attached please find a PDF document with this information. CNE-DisasterFundingUpdate2019Final

Put Puerto Rico First

Scroll down for the Spanish version

During the past few months a narrative has taken hold, on both sides of the political spectrum, that Puerto Rico is “using federal disaster relief funds to pay bondholders”. This narrative is wrong and dangerously simplistic.

The use of federal funds, appropriated by Congress and allocated by federal agencies, is subject to numerous laws, rules, and regulations. Specifically, in the case of FEMA and HUD, which administer the two largest sources of federal disaster relief funds, each has issued regulations governing the obligation and expenditure of those moneys. In addition, these agencies have internal audit and control procedures and eventually could be subject to ex-post audits by their respective Inspector Generals and the Government Accountability Office, and to Congressional oversight hearings as well. Therefore, those crafting this narrative either lack an understanding of the disaster recovery process or are simply misrepresenting the truth to score cheap political points. Unfortunately, cheap politics usually transform into expensive policy blunders.

That being said, and given that money is fungible, it is true that:

  • Recovery funds will free up other Puerto Rican government funds that could be reprogrammed for other purposes (let’s call this the endowment effect)
  • The economic activity generated by recovery spending in Puerto Rico will increase tax revenues which could be used for any other purpose, including to increase bondholder payouts (let’s call this the income effect)

In our view, too much effort has been devoted to finding a way to put a firewall between federal funds and debt service. This is a fool’s errand: although Congress can legislate that “no federal disaster relief funds can be used to pay bondholders”, there is no absolutely fail-safe way to prevent this given the fungibility of money. What is required, instead, is the political will to tell bondholders that they will have to accept a large haircut even though the fiscal numbers look fine. And reason the numbers look good is because of the endowment and income effects described above, not because the Puerto Rican economy is growing at a sustainable rate.

Furthermore, the restructuring process designed under PROMESA didn’t anticipate these funds would ever be available to substitute for other Puerto Rico government funds. If a large surplus had been foreseen back in 2016, then Congress wouldn’t have legislated to allow for the restructuring of Puerto Rico’s debt. Revising the fiscal plan to include the effect of disaster recovery spending was a serious policy mistake.

Puerto Rico is in a unique bankruptcy situation in the midst of a massive recovery effort after a natural disaster. In this context, the correct strategy should be to “Put Puerto Rico First” by planning and requiring that funds from both the endowment and income effects be plowed back into the Puerto Rico economy before paying off bondholders.

Elements of a Puerto Rico First strategy would include the following:

  1. Recalculating the available surplus in the fiscal plan, net of disaster recovery funds
  2. Drafting a plan for investing the funds generated by the endowment and income effects on public good
  3. Calculating bondholder haircuts based on the “available surplus” net of federal funds
  4. Developing and offering to bondholders a bond whose repayment is contingent on Puerto Rico’s economic growth or on achieving certain tax revenue targets

In conclusion, at a time when the bad happens and the worse threatens, all of us who care about Puerto Rico have to be cautious about the language we use to further Puerto Rico’s cause. The island has few champions in Washington and certainly no shortage of detractors. It is imperative that all of us who care about the island do not undermine our cause by using ill-defined concepts and ideas and careless language.

Sergio M. Marxuach, Public Policy Director
November 28th, 2018


Poniendo a Puerto Rico Primero

 

Durante los últimos meses una narrativa se ha hilvanado, en ambos lados del espectro político, de que Puerto Rico está “utilizando la ayuda federal para la reconstrucción de la isla para pagarle a los bonistas”. Esta narrativa es errónea y peligrosamente simplista.

El uso de fondos federales, asignados por el Congreso y administrados por agencias federales, está sujeto a numerosas leyes, reglas y reglamentos. En términos específicos, en el caso de FEMA y HUD, que administran las dos fuentes más importantes de fondos federales de ayuda en casos de desastres naturales, cada una ha emitido regulaciones que rigen la obligación y el gasto de esos fondos. Además, estas agencias cuentan con procedimientos de control y auditoría interna y, en última instancia, podrían estar sujetas a auditorías ex-post por parte de sus respectivos Inspectores Generales y la Government Accountability Office, así como a la supervisión directa por parte del Congreso. Por lo tanto, aquellos que utilizan esta narrativa o bien no comprenden como funciona el proceso de recuperación post-desastre o simplemente están tergiversando la verdad para lograr objetivos políticos a corto plazo. Desafortunadamente, estas “victorias” políticas a corto plazo tienden a convertirse en desastres de política publica a largo plazo.

Dicho esto, y dado que el dinero es fungible, también es cierto que:

  • Los fondos de recuperación liberarán otros fondos del gobierno de Puerto Rico que podrían reprogramarse para otros fines (llamémoslo el efecto de dotación)
  • La actividad económica generada por el gasto de recuperación en Puerto Rico aumentará los ingresos fiscales que podrían utilizarse para cualquier otro propósito, incluso para aumentar los pagos a los bonistas (llamémoslo el efecto ingreso)

Desde nuestro punto de vista, se ha dedicado demasiado esfuerzo a encontrar una manera de construir una muralla entre los fondos federales y el servicio de la deuda. Al final del camino, esta es una tarea de tontos: aunque el Congreso puede legislar que “no se puede usar dinero de ayuda federal para desastres para pagarle a los bonistas”, no existe una manera absolutamente segura de evitar esto, dada la fungibilidad del dinero. Lo que se requiere, en cambio, es la voluntad política de decirles a los bonistas que tendrán que aceptar una reducción significativa en sus acreencias, a pesar de que la posición fiscal se vea bien. Y es que los números se ven bien debido a los efectos de dotación y de ingreso descritos anteriormente, no porque la economía puertorriqueña esté creciendo a una tasa sostenible.

Además, el proceso de reestructuración diseñado bajo PROMESA no anticipaba que estos fondos estuvieran disponibles para sustituir otros fondos del gobierno de Puerto Rico. Si en el 2016 se hubiera anticipado un gran superávit en el 2019, entonces el Congreso no habría legislado para permitir la reestructuración de la deuda de la isla. Revisar el plan fiscal para incluir el efecto del gasto en la recuperación y reconstrucción fue un error grave de política publica.

Puerto Rico se encuentra en una situación de bancarrota única en medio de un esfuerzo masivo de recuperación después de un desastre natural. Dadas estas circunstancias, la estrategia correcta debe ser “Poner a Puerto Rico Primero” planificando y requiriendo que los fondos producto de los efectos de dotación y de ingreso se reinviertan en la economía de Puerto Rico antes de pagarle a los bonistas.

Los elementos de una estrategia de Puerto Rico Primero incluirían lo siguiente:

  1. Recalcular el superávit disponible en el plan fiscal, neto de los fondos para la recuperación
  2. La redacción de un plan para invertir los fondos generados por los efectos de la dotación y los ingresos en bienes públicos
  3. Calcular los recortes a los bonistas basados en el “excedente disponible” neto de los fondos federales para la recuperación
  4. Ofrecerle a los bonistas un bono cuyo repago sea contingente a que Puerto Rico logre una tasa de crecimiento económico sostenible o a que se logren una serie de metas con respecto a los ingresos del gobierno central.
En conclusión, en un momento en que lo malo pasa y lo peor amenaza, todos los que nos preocupamos por Puerto Rico debemos ser cautelosos con el lenguaje que usamos para promover la causa de Puerto Rico. La isla tiene pocos defensores en Washington y ciertamente no tiene una escasez de detractores. Es imperativo que todos los que nos preocupamos por Puerto Rico no socavemos nuestra causa utilizando ideas y conceptos pobremente definidos y un lenguaje impreciso.
 
Sergio M. Marxuach, Director de Política Pública
28 de septiembre de 2018

Puerto Rico’s Unfinished Business After Hurricane María


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It has been a little over a year since Hurricane María fractured Puerto Rico’s infrastructure and its demographic and economic landscape. Currently, all the critical infrastructure—electricity, water, telecommunications, schools, and hospitals—is functional. The enormous effort and the amount of hard work put into removing millions of cubic yards of debris; patching up the electrical grid and the water treatment system; putting hospitals in working order; temporarily fixing damaged housing; among a host of other emergency response activities, sometimes under conditions dangerous to life and limb, should be acknowledged and recognized by one and all.

However, a year after the storm a kind of nervous normalcy prevails in the island and while the amount of work that has been done since last year should not be dismissed, it is important to understand the magnitude of the task at hand and the challenges that lie ahead. The island’s economic fundamentals remain fragile, the electrical system is unstable, the Puerto Rico Aqueduct and Sewer Authority still needs electrical generators to back-up critical water pumps, and despite an effort from all sectors to be vigilant and prepared for another natural disaster, there is significant uncertainty as to how well equipped the central government and its municipalities are to face another storm.

Furthermore, federal funds allocated thus far will not be sufficient to successfully rebuild Puerto Rico’s infrastructure. The Federal Emergency Management Agency (FEMA), using a model designed by the National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), has acknowledged that total damages could add up to approximately $90 billion in Puerto Rico and the U.S. Virgin Islands. By the end of the 2018 federal fiscal year, estimates of funds appropriated for Puerto Rico disaster relief still range anywhere from $33 to $45 billion, or about half of what is anticipated to be necessary. And when compared to the total funds allocated to address the 2017 natural disasters, the amount obligated by FEMA’s individual assistance programs for Hurricane Maria’s disaster victims has been significantly lower than the portion obligated for victims of Hurricane Harvey or Hurricane Irma.

As noted throughout the report, Puerto Rico’s current situation is extremely complex, a fact that should be considered and addressed early in the recovery process, before making decisions that could have permanent and damaging social and economic implications. Fully understanding the current lay of the land is important because Puerto Rico is the only jurisdiction, to the best of our knowledge, tosimultaneously go through a bankruptcy procedure, a twelve-year economic recession, a fiscal and debt crisis managed under the purview of a congressionally-mandated oversight board, and a large-scale recovery process after a massive natural disaster.

In sum, the report seeks to frame Puerto Rico’s recovery process by providing a snapshot of where the island is today and how much federal money has been allocated, casting light on some of the reconstruction challenges, and igniting a discussion on the options available for a sustainable recovery. It is the first of a series that CNE intends to produce with the goal of educating policymakers about the nuances and complications they will face when designing long-term solutions for the island.

 

My first Publication CNE-Policy-Paper_-Puerto-Ricos-Unfinished-Business