Puerto Rico’s Unfinished Business After Hurricane María


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It has been a little over a year since Hurricane María fractured Puerto Rico’s infrastructure and its demographic and economic landscape. Currently, all the critical infrastructure—electricity, water, telecommunications, schools, and hospitals—is functional. The enormous effort and the amount of hard work put into removing millions of cubic yards of debris; patching up the electrical grid and the water treatment system; putting hospitals in working order; temporarily fixing damaged housing; among a host of other emergency response activities, sometimes under conditions dangerous to life and limb, should be acknowledged and recognized by one and all.

However, a year after the storm a kind of nervous normalcy prevails in the island and while the amount of work that has been done since last year should not be dismissed, it is important to understand the magnitude of the task at hand and the challenges that lie ahead. The island’s economic fundamentals remain fragile, the electrical system is unstable, the Puerto Rico Aqueduct and Sewer Authority still needs electrical generators to back-up critical water pumps, and despite an effort from all sectors to be vigilant and prepared for another natural disaster, there is significant uncertainty as to how well equipped the central government and its municipalities are to face another storm.

Furthermore, federal funds allocated thus far will not be sufficient to successfully rebuild Puerto Rico’s infrastructure. The Federal Emergency Management Agency (FEMA), using a model designed by the National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), has acknowledged that total damages could add up to approximately $90 billion in Puerto Rico and the U.S. Virgin Islands. By the end of the 2018 federal fiscal year, estimates of funds appropriated for Puerto Rico disaster relief still range anywhere from $33 to $45 billion, or about half of what is anticipated to be necessary. And when compared to the total funds allocated to address the 2017 natural disasters, the amount obligated by FEMA’s individual assistance programs for Hurricane Maria’s disaster victims has been significantly lower than the portion obligated for victims of Hurricane Harvey or Hurricane Irma.

As noted throughout the report, Puerto Rico’s current situation is extremely complex, a fact that should be considered and addressed early in the recovery process, before making decisions that could have permanent and damaging social and economic implications. Fully understanding the current lay of the land is important because Puerto Rico is the only jurisdiction, to the best of our knowledge, tosimultaneously go through a bankruptcy procedure, a twelve-year economic recession, a fiscal and debt crisis managed under the purview of a congressionally-mandated oversight board, and a large-scale recovery process after a massive natural disaster.

In sum, the report seeks to frame Puerto Rico’s recovery process by providing a snapshot of where the island is today and how much federal money has been allocated, casting light on some of the reconstruction challenges, and igniting a discussion on the options available for a sustainable recovery. It is the first of a series that CNE intends to produce with the goal of educating policymakers about the nuances and complications they will face when designing long-term solutions for the island.

 

My first Publication CNE-Policy-Paper_-Puerto-Ricos-Unfinished-Business

Reestructurar la deuda para crecer

El Gobierno, con el aval de la Junta de Supervisión Fiscal, tomó una decisión acertada cuando radicó una petición para el ajuste ordenado de sus deudas y obligaciones bajo el Título III de PROMESA el pasado 3 de mayo. De lo contrario, Puerto Rico habría estado expuesto a litigios costosos y prolongados, lo que habría socavado los esfuerzos de recuperación de su economía.

El gobierno ahora necesita presentar una propuesta de reestructuración fiscal y de deuda. Este ejercicio requerirá que se determine si la trayectoria trazada en el plan de ajuste logrará conseguir “sostenibilidad fiscal” o la sostenibilidad de la deuda. Es decir, ¿tendrá el gobierno los medios para pagar su deuda con alta probabilidad, luego de implementar su política fiscal y económica? Esa propuesta debe tomar en consideración los siguientes puntos:

Primero, para que la deuda sea sostenible, el plan de reestructuración (o ajuste) debe determinar el nivel de los superávits primarios—la cantidad de fondos disponibles para pagar el interés y principal adeudado después de cubrir los gastos operacionales del gobierno—que se requerirán de aquí al futuro en el corto, mediano y largo plazo para cumplir con los acreedores.

Segundo, este plan de reestructuración no es meramente un ejercicio contable; la implementación de cualquier plan de reestructuración fiscal y de deuda también tendrá efectos sobre la actividad económica de la isla, lo cual en sí afectará la capacidad del gobierno de generar los recaudos necesarios para cumplir con sus obligaciones.

Por tanto, en la discusión pública se deben destacar los impactos de algunas movidas fiscales claves. En el escenario de recesión prolongada y severa en el que Puerto Rico se encuentra, cuando el gobierno incrementa los impuestos y/o reduce los gastos, afecta negativamente los ingresos de las familias y empresas, que, a su vez, gastan e invierten menos—el llamado efecto multiplicador de la política fiscal del gobierno. Este efecto multiplicador tiende a ser más pronunciado durante recesiones como la que está experimentando la isla. Esta consolidación fiscal desencadena una reducción en la demanda agregada, lo cual acelera la recesión y reduce los recaudos del gobierno en el corto plazo.

Además, la reducción en la inversión pública en la investigación y desarrollo, la educación y salud, capacitación laboral, etc., en el corto y mediano plazo reduce las posibilidades de crecimiento en el mediano y largo plazo.

Finalmente, la falta de acceso a los mercados de capital y de apoyo financiero de terceros para poner en vigor una política fiscal expansiva limita la inversión tanto pública como la privada, lo que dificulta cualquier esfuerzo de recuperación económica.

Estos mecanismos, operando en conjunto, generarán una reducción en los recaudos del gobierno, lo cual disminuirá la probabilidad de lograr los superávits primarios que se proyectarían en un plan fiscal.

Por otro lado, el impago a los acreedores dificulta el acceso al crédito necesario para poner en vigor una política fiscal expansiva y tiende a aumentar el costo de tomar prestado, según evidencia reciente de episodios de impago de deuda soberana (Juan Cruces y Christoph Trebesch, “Sovereign Defaults: The Price of Haircuts” publicado en la revista American Economic Journal: Macroeconomics, 2013).

Debido a estos y otros factores, como la posibilidad que los planes de reestructuración puedan contribuir a retrasar el proceso de reformas estructurales para promover el crecimiento de la economía en el largo plazo, necesitamos de evidencia empírica para determinar si la reestructuración de la deuda es beneficiosa para el país.

Por ejemplo, en el artículo “Sovereign Debt Relief and Its Aftermath” publicado el año pasado en el Journal of the European Economic Association, Carmen Reinhart y Christoph Trebesch muestran evidencia empírica de los efectos de la reestructuración de deuda soberana en el desempeño económico del país deudor durante y hasta cinco años después del episodio de reestructuración.

Los autores demuestran que hay mejoras sustanciales en términos de crecimiento económico, calificación de riesgo y sostenibilidad de la deuda cuando las reestructuraciones implican una reducción en el valor nominal del principal. En cambio, esfuerzos más modestos de resolución de crisis prestatarias, como la reprogramación o ‘reprofiling’ de la deuda, las moratorias y el uso de ‘bridge financing’ no promueven un mejor desempeño de la economía. Estas últimas herramientas no son eficaces en resolver las crisis de deuda.

Además, calcular correctamente la cantidad de la quita o ‘haircut’ de la deuda es sumamente importante ya que durante la próxima década es muy probable que los recaudos del gobierno se queden por debajo de las proyecciones del Plan Fiscal, y el Gobierno y la JSF tendrán que reaccionar ante esto. Específicamente, el gobierno tendrá que tomar medidas para lograr los objetivos de recaudos incluidos en el Plan Fiscal. Tal reacción en términos de política fiscal profundizaría la recesión aún más y socavaría la sostenibilidad de la deuda, ya que la carga de deuda relativa al PNB aumentaría.

Finalmente, es preciso señalar que una reestructuración de la deuda que incluya recortes profundos al principal es necesaria para aumentar el espacio fiscal disponible para reactivar la economía, pero no es suficiente para situar la economía de Puerto Rico en un camino de crecimiento económico sostenido y dinámico. Para lograr ese crecimiento, Puerto Rico necesita ejecutar efectivamente una estrategia de desarrollo económico, algo que no ha podido hacer por décadas. Esa es la meta de la Comisión de Crecimiento para Puerto Rico del CNE.

Por: Gustavo J. Bobonis
Economista en Jefe, Centro para una Nueva Economía

Una ruta inusual hacia el crecimiento

Articular y ejecutar una estrategia de desarrollo económico es un ejercicio bastante incierto y complejo, pero no imposible. Esta no es una idea novel ni demasiado sagaz, pero merece repetirse. Especialmente luego de un ciclo electoral inusual donde sobraron los foros y debates al estilo “todos contra todos”, y también las propuestas de campaña para encaminar la económico de la isla. Como el papel y el discurso electoral lo aguantan todo, la gama de recetas provistas por un número récord de candidatos a la gobernación fue tan variada como ambigua y desatinada. El menú incluyó platos nuevos y algunos favoritos recalentados: desde revivir el régimen de sustitución de importaciones, hasta traer de vuelta las exenciones tributarias tipo sección 936, y crear alianzas público-privadas “participativas”.

Ante la falta de rigor, las propuestas se presentaron casi como se vende un carro usado: “Este modelo fue uno de los mejores;” “se ve medio mataíto, pero el motor está como nuevo;” y “llévatelo ahora, que mañana no te puedo asegurar que lo tenga disponible”. Se dijo mucho pero se debatió muy poco y en concreto sobre cómo se pondrían en marcha las promesas de campaña. Sospecho que la omisión responde a no querer revelar o reflexionar mucho sobre el hecho de que cada proposición económica tiene un impacto político que va más allá de las veleidades partidistas. Es decir, que plantear un ejercicio serio para encaminar el desarrollo económico no es lo mismo que hacer una lista de regalos a los Reyes Magos, y requiere que se dilucide cómo cada movida económica impacta (y se ve afectada por) las relaciones de poder que existen entre diversos actores sociales.

Los vínculos e interacciones entre la economía y lo político se han debatido a la saciedad en contextos académicos, y es cuantioso el inventario de obras cumbres de las ciencias sociales que se enfocan en estos asuntos. Pero las difíciles y problemáticas tareas de armar, encaminar, evaluar críticamente y recalibrar procesos de desarrollo, se debaten mucho menos. En gran parte, porque son gestiones imprecisas y experimentales que generan lecciones usualmente carentes de la elegancia y sencillez que suelen requerir los discursos de estado, las historias oficiales y las contribuciones doctas tradicionales.

No obstante, estos espinosos temas tienen seguidores y maestros, y en esta última categoría existen pocos como Albert O. Hirschman. Autor de numerosos escritos sobre economía política y teorías del desarrollo económico, Hirschman se entrenó como economista pero su producción intelectual lo mantuvo en los márgenes de su disciplina. Su vida fue igualmente inusual, pues tomó armas contra el fascismo con las Brigadas Internacionales en España, colaboró con la resistencia francesa, dictó cursos en la mejores universidades de Estados Unidos y fungió como asesor económico y consultor en América Latina.

Sus múltiples vivencias en el sur le proveyeron material empírico para formular posiciones teóricas respecto a los procesos de desarrollo, y también para revisarlas con el paso del tiempo. Lejos de creer que el trabajo de los estudiosos del mundo social se debería enfocar en identificar grandes y perdurables teorías, su enfoque enfatiza que “la búsqueda de soluciones uniformes a los problemas del desarrollo invariablemente nos lleva por mal camino”. Su advertencia estaba especialmente dirigida a las pandillas de especialistas foráneos que aterrizan sobre diversos países y regiones ofreciendo asesoramiento y soluciones definitivas que se fundamentan en irrefutables ortodoxias económicas—muchas veces sin entender el careo político y otras particularidades del territorio anfitrión.

Más allá de las camisas de fuerza que se forjaban con la puesta en marcha de políticas estándares de desarrollo, Hirschman también identificó la mentalidad del fracaso o la “fracasomanía” como uno de los grandes obstáculos para desatar posibilidades de desarrollo. Según explicó en A Bias for Hope: Essays on Development and Latin America, creer que todo está mal o que cualquier gestión propuesta está destinada al descalabro limita las posibilidades de identificar algunos destellos de genialidad que casi siempre suelen emanar a lo largo de los engorrosos procesos de desarrollo, y que pudiesen servir como punto de partida para emprender caminos alternos. El antídoto para la “fracasomanía” consiste en la identificación precisa de pistas y oportunidades que usualmente no se revelan a simple vista, enfoque que denominó como “posibilismo”— y que nada tiene que ver con las cursilerías inspiradas en la autoayuda y el afán porrista que tanto gusta en este país.

Hirschman elaboró varias herramientas conceptuales para practicar el posibilismo que son sumamente útiles en estos tiempos. Por un lado, están las “bendiciones (o maldiciones) encubiertas”, donde algo que se pensaba como un obstáculo al desarrollo, se transforma en una posibilidad o un estímulo. La migración boricua al extranjero, que se ha calumniado en estos tiempos de estrechez fiscal, es un ejemplo claro. Aunque muchos dejan de abonar a nuestro pote nacional, los migrantes podrían generar nuevas e impactantes redes trasnacionales de conocimiento, solidaridad y actividad económica si se ponen en marcha políticas sensatas que vinculen la diáspora con el desarrollo nacional.

Por otro lado, están las “secuencias invertidas”, o la idea de que no hay una única sucesión de pasos para encaminar ciertos cambios o procesos de desarrollo. En Puerto Rico, gracias al legado de “Manos a la Obra”, nos hemos dedicado a ofrecer toda clase de exenciones tributarias para atraer actividad económica con resultados mediocres. Pero, ¿no sería mejor si invertimos la secuencia y otorgamos exenciones a aquellas actividades que hayan probado ser exitosas?

Otra tarea posibilista es la “búsqueda de consecuencias imprevistas” o “efectos secundarios” que facilitan transformaciones sociales. En nuestro caso, el impago de la deuda pública, que lamentablemente ha traído una secuencia nefasta de imposiciones injustas y antidemocráticas a través de la Junta de Control Fiscal, también ha abierto una brecha para hacer reclamos más contundentes a favor de la transparencia gubernamental, la necesidad de romper con el truqueo presupuestario, acabar con los errados programas de austeridad y el desorden gubernamental, y para repensar, de una vez y por todas, nuestro corroído modelo de desarrollo y el entramado de intereses que lo mantienen en respiración artificial.

A lo largo de su larga trayectoria, Hirschman logró identificar giros inusuales y resultados inesperados en numerosos proyectos de desarrollo y regímenes políticos. Pero su gestión no se limitó a armar un catálogo de lecciones; también sirvió para “agudizar la percepción de las avenidas disponibles para el cambio”. En gran medida, esto es lo que queremos propiciar desde el CNE a través de nuestra Comisión de Crecimiento. Lejos de querer reproducir la vieja práctica de redactar un plan abarcador, lo que nos interesa es propiciar una búsqueda de posibilidades para el desarrollo que no recurra a las rutas y los cómplices de siempre.

No será una tarea fácil, pues emplear las herramientas posibilistas a través de un ejercicio plural trae consigo numerosos retos. No obstante, los cambios necesarios se materializarán sólo si dejamos a un lado lo usual y nos esmeramos en redescubrir y repensar lo posible.

Autor: Deepak Lamba-Nieves,
Director de Investigación del Centro para una Nueva Economía

Una visión para el desarrollo

Al igual que en Grecia, muchos observadores ocasionales del caso de Puerto Rico atribuyen la debacle económica de la isla a la mala gestión fiscal del gobierno. Sin lugar a dudas, la gestión fiscal jugó un papel importante en la crisis de deuda – al no actualizar la política fiscal al gran cambio que ha sufrido la economía de la isla. Sin embargo, la causa primordial de la crisis ha sido otra: la desindustrialización provocada por el cambio de política fiscal de Estados Unidos y el posterior fracaso del gobierno de la isla y del sector privado en crear e implementar una nueva estrategia de desarrollo económico.
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Celebramos nuestro aniversario pensando el futuro

Este mes de noviembre CNE celebra sus 18 años. A través del tiempo hemos sido una voz sobria, balaceada y empírica en momentos de polarización e incertidumbre. Hablamos con rigor académico, independencia de criterio, y fuera de líneas político-partidistas. Ahora, hemos aceptado el reto que nos presentan los tiempos y nos lanzamos en una iniciativa de gran envergadura: la creación del CNE Growth Commission, un proyecto que busca impulsar una nueva conversación sobre cómo restablecer el desarrollo económico de largo plazo en Puerto Rico. Este mes, al celebrar nuestro aniversario, queremos recordar los hitos con los que hemos marcado camino, y reafirmar nuestra intención de seguir generando propuestas que provoquen una discusión pública robusta, y que ayuden a impulsar una nueva etapa de crecimiento económico sostenido para Puerto Rico.

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