Preguntas inconvenientes (Inconvenient Questions)

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La administración del gobernador Ricardo Rosselló anunció recientemente su intención de privatizar la Autoridad de Energía Eléctrica. Concurro con el gobernador en que ha llegado la hora de tomar medidas drásticas en el caso de la AEE, pues ésta ha demostrado ser incapaz de reformarse ella misma y ha sido inmune a los esfuerzos de diversas administraciones para modernizar y reestructurar sus operaciones.

Esta falla se debe, en gran medida, a que la política partidista se ha imbricado en la cultura administrativa y gerencial de la AEE; de la misma forma que un virus maligno invade una célula y captura sus mecanismos de control para reproducirse hasta que la célula infectada explota. En el caso de la AEE podemos estipular que ese momento llegó con la petición para el ajuste de sus deudas bajo el Titulo III de PROMESA.

Habiendo dicho eso, sin embargo, hace falta obtener más información sobre el proceso de privatización propuesto antes de endosarlo o rechazarlo.

Primero, existen varias modalidades de privatización. El gobernador anunció un proceso mediante el cual se venderán los activos de generación de la AEE y el gobierno mantendría la titularidad del sistema de transmisión y distribución, pero la operación del mismo se cedería a un concesionario por un periodo de tiempo fijo—por lo menos 25 años. No se nos ha explicado porqué escogieron este modelo y qué ventajas tiene sobre las otras modalidades.

Segundo, la experiencia internacional nos indica que la transparencia y la apertura son importantes para que un proceso de privatización logre sus objetivos. Si el proceso consiste en transferir una compañía corrupta del sector público a una caterva de corruptos del sector privado no hemos logrado nada. Por eso me preocupa que el proceso anunciado aparentemente será dirigido desde cuartos oscuros en La Fortaleza. Esto se presta para favorecer indebidamente a los sospechosos usuales, a los amigos de la casa, lo que sería un defecto fatal, ya que ese proceso no producirá los resultados deseados.

Tercero, ¿qué cualificaciones se les exigirán a las compañías que deseen participar del proceso? Aquí es importante prestar atención a: la reputación corporativa del licitador, su situación financiera, el desempeño que ha tenido en otras jurisdicciones, y sí ha tenido problemas legales por incumplimiento de contrato o corrupción, entre otros factores. En la lista de compañías cualificadas no deberíamos ver firmas “fly by night” incorporadas a último minuto para participar en la licitación.

Cuarto, ¿qué criterios se utilizarán para otorgar los contratos? Entre otros, es importante prestarle atención a la capacidad tecnológica de la firma, la experiencia del equipo gerencial, los costos estimados de producción y la solidez financiera para hacer las inversiones de capital requeridas. Sí los contratos de generación o la concesión para operar el sistema de transmisión y distribución son otorgados a compañías sin la experiencia y los recursos adecuados, por ejemplo, a los “Mario & Luigi’s Power Company” de esta vida, el resultado será el fracaso del proceso de privatización.

Quinto, la reglamentación del mercado es esencial para obtener los resultados deseados en términos de modernizar nuestro sistema eléctrico, incorporar la generación con fuentes renovables y reducir el costo por kilovatio-hora. El gobernador y su equipo de asesores parecen partir de la premisa que la mano invisible del mercado se encargará por sí sola de reducir la factura mensual. Nada más lejos de la realidad, no estamos en el mundo de la competencia perfecta de microeconomía 101.

La estructura de mercado que ha propuesto el gobernador es compleja: de un lado tendremos tres o cuatro productores de electricidad, lo que los economistas llaman un oligopolio; y del otro tendremos un solo comprador, la compañía que administre el sistema de transmisión y distribución, un monopsonio en la jerga de la microeconomía.

En la ausencia de reglamentación efectiva, esta situación se presta para interacciones estratégicas, legales e ilegales, entre los participantes del mercado. Los generadores, por ejemplo, podrían: enviar señales de precios a los otros productores para limitar la competencia; sobornar al operador de la red para que le otorgue preferencia a una compañía sobre otra, aun cuando ésta no sea el productor de más bajo costo; o pagarle al concesionario para que les haga la vida imposible a sus competidores. Por otro lado, el operador de la red podría extorsionar a los generadores para darle preferencia en la conexión al sistema.

Para evitar que los participantes en el mercado ejerzan poder indebido sobre los precios, es necesario que la agencia reglamentadora sea independiente y cuente con los recursos y el peritaje necesario para diseñar e implementar los incentivos correctos para asegurar que los precios que pague el consumidor sean los más bajos posibles. Puerto Rico ya cuenta con una Comisión Reglamentadora desde el 2014 y la diatriba en contra de ésta en la página 36 del nuevo Plan Fiscal de la AEE me hace pensar que la Comisión ha cumplido con su misión.

Las alegadas deficiencias que le impiden a la Comisión reglamentar un mercado de competencia parcial son fácilmente subsanables mediante enmiendas a la ley que creó la misma. La insistencia de la administración en eliminarla y fusionarla en un ente nuevo se debe, en parte, a que la Comisión fue creada por legislación del otro partido, lo que usualmente es un defecto fatal para una agencia del gobierno, aunque esté funcionando bien. Es hora de terminar con esta práctica dañina y contraproducente.

Además, parece que la intención es diluir los poderes de la Comisión y crear un reglamentador dócil, con pocas o ningunas garras, para que los participantes del mercado hagan y deshagan a gusto y gana. La administración no parece entender que la implicación de esto es que los participantes en el mercado manipularán las reglas para maximizar el precio al que venden y los consumidores no verán reducción alguna en su factura.

Y es que el “little dirty secret” de muchos empresarios es que éstos favorecen la competencia de la boca para afuera, pero no cuando les toca competir a ellos. Dicho de otra manera, favorecen la libre empresa, pero no la libre competencia. Por ejemplo, el Plan Fiscal de la AEE estipula que solamente se permitirán nuevos generadores si obtienen un certificado de necesidad y conveniencia, una manera clásica de limitar la competencia. Pero, este requisito es inconsistente con la política pública esbozada en el Plan Fiscal para Puerto Rico, el cual propone la eliminación reglamentos, certificados, permisos y licencias como una de las “reformas estructurales” que fomentarán el crecimiento futuro de nuestra economía.

Finalmente, quedan muchas otras interrogantes sin contestar. Por ejemplo, ¿cómo se va a reestructurar la deuda existente de la AEE?; ¿qué va a pasar con los subsidios a hoteles y compañías manufactureras? (no se necesitan subsidios sí el costo baja); ¿se les cobrará a los municipios por la electricidad que consuman?; y ¿el concesionario y los generadores pagarán contribuciones sobre ingresos?

En estos momentos no tenemos información suficiente para determinar de una manera racional si este proceso de privatización en específico es bueno o malo para Puerto Rico. Le recomiendo a los lectores que hagan su propia investigación y análisis, que se eduquen sobre este proceso, que busquen en la internet información sobre las compañías que desean licitar, que no les hagan caso a los relacionistas públicos del gobierno, ni a sus propagandistas en los programas de “análisis y noticias”, y sobre todo no crean nada, absolutamente nada, que diga la gerencia de la AEE.

 

Por: Sergio M. Marxuach

El autor es director de Política Pública del Centro para una Nueva Economía. Esta columna fue publicada originalmente en El Nuevo Día el día 4 de febrero de 2018.


 

Inconvenient Questions

The administration of Governor Ricardo Rosselló recently announced its intention to privatize the Puerto Rico Electric Power Authority. I agree with the governor that the time has come to take drastic measures with respect to PREPA, as it has proved incapable of reforming itself and has been immune to several administrations’ efforts to modernize and restructure its operations.

That failure is due, in large part, to the fact that party politics have become embedded in PREPA’s administrative and managerial culture, just as a harmful virus invades a cell and takes over its control mechanisms to reproduce itself until the infected cell explodes. In the case of PREPA, we can stipulate that that moment came with the request to restructure its debts under Title III of PROMESA.

Having said that, however, we need more information on the proposed privatization process before endorsing or rejecting it.

First, there are several modalities of privatization. The governor announced a process by which PREPA’s generation assets would be sold off while the government would retain ownership of the transmission and distribution system, though the operation of that system will be ceded to a concessionaire for a fixed period of time—at least 25 years. We have been offered no explanation why that model was chosen and what advantages it has over other modalities.

Second, international experience indicates that transparency and openness are important if a privatization process is to achieve its objectives. If the process consists of transferring a corrupt public-sector company to a pack of corrupt private-sector licensees, we’ll have achieved nothing. That’s why I’m worried that the process announced by the governor will apparently be directed from what were once called “smoke-filled rooms” in La Fortaleza—that is, behind closed doors. That situation lends itself to unduly favoring the usual suspects, friends of the family, so to speak, which would be a fatal flaw, since that process could not possibly achieve the desired results.

Third, what qualifications will be required of the companies that choose to take part in the process? Here it’s important to pay attention to the bidder’s corporate reputation, its financial situation, its performance in other jurisdictions, whether it has had legal problems due to breach of contract or corruption, and other similar issues. We should not see fly-by-night companies, incorporated at the last minute to participate in the bidding process, in the list of qualified companies.

Fourth, what criteria will be used in awarding the contracts? Among others, it is important to pay attention to the firm’s technological capacity, the experience of its managerial team, the estimated costs of production, and the financial strength to make the necessary capital investments. If the generation contracts or the concession to operate the transmission and distribution system are awarded to companies without adequate experience and resources—to, for example, “Mario and Luigi’s Power Company”—the result will be the failure of the privatization process.

Fifth, market regulation is essential for obtaining the desired results in terms of modernizing our electrical system, incorporating renewable energy sources for the generation of electricity, and reducing the cost per kilowatt-hour. The governor and his team of advisors seem to assume that the “invisible hand of the market” will, in and of itself, ensure a reduction in our monthly electric bills. Nothing could be further from the truth—we are not in Microeconomics 101’s world of perfect competition.

The market structure the governor has proposed is complex: on the one hand we will have three or four producers of electricity, which economists call an “oligopoly”; and on the other, we will have a single buyer, the company that administers the transmission and distribution system, a “monopsony” in the jargon of microeconomics.

In the absence of effective regulation, this situation lends itself to strategic interactions, legal and illegal, among and between the participants in the market. The generators, for example, might price signals to other producers in order to limit competition; bribe the network operator to obtain preference for one company over another, even when that company is not the least-cost producer, or pay the concessionaire to make its competitors’ life impossible. On the other hand, the network operator could extort the generators to give one of them preference over the others in connecting to the system.

To prevent market participants from exercising undue power over prices, the regulatory agency must be independent and have the resources and expertise necessary to design and implement the correct incentives to ensure consumers pay the lowest possible prices. Since 2014, Puerto Rico has had a Regulatory Commission, and the diatribe against it on page 36 of PREPA’s new financial plan makes me think that the Commission is fulfilling its mission.

The alleged drawbacks that keep the Commission from regulating a partially competitive market are easily fixable by amending the law that created it. The administration’s insistence on eliminating the Commission and merging it into a new agency is due, in part, to the fact that the Commission was created by legislation enacted by the other party, which is usually a fatal defect for a government agency, even when it is working well. It’s time to end this harmful and counterproductive practice.

In addition, it appears that the intention is to dilute the Commission’s powers and create a docile regulator with little or no real ability to enforce its rulings, so that the participants in the market can do pretty much as they please. The administration doesn’t seem to understand that the implication of this is that the market participants will manipulate the rules to maximize the price they sell at, and consumers will see no reduction whatsoever in their bills.

The dirty little secret of many businesspeople that they only pay lip-service to the notion of competition, and never when it affects their own business. To put it another way, they’re in favor of free enterprise, but not free competition. For example, PREPA’s financial plan states that new generators will only be permitted if they obtain a certificate of public convenience and necessity, a classic way to limit competition. But this requirement is inconsistent with the public policy outlined in the New Fiscal Plan for Puerto Rico, which proposes the elimination of regulations, certifications, permits, and licenses as one of the “structural reforms” that will spur the growth of our economy.

In addition, there remain many other unanswered questions. For example, how is PREPA’s existing debt going to be restructured? what is going to happen to the subsidies to hotels and manufacturing companies? (subsidies will not be needed if electricity prices decrease as promised); will municipalities be charged for the electricity they use?; and will the concessionaire and the generator pay income taxes?

At this time, we do not have enough information to determine in a rational manner whether this specific privatization process is good or bad for Puerto Rico. I recommend readers do their own research and analysis, that they educate themselves about this process, look for information on the internet about the companies that enter the bidding process, that they ignore the government’s public relations people and the propagandists on “news and analysis” programs, and especially that they believe nothing—absolutely nothing—that PREPA management says.

By: Sergio M. Marxuach

The author is the Policy Director at the Center for a New Economy. This column was originally published in El Nuevo Día on February 4th, 2018.

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