Una idea peligrosa

Una idea peligrosa

El final de la Gran Recesión provocó gran interés en estudiar los efectos de la implementación de políticas de austeridad económica en países atravesando por una crisis fiscal. Mark Blyth, profesor en la Universidad de Brown, publicó uno de los mejores análisis sobre la austeridad y sus efectos en su libro Austerity: The History of a Dangerous Idea (Oxford, 2013).

De acuerdo con Blyth “la austeridad es una forma de deflación, en la que la economía se ajusta a través de una reducción en los salarios, los precios y el gasto público para restaurar la competitividad, y la mejor manera de lograr esto es (supuestamente) recortando el presupuesto, eliminando los déficits y dejando de tomar prestado.” Los proponentes de la austeridad creen que estas políticas harán que aparezca, en palabras de Paul Krugman, la “hada madrina de la confianza” que mágicamente causará un aumento en la inversión.

El problema con esta teoría es que existen muy pocos datos empíricos que la apoyen. De hecho, el resultado más común de la implementación de estas políticas es una fuerte contracción económica, lo que a su vez reduce la capacidad del país para pagar sus deudas. Por tanto, la primera razón por la cual la austeridad es una idea peligrosa es que simplemente no funciona. En los pocos países donde se ha proclamado que la austeridad ha sido “efectiva”, se ha demostrado que otros factores tales como una devaluación de la moneda, que promueve la exportación, o una reducción en las tasas de interés, que aumenta el acceso al crédito y fomenta la inversión, fueron la causa principal de la recuperación. Pero en Puerto Rico no podemos implementar una política monetaria independiente debido a nuestra condición colonial.

La segunda razón por la cual la austeridad es una idea peligrosa es porque busca socializar las pérdidas generadas por la conducta arriesgada de gobernantes irresponsables y banqueros inescrupulosos. Si los gobiernos y los banqueros saben que no serán responsables por las consecuencias de su conducta negligente, entonces no tienen incentivos para evitarla ex ante. Es lo que los economistas llaman un “moral hazard.”

Además, la responsabilidad de responder por estas pérdidas socializadas usualmente recae sobre los pobres y la clase media, precisamente aquellos menos preparados para absorberlas. Esta presión en los sectores pobres produce eventualmente una explosión social cuando los recortes a las pensiones, a los servicios médicos y a la educación pública, conjuntamente con el aumento en el desempleo, la pobreza y la desigualdad, llegan a niveles intolerables. En Puerto Rico esa presión se ha disipado a través de la migración a los Estados Unidos, pero la posibilidad de una crisis social no se puede descartar.

Otra razón por la cual la austeridad es una idea peligrosa es lo que Blyth llama “la falacia de la composición.” En el caso de la austeridad esta falacia se manifiesta cuando se piensa que un dólar menos de gasto gubernamental se traduce en un dólar más disponible para la inversión privada. Pero esto no es así ya que una reducción de un dólar en el gasto del gobierno implica una reducción mayor a un dólar en la actividad económica. Esto se debe a que el gasto del gobierno es el ingreso de otro y el gasto de esa otra persona es el ingreso de otro y así sucesivamente. Esto es lo que se llama el multiplicador fiscal.

Tomemos a manera de ejemplo la reducción en la jornada laboral. De acuerdo con el presupuesto aprobado el gasto de nómina con cargo al fondo general es de $4,030 millones. A esa cantidad le restamos $608 millones de la nómina de la Policía, la cual entendemos estaría exenta del recorte de jornada. Esto nos deja con una nómina ajustada de $3,422 millones, pero la reducción de jornada solo estaría en vigor por diez meses en este año fiscal ya que entraría en efecto el 1 de septiembre. Por tanto esa cifra hay que multiplicarla por 0.8333 (10/12). Esto resulta en una nómina de $2,851 millones. Una reducción de 10% es igual a $285 millones. Ese es el impacto directo. Ahora hay que tomar en cuenta el impacto indirecto a través del efecto multiplicador. Si utilizamos el multiplicador de 1.34 que ha utilizado la Junta anteriormente, la reducción total en la actividad económica sería de $382 millones; si utilizamos un multiplicador de 1.5 (como prefiere el FMI) el impacto podría llegar a $427 millones, en ambos casos un poco más de medio punto porcentual del PNB.

Además de todo lo anterior, la imposición de políticas de austeridad en Puerto Rico no es una buena idea porque Puerto Rico no tiene acceso a financiamiento a corto plazo, lo que hace el ajuste mucho más difícil. A la Directora Ejecutiva de la Junta, la Sra. Natalie Jaresko, le gusta citar su experiencia en Ucrania como un modelo a seguir. Curiosamente, sin embargo, la Sra. Jaresko omite explicar que una buena parte, más del 40%, de la brecha de financiamiento (“financing gap”) que enfrentaba ese país se cerró con un préstamo del FMI de $17,500 millones desembolsados a través de cuatro años—una opción que no está disponible para Puerto Rico.

Es importante que el pueblo entienda a fondo las consecuencias de seguir el camino de la austeridad. Primero, la Junta tiene la obligación moral de explicar los fundamentos para sus decisiones y divulgar su modelo económico, así como todos sus análisis de liquidez, estudios sobre las pensiones y sus proyecciones económicas y fiscales.

Segundo, hay que tomar en cuenta el costo social, no solo el económico, de las políticas de austeridad. Usemos como ejemplo otra vez la reducción en la jornada laboral. ¿Qué se supone que hagan los padres con sus hijos si las escuelas públicas cierran dos días al mes? ¿Qué sucede con aquellos estudiantes que reciben almuerzo subsidiado por el gobierno federal, para quienes en muchos casos esa es su única comida caliente al día? ¿Cómo se afecta el proceso de enseñanza y aprendizaje?

Tercero, el panorama económico es sombrío si no se consigue financiamiento a corto plazo o algún programa económico federal para facilitar el ajuste. La población continuará reduciéndose por la migración debido a la falta de oportunidades en la isla, lo que a su vez hará más difícil reactivar la actividad económica, así como lograr los objetivos de recaudos. Y no se puede descartar, como mencioné anteriormente, que una agudización de la depresión económica resulte en una explosión social.

Cuarto, la imposición de un programa de ajuste como el que se propone implica una reducción significativa, un “haircut” en exceso de 75%, en el principal de la deuda de Puerto Rico. Esto tendrá que ser así ya que la prolongada debilidad de la economía limitará significativamente la cantidad de deuda que Puerto Rico podrá pagar de manera sostenible con un alto grado de probabilidad. La implicación de no ejecutar ese recorte profundo en la deuda hoy es que Puerto Rico, dado el impacto negativo de la austeridad, no podrá cumplir mañana con el servicio de la deuda según renegociado y tendrá que volver a la mesa de negociación.

En conclusión, tanto la teoría económica como la experiencia en otras jurisdicciones demuestran que la imposición de políticas de austeridad en medio de una crisis económica y fiscal es contraproducente. Si la Junta decide seguir por ese camino debe explicar claramente las consecuencias económicas de sus decisiones y el escabroso futuro que nos espera.

Por: Sergio M. Marxuach
Director de Política Pública
Centro para una Nueva Economía

Abogados, asesores, bonistas y periodistas

Abogados, asesores, bonistas y periodistas

El 20 de junio hice una presentación en un taller auspiciado por la Escuela Graduada de Periodismo de la Universidad de la Ciudad de Nueva York para periodistas, tanto locales como de Estados Unidos, que cubren la crisis de Puerto Rico. La discusión fue interesante, informada y respetuosa, entre personas que tenían, en algunos casos, visiones muy diferentes sobre la naturaleza y el alcance de PROMESA, el plan fiscal, el presupuesto y sobre cuanto dinero hay disponible para mantener el gobierno operando y pagarle a los acreedores.

Jim Millstein, de Millstein & Co., y Richard Cooper, del bufete Cleary, Gottlieb—ambos asesores de la pasada administración—fueron los panelistas iniciales. Su presentación recapituló muchas de la críticas que se han hecho al plan fiscal (proyecciones económicas injustificables, subestimación de la reducción de la población), pero el Sr. Millstein hizo dos señalamientos que han pasado por debajo del radar de la discusión pública.

Primero, señaló que el plan fiscal fue enmendado después que el gobernador enviara su presupuesto recomendado a la legislatura. En una carta cursada el 31 de mayo, el Sr. Gerardo Portela, director ejecutivo de la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico, le notifica a la Sra. Natalie A. Jaresko, directora ejecutiva de la Junta de Control Fiscal (“JCF”), que estaba de acuerdo con ciertas modificaciones al plan fiscal ya aprobado y certificado por la JCF. Ese plan fiscal enmendado, que sepamos, no se ha hecho público.

La pasada administración fue criticada duramente, en mi opinión correctamente, por su opacidad: no había estados financieros auditados para los últimos dos años fiscales, los estimados de gastos y recaudos cambiaban sin explicación y la información se divulgaba lenta y aleatoriamente. Irónicamente, podríamos decir que hoy la transparencia gubernamental no ha mejorado nada y en algunas dimensiones ha empeorado. Todavía no hay estados financieros para el 2015 y 2016 y las proyecciones económicas y financieras siguen cambiando sin explicación alguna. Además, estos temas se tratan ahora discretamente por carta privada, al estilo Les Liaisons Dangereuses, entre una junta de procónsules coloniales y un reducido grupo de oficiales gubernamentales.

El Sr. Millstein reveló también, que de acuerdo a sus cálculos, la reducción en el principal de la deuda (la “quita” o “haircut”) para que la deuda sea sostenible económicamente, debería fluctuar entre 62% y 79%, dependiendo del tipo de bono. Esta proyección no se había hecho pública hasta ahora y constituye un estimado inicial de lo que los bonistas podrían razonablemente recuperar en un proceso de reestructuración justo y ordenado.

Por su parte James Spiotto, experto en quiebras municipales, explicó la complejidad de la ley PROMESA. Según Spiotto, PROMESA es una “mezcla ecléctica” de los mecanismos utilizados para resolver las crisis fiscales de las ciudades de Nueva York, Philadelphia y Washington, DC, combinados con secciones del Capítulo 9 y el Capítulo 11 del Código de Quiebras. Esto significa que la resolución de los conflictos entre las diversas partes dependerá en gran medida de la filosofía judicial de la Juez Laura Taylor Swain. Por un lado, la Juez podría seguir estrictamente la jurisprudencia existente con respecto al  o por el otro, podría tomar una actitud más liberal e interpretar PROMESA como una tabula rasa concebida por el Congreso específicamente para los territorios.

Spiotto también le recordó a los bonistas de obligación general y a los de COFINA, que en teoría pueden tener todos los derechos legales del mundo pero si el gobierno no tiene dinero para continuar operando y pagarles al mismo tiempo, van a tener que hacer concesiones significativas y “ser creativos”. El gobierno de Puerto Rico, a diferencia de una corporación en liquidación, no puede simplemente cerrar operaciones, vender todos sus activos y repartir el producto entre sus acreedores.

El optimismo expresado por el Sr. Spiotto fue tronchado prontamente por los bonistas y sus representantes. La presentación fue interesante ya que en vez de utilizar sofisticados argumentos económicos o financieros, su discurso enfatizó nociones tradicionales de justicia, la santidad de los contratos, la importancia del repago de las deudas, el estigma del impago y las consecuencias siempre nefastas de una quita, entre otras. En fin, montaron todo un “morality play” de bonistas como los santos y los deudores como los pecadores.

Estos conceptos son antiquísimos y se han estudiado a través de la literatura, la religión, la filosofía y la antropología, entre otras disciplinas. De hecho, escuchar a los bonistas en Nueva York me recordó un libro de Margaret Atwood, Payback: Debt and the Shadow Side of Debt, que analiza muchos de estos temas a través de su interpretación de varios textos y autores incluyendo la Biblia, Goethe, Dickens y Shakespeare.

Me temo, sin embargo, que los tropos discursivos de los bonistas no le servirán de mucho ni con el público en general, ni con la Juez Taylor Swain. Aquí nadie es un santo. En el caso de Puerto Rico todo el mundo sabía lo que estaba pasando, políticos y banqueros suscribieron libre y voluntariamente un pacto Mefistofélico: los gobernantes recibían dinero para financiar déficits operacionales y evitar decisiones difíciles, mientras los banqueros de inversión clamaban que la “calle pide papel” para así cobrar sus comisiones y bonificaciones exorbitantes: año nuevo, Maserati nuevo. Ciertamente se merecen los unos a los otros. Las verdaderas víctimas aquí son los ciudadanos que siguieron las reglas, pagaron sus impuestos y ahora sufrirán las consecuencias de las transacciones turbias entre políticos disolutos y los traficantes financieros de Wall Street.

Finalmente, Matt Fabian de Municipal Market Analytics opinó que a Puerto Rico le podría tomar 10 años recuperar el acceso a los mercados de capital. De cumplirse esa proyección, la JCF también permanecerá activa por diez años más, ya que una de las condiciones para concluir sus funciones es precisamente que Puerto Rico recupere acceso a los mercados de capital a corto y largo plazo a “tasas de interés razonables.” Ya veremos.

Por: Sergio M. Marxuach
Director de Política Pública
Centro para una Nueva Economía

Sostenibilidad de la Deuda

Sostenibilidad de la Deuda

Ahora que el gobierno de Puerto Rico, con el aval de la Junta de Control Fiscal ha cruzado finalmente el umbral del Titulo III de PROMESA, nos encontramos encaminados a un proceso de restructuración de por lo menos $52,000 de los $74,000 millones de nuestra deuda pública.

Como era de esperarse esa decisión ha generado todo tipo de análisis y comentarios. Sin embargo, un asunto que no se está discutiendo es la necesidad de hacer un análisis serio sobre que porción de esa deuda se puede pagar sin desestabilizar la economía de Puerto Rico.

De entrada surgen dos posiciones extremas. De un lado se encuentran los inversionistas que argumentan que hay que pagar la deuda en su totalidad, no importa las consecuencias y el daño social que se pueda causar. El problema con este argumento es que la tasa de interés de los bonos que compraron incorpora ex-ante el riesgo de impago por parte del emisor y ya han sido debidamente compensados por asumir ese riesgo.

Tampoco son convincentes los argumentos de aquellos que solicitan un trato especial porque invirtieron todo su capital en bonos de Puerto Rico. Muchas de estas personas presumen de ser sofisticados hombres y mujeres de negocios y, por tanto, deberían saber que la diversificación de los riesgos es uno de los principios fundamentales a la hora de invertir. Si no diversificaron debidamente su cartera de inversión con el objetivo de minimizar lo que eventualmente tendrían que pagar a Hacienda, pues ahora tienen que enfrentar las consecuencias de haber optado por una estrategia de inversión altamente riesgosa.

Para ser justos, existe un grupo de inversionistas locales poco sofisticados que fueron mal aconsejados por sus asesores financieros. El remedio para esas personas se encuentra en presentar una demanda o querella en contra de su asesor financiero o corredor de bolsa y no en socializar o transferir sus pérdidas privadas al resto de la población.

Del otro lado hay un grupo que aboga por que no se pague nada ya que la deuda es de alguna manera “ilegítima”, “ilegal”, o responsabilidad del Congreso de Estados Unidos.

El problema con este argumento es que 4,184 millas de autopistas y carreteras; más de 1,300 escuelas públicas; 30,675 millas de líneas de distribución, 2,416 millas de líneas de transmisión y 31 unidades de generación eléctrica; así como 14,000 millas de tubería y 126 plantas de tratamiento de agua, entre otras obras públicas, se financiaron en gran parte con emisiones de bonos. Podemos estipular que el mantenimiento y la operación de esos bienes públicos no ha sido el óptimo, pero la realidad es que existen y el pueblo de Puerto Rico se ha beneficiado de esa inversión pública.

Habiendo dicho eso, si es cierto que por décadas Puerto Rico ha emitido deuda para sufragar gastos innecesarios o superfluos. Por ejemplo, la R.C. de la C. 1995 del 17 de abril de 2007, asignó un total de $482,000,000 con cargo al Fondo de Mejoras Públicas 2006-2007 (léase emisión de bonos). Entre otras partidas cuestionables encontramos $100,000 para “Mejoras al Centro Comunal de la Urbanización Metrópolis- 1era. Sección, en Carolina”; y $1,200,000 para “la adquisición de terrenos y el diseño del Complejo Recreativo de Camuy”.

Los que exigen una auditoría de la deuda deberían comenzar por ahí, examinando los discursos de estado situación del país, las miles de asignaciones legislativas con cargo a los Fondos de Mejoras Públicas que nadie protestó cuando se aprobaron, los gastos exponenciales del Plan de Salud del Gobierno incurridos sin identificar una fuente recurrente de financiamiento y los déficits operacionales financiados con bonos de COFINA. Me temo que al finalizar su trabajo llegarán a la conclusión, en palabras del Rabino Abraham Joshua Heschel, de que en este asunto de la deuda pública algunos son culpables pero todos somos responsables.

Habiendo descartado las dos posiciones extremas, la realidad es que no podemos pagar la deuda pública según estructurada y será necesario calcular una reducción de esa deuda. Para determinar esa reducción es necesario llevar a cabo un análisis de sostenibilidad de la deuda utilizando una metodología robusta y partiendo de unos principios racionales.

De acuerdo con Martin Guzmán y Domenico Lombardi el objetivo principal de la restructuración de la deuda pública debe ser restablecer las condiciones necesarias para la implementación de políticas que permitan alcanzar las metas de desarrollo económico que una sociedad desea lograr.

Para lograr ese objetivo, es imperativo que la restructuración de la deuda se guíe por unos principios básicos. Primero, la restructuración de la deuda debe ser sostenible con un alto grado de probabilidad, sujeto a otras restricciones económicas y políticas. Esto significa que la reestructuración de la deuda es adecuada si facilita una recuperación económica que permita la generación de un superávit primario (antes de pagar interés y principal) en digamos 95% de los escenarios posibles, sujeto al cumplimiento con otros objetivos políticos y económicos.

Lo anterior implica que el crecimiento económico es la clave para la sostenibilidad de la deuda pública. El próximo paso, por tanto, debe ser el diseño de una estrategia de crecimiento a mediano plazo que identifique sectores donde Puerto Rico tiene, o pudiera tener, una ventaja comparativa y las reformas estructurales necesarias para generar crecimiento y que eventualmente produzcan los balances primarios que servirán de punto de partida para negociar con los acreedores.
Segundo, la restructuración debe ser políticamente factible. Por ejemplo, el resultado de la reestructuración de la deuda debe liberar una cantidad de recursos económicos suficientes para mantener los servicios de educación, salud y seguridad pública, así como otros servicios esenciales; mantener los pagos a los pensionados públicos; y evitar la venta a precio de liquidación de activos estatales.

Tercero, la restructuración debe ser económicamente viable. En términos generales, esto significa que la deuda, según reestructurada, se podrá pagar sin tener que tomar préstamos nuevos y que no será necesario renegociarla en el corto plazo. Este último punto es importante; varios estudios han determinado que en más del 50% de las reestructuraciones de deuda durante los últimos cuarenta años ha sido necesario renegociar los términos dentro de un periodo de cinco años. Este resultado no solamente es sub-óptimo sino que también retrasa la recuperación económica al generar un alto grado de incertidumbre.

Nosotros en el Centro para una Nueva Economía estamos trabajando en la elaboración de un análisis de sostenibilidad de la deuda que haremos público próximamente y esperamos nos ayude a determinar como sociedad cuanto de esa deuda incurrida a través de los años se puede pagar de manera sostenible.

Por: Sergio M. Marxuach
Director de Política Pública
Centro para una Nueva Economía

Transparencia en la Era de PROMESA

Transparencia en la Era de PROMESA

Ponencia de Sergio M. Marxuach, Director de Política Publica del Centro para una Nueva Economía en el Foro sobre el Acceso a la Información y la Documentación Pública y la Fiscalización Ciudadana, Pontificia Universidad Católica de Puerto Rico, 2 de mayo de 2017

Introducción

Buenos días a todos los presentes y mi agradecimiento a la administración y gerencia de la Pontificia Universidad Católica de Puerto Rico, en especial a su presidente el Dr. Jorge Iván Vélez Arocho, al Padre Feliciano Rodríguez Domínguez, director del Instituto Superior Nacional de Pastoral, y al Licenciado Víctor García San Inocencio por la invitación a participar en este Foro sobre el Acceso a la Información y la Documentación Pública y la Fiscalización Ciudadana.

En términos generales, el discurso sobre el acceso a la información y documentación pública tiende a circunscribirse a los aspectos legales del mismo: el derecho constitucional de los ciudadanos a obtener dicha información y/o documentos; los precedentes y la jurisprudencia que avalan dicho derecho; y la obligación del estado de hacer disponibles los documentos públicos, entre otras dimensiones legales y jurídicas que determinan la naturaleza, alcance y efectividad del ejercicio de este derecho.

Sin embargo, en ese discurso técnico/legal, aunque importante, se pierden de vista en muchas ocasiones los fundamentos filosóficos, políticos, y teóricos que forman la infraestructura ideológica sobre la cual se construye y sostiene todo este entramado legal.

Por tanto, en la mañana de hoy quiero enfocar mi mensaje en (1) la importancia del acceso a la información y la transparencia gubernamental para el funcionamiento adecuado de un gobierno que por lo menos en sus aspiraciones pretende ser democrático; (2) la absoluta indispensabilidad de esa transparencia para convertir a Puerto Rico en una sociedad abierta; y (3) la relación de dependencia mutua entre una sociedad abierta y el desarrollo de una economía basada en la producción de ideas, la información, y el conocimiento en el siglo 21.

La Importancia del Acceso a la Información Pública en Puerto Rico

En general, las estructuras gubernamentales en Puerto Rico son paternalistas y poco transparentes. El gobierno, en muchas instancias, tiende a desalentar la acción comunitaria independiente y a fomentar patrones de interacción basados en relaciones de dependencia y de patronazgo político. Esto significa que muchas organizaciones de la sociedad civil y algunas del sector privado en Puerto Rico han sido capturadas por estructuras político-partidistas, operan en función de esos intereses partidistas, y, por tanto, no son verdaderamente independientes.

Lo anterior no significa que no existan ejemplos de comunidades organizadas y de coaliciones de organizaciones de la sociedad civil que se han movilizado exitosamente para cambiar la política gubernamental en áreas tales como los derechos de la mujer, la justicia ambiental, y la igualdad legal para la comunidad LGBTT, entre otros ejemplos. Pero, aunque algunos de estos movimientos sociales han tenido gran visibilidad y han sido sumamente efectivos, la realidad es que este tipo de acción cívica independiente no es la norma en Puerto Rico.

Y esa realidad, es producto, por lo menos en parte, de la falta de acceso a la información y documentación gubernamental y a los esfuerzos concertados por parte de oficiales gubernamentales en impedir y obstruir dicho acceso.

Lo que nos lleva, entonces, a preguntarnos:

¿Por qué el gobierno de Puerto Rico le oculta información al pueblo?

Y aquí cito a Friedrich Hayek, profeta, citado frecuentemente pero muy pocas veces leído, de la escuela económica Austriaca y santo patrón de todos los economistas auto-descritos como “conservadores”, solo para demonstrar que este asunto de la transparencia y el acceso a la información no es meramente una obsesión de intelectuales izquierdosos, liberales paranoicos, socialistas trasnochados, o de estudiantes universitarios rebeldes en búsqueda de una causa.

La respuesta que ofrece Hayek en The Road to Serfdom es que en la mayoría de los gobiernos, ya sean de izquierda o derecha:

“Toda información que pudiera causar duda sobre la sabiduría del gobierno, o que pueda crear descontento, le será negada al pueblo. La base de comparaciones poco favorables con condiciones en otros lugares, el conocimiento de posibles alternativas al curso tomado, cualquier información que pudiera sugerir el fracaso de parte del gobierno en cumplir sus promesas o de tomar ventaja de oportunidades para mejorar condiciones, todo esto será suprimido.”

Tal y como dice Hayek, simplemente el gobierno no le interesa que el pueblo que alega representar tenga la información necesaria para cuestionar la supuesta sabiduría de sus decisiones. Esta situación es inaceptable.

En el siglo 21 un puñado de burócratas y políticos, actuando como los hacendados enguayaberados de antaño, no puede pretender gobernar el país como si fuera su finca privada. Tal vez eso era lo que se esperaba en aquel tiempo en que Luis Muñoz Marín y sus discípulos caminaban por los campos de Puerto Rico. Hoy resulta imperativo fortalecer nuestra cultura cívica y forjar nuevos canales para la participación ciudadana efectiva.

En una sociedad democrática es obligatorio que los ciudadanos tengan los recursos, la capacidad, y la autonomía necesaria para participar eficazmente en el proceso político; para retar las estructuras existentes de poder económico, político, y cultural; y para reducir las desigualdades sociales que producen esas estructuras. Y para lograr esos objetivos, en muchas ocasiones, se requiere obtener información y/o documentación pública.

Ahora bien, de acuerdo con el profesor Guillermo O’Donnell aquello que comúnmente llamamos “democracia” es un concepto teórico “denso”, producto de la inevitable imbricación de tres componentes o tradiciones políticas diferentes.

O’Donnell y otros estudiosos de la teoría política moderna enfatizan que en una democracia “todos los ciudadanos están igualmente autorizados a participar en la toma de decisiones colectivas bajo el marco institucional existente, una aseveración democrática a la que se le añade el mandato republicano de que nadie, incluyendo a aquellos que gobiernan, debe estar por encima de ley y la advertencia liberal de que ciertas garantías y libertades no pueden ser usurpadas.”

Por tanto, el primer componente de este amalgama teórico es la tradición democrática clásica con sus orígenes en la antigua Atenas. Este componente, en su versión tradicional, se basa en la idea de que existe un demos soberano que se gobierna a si mismo a través de la participación activa y formal de los ciudadanos que componen la polis.

Pero, cuidado, esta tradición favorece vigorosamente la primacía de las mayorías, lo cual puede ser muy peligroso para las minorías, los disidentes, los “diferentes”, los insumisos y los inconformes, como nos recuerda el suicidio de Sócrates, los juicios por la alegada práctica de brujería en Nueva Inglaterra en el siglo 17, los linchamientos en el sur de Estados Unidos en el siglo 19, y los hornos de Auschwitz durante la Segunda Guerra Mundial, entre otras instancias donde innumerables abusos y violaciones a la dignidad humana se han justificado “por que la mayoría manda”. Aquí vale la pena mencionar las palabras de Timothy Snyder, profesor de historia en la Universidad de Yale:

“The European history of the twentieth century shows us that societies can break, democracies can fall, ethics can collapse, and ordinary men can find themselves standing over death pits with guns in their hands. It would serve us well today to understand why.”

El republicanismo del siglo 18 es la segunda de las tradiciones que menciona O’Donnell. Esta tradición favorece la esfera pública en general sobre la privada. La teoría republicana tradicional establece que es en la esfera pública donde el ser humano puede llegar a su perfeccionamiento a través del servicio desprendido a otros, evitando, a su vez, que intereses privados o partidistas interfieran con la búsqueda del bien común.

Al igual que la democracia, la tradición republicana, por sí sola, puede ser peligrosa ya que parte de la premisa de que solamente los ciudadanos suficientemente virtuosos tienen la capacidad necesaria para atender los asuntos públicos. Este principio llevado al extremo culmina en un elitismo sin limites y posiblemente en la oligarquía.

Aunque, para ser justos con los republicanos del siglo 18, muchos de ellos abogaban por inculcar en los niños y niñas las virtudes necesarias para el auto-gobierno a través de la educación pública gratuita y la enseñanza de las artes, ciencias y valores cristianos. Por ejemplo, Samuel Adams, mejor conocido hoy por muchos como la cara que aparece en las botellas de la cerveza que lleva su nombre, fue uno de los autores de la constitución de 1780 del estado de Massachusetts la cual establecía que:

“It was the responsibility of government…to cherish the interests of literature and the sciences, and all seminaries of them…and public schools and grammar schools in the towns; to encourage private societies and public institutions, rewards and immunities, for the promotion of agriculture, arts, sciences, commerce, trades, manufactures, and a natural history of the country; to countenance and inculcate the principles of humanity and general benevolence, public and private charity, industry and frugality, honesty and punctuality in their dealings; sincerity, good humor, and all social affections, and generous sentiments, among the people.”

La tercera tradición política es la liberal, que tiende a favorecer la esfera privada sobre la pública y se caracteriza por una desconfianza general del poder gubernamental. Esta tradición se enfoca en limitar los abusos que pudiera generar la democracia y algunas versiones del republicanismo clásico, y en proteger a las minorías y los derechos civiles, tales como la libertad de culto, la libertad de asamblea, el debido proceso de ley, el derecho a la intimidad y la libertad de prensa, entre otros.

De acuerdo con O’Donnell, cada una de estas tradiciones se asocia, a su vez, con unas formas específicas de rendición de cuentas (“accountability”), y aquí amarramos la discusión previa con el tema de la conferencia de hoy, ya que cada una de estas formas de rendición de cuentas requiere, en algún momento, el acceso a información o documentos públicos.

La tradición democrática se asocia con la “rendición de cuentas vertical” que se caracteriza, entre otras cosas, por (1) la elección de oficiales públicos honestos; (2) elecciones periódicas, justas y libres de fraude, (3) el derecho de todos los ciudadanos a postularse a puestos electivos; (4) el voto secreto y libre de influencias indebidas; (5) la transferencia pacífica del poder político de un partido o facción a otra; (6) el acceso a medios alternativos de información; y (7) la libertad para crear partidos y formar movimientos políticos. El instrumento principal, entonces, para la rendición de cuentas bajo la tradición democrática es la participación colectiva en la toma de decisiones a través de un proceso electoral transparente y justo.

Por otro lado, la tradición republicana enfatiza la “rendición de cuentas horizontal”. Aquí el énfasis es en (1) la primacía del estado de derecho; (2) el principio de que nadie está por encima de las leyes; (3) la igual protección de las leyes; (4) la división y el balance de poderes gubernamentales; (5) la protección de la minorías políticas (el principio “contra-mayoritario”) ; (6) la existencia de instituciones especiales para investigar la corrupción y el abuso del poder gubernamental, y (7) evitar la usurpación de los poderes de una rama de gobierno por otra.

El instrumento principal, entonces, para la rendición de cuentas bajo la tradición republicana es una “constitución compuesta” que divide, contiene, regula y a veces invalida las decisiones tomadas por oficiales electos.

Finalmente, la tradición liberal se caracteriza por la “rendición de cuentas social” mediante la cual la prensa, los ciudadanos en su carácter individual, y los movimientos sociales participan activamente en la reivindicación de los derechos civiles a través de diversos medios, tales como demandas de amparo constitucional, investigaciones periodísticas, protestas, la desobediencia civil y otros métodos similares.

En Puerto Rico, desafortunadamente, todas las modalidades de rendición de cuentas son ineficaces.

Las “rendición de cuentas vertical” es deficiente, hueca o truncada por dos razones. Primero, debido a nuestro status colonial, Puerto Rico no participa plenamente de los procesos políticos en Washington DC que afectan nuestro diario vivir, más aún después de la aprobación de la ley PROMESA. Y en segundo lugar, porque los oficiales electos y algunos jefes de agencia asumen la actitud que después de terminado el proceso eleccionario tienen un cheque en blanco para administrar y manejar los asuntos públicos por cuatro años según ellos mejor lo entiendan, ya que “la mayoría manda.”

Por otro lado, la “rendición de cuentas horizontal” no ha sido efectiva en detener la impunidad y la corrupción que son rampantes entre la clase gobernante de Puerto Rico. A pesar de las múltiples contralorías, procuradurías, monitores, fiscales especiales y oficinas de ética, la realidad es que todas estas instituciones han sido ineficaces en el desempeño de sus labores, y en muchos casos son utilizadas como instrumentos de intimidación y coerción en contra de adversarios políticos o incluso de ciudadanos que buscan reivindicar sus derechos.

Finalmente, la “rendición de cuentas social” en Puerto Rico es sumamente limitada. La violación de los derechos humanos y civiles es constante, empezando por la corrupta Policía de Puerto Rico, especialmente en aquellas comunidades marginadas y pobres que el Papa Francisco tuvo a bien llamar las “periferias existenciales.” Existe además en el país una gran desconfianza de aquellos que utilizan los diversos medios y métodos que están disponibles para reclamar la reparación de agravios.

El resultado es que la democracia puertorriqueña se puede catalogar como una “democracia delegativa” en la que los oficiales gubernamentales asumen que pueden hacer lo que quieran hacer hasta las próximas elecciones sin rendirle cuentas a nadie. O’Donnell asocia esta conducta con democracias inmaduras, aquellas que por lo general recién acaban de terminar la transición de un régimen autoritario a uno democrático. Y parece ser que en Puerto Rico, en realidad, nunca hemos terminado esa transición.

En resumen, en Puerto Rico, los mecanismos de rendición de cuentas y el control de los ciudadanos sobre los oficiales electos y jefes de agencia son frágiles e imperfectos en el mejor de los casos y completamente inoperantes en el peor.

La Sociedad Abierta como Alternativa

El objetivo entonces debe ser la creación de una sociedad donde los individuos y las organizaciones de la sociedad civil tengan los recursos, las herramientas, la capacidad, y la autonomía para interactuar eficazmente con el gobierno y otras instituciones; para oponerse y retar a las estructuras existentes de poder económico, político, y socio-cultural; para reducir las desigualdades generadas por esas estructuras de poder; y para ser agentes de cambio para conseguir un gobierno responsable, ético, transparente y que rinda cuentas al pueblo.

Para lograr esos objetivos, es necesario, en nuestra opinión, transformar a Puerto Rico en una sociedad abierta. Este concepto se asocia tradicionalmente con el filósofo Karl Popper y su libro The Open Society and its Enemies, publicado en 1945. Popper estaba escribiendo, en parte, en respuesta al desarrollo de sociedades totalitarias, tanto de izquierda como de derecha, durante la primera mitad del siglo 20 y que eran el producto de epistemologías deterministas que intentaban demostrar que la historia de la humanidad evolucionaba de acuerdo con unas leyes universales que solo un pequeño grupo de ilustrados lograban descifrar.

En estas sociedades totalitarias el pensamiento crítico y la libertad de expresión estaban prohibidos y eventualmente se fomentaba la destrucción del conocimiento a través de la censura, la quema de libros y el encarcelamiento, la tortura, y en muchas ocasiones el asesinato, de profesores, escritores, periodistas, e intelectuales.

Para Popper, sin embargo, el conocimiento era fluido y falible ya que la imaginación y la creatividad humana estaban siempre en un estado de constante evolución. Los seres humanos siempre estamos cuestionando, estudiando, investigando, experimentando. Por lo tanto, la creación y desarrollo de nuevas ideas requiere de una sociedad que esté abierta a estos procesos de innovación.

En la sociedad abierta de Popper, cada ciudadano debe y necesita utilizar sus facultades de pensamiento crítico. Esto a su vez requiere libertad de pensamiento y expresión así como las instituciones legales y culturales que faciliten y fomenten el acceso a la información gubernamental, así como la acción independiente por parte de los ciudadanos.

En principio podríamos decir que Puerto Rico cumple con los requisitos formales de una sociedad abierta y democrática, tenemos elecciones cada cuatro años, una constitución que protege la libertad de expresión y de asociación, una universidad pública que recibe una generosa subvención gubernamental (hasta el momento) y leyes que, por lo menos en teoría, garantizan todo tipo de derechos.

Sin embargo, resulta difícil argumentar que en nuestro diario vivir Puerto Rico es una sociedad verdaderamente abierta y democrática. Más de 500 años de colonialismo han producido una larga historia de dependencia gubernamental, de clientelismo político, de persecución y vigilancia ilegal de organizaciones políticas, tanto por el gobierno federal como por el estatal, del uso repetido de la fuerza para reprimir el derecho a la libre expresión y para perseguir a diversas comunidades marginadas, y de niveles alarmantes de corrupción gubernamental e impunidad oficial.

El problema es que la apertura es indispensable para la economía del conocimiento.

Anne Marie Slaughter, ex-decana de la Woodrow Wilson School of Public and International Affairs de la Universidad de Princeton y la primera mujer en dirigir la oficina de “Policy Planning” del Departamento de Estado de Estados Unidos, argumenta en su mas reciente libro que:

“The defining choice of our age is not democracies versus autocracies, but open versus closed. In Industries of the Future, Alec Ross, one of the architects of the Open Government Partnership, lines up countries on an “open-closed axis” and notes that countries like China, Saudi Arabia, and Kuwait are trying to pioneer hybrids of open economies and closed societies. He predicts that the societies that embrace openness will be those that compete and succeed most effectively.”

La necesidad de que Puerto Rico comience una transición hacia una economía basada en el conocimiento y la producción de ideas se ha estado discutiendo recientemente en el foro público. Para lograr esa transición se requieren, entre otras cosas, políticas públicas que fomenten la generación del conocimiento; escuelas y universidades con currículos modernos que enfaticen el pensamiento crítico; instituciones que protejan y fomenten la creación de nuevo conocimiento; y la inserción de Puerto Rico en comunidades epistémicas globales a través de su participación en redes transnacionales de actores no-gubernamentales.

Por tanto, es importante entender que una economía basada en el conocimiento no funcionará en una sociedad cerrada y poco transparente; donde se le teme al cambio, a la innovación, a hacer las cosas de manera diferente; donde se desperdicia el talento de miles de personas victimas de la discriminación y la marginalización social; y donde se utiliza el poder gubernamental arbitrariamente para perseguir a aquellos que, parafraseando a Henry David Thoreau, deciden marchar al ritmo de otro tambor.

Conclusión

Me parece que, además de fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas, exigir mayor transparencia gubernamental y promover la apertura social descrita anteriormente, sí de verdad queremos fomentar el desarrollo económico de Puerto Rico a largo plazo tenemos que atender tres deficiencias con carácter de condiciones de umbral.

Primero, necesitamos desarrollar la capacidad para reflexionar. El diccionario de la Real Academia Española define “reflexionar” como “considerar nueva o detenidamente algo.” En el caso de Puerto Rico tenemos que reflexionar detenidamente sobre como llegamos aquí; ¿como surgió esta crisis?; ¿que lecciones podemos deducir de los triunfos y los fracasos del pasado?; ¿cuáles políticas fiscales, económicas y sociales funcionaron y cuáles no?

Segundo, necesitamos claridad de pensamiento. Santo Tomás de Aquino, antes de ponerse a escribir o dar una conferencia, rezaba una oración conocida como Ante Studium. En esa oración, Santo Tomás pedía la iluminación divina de los “rincones más oscuros” de su mente, además “de agudeza en el entendimiento, capacidad para recordar, facilidad en el aprendizaje, lucidez para la interpretación, y elocuencia al hablar.”

Esa claridad de pensamiento nos hace mucha falta en Puerto Rico y no el discurso trillado, reducido a estribillos como “no hay otra alternativa”, “que paguen los ricos”, la “deuda no es mía”, “hay que poner el rico de vuelta en Puerto Rico” o “ni un impuesto más”, clichés tontos que podrán sonar bien en una entrevista de radio o de televisión pero que no son más que un refugio cómodo para evitar el pesado trabajo intelectual que tenemos por delante.

En específico, necesitamos pensar claramente sobre los cambios que tenemos que ejecutar. ¿Qué instituciones y organizaciones hay que reformar para diseñar una política económica racional en Puerto Rico? ¿Qué arreglos institucionales innovadores son posibles dadas las limitaciones políticas a las que nos enfrentamos? ¿Cuáles sectores económicos generan la mayor cantidad de conocimiento que podemos utilizar para movernos hacia la producción de bienes y servicios más complejos? ¿Qué política económica fomentaría esas actividades?

Y para llevar a cabo ese ejercicio de pensamiento nos hace falta, en muchos casos, acceso a datos y documentación del gobierno. Por ejemplo, el Plan Fiscal del Gobierno de Puerto Rico se basa en unos supuestos económicos que no han sido explicados adecuadamente ni tampoco se ha hecho disponible el modelo económico que se utilizó para analizar el impacto de las medidas de ajuste fiscal sobre la actividad económica del país. Mientras la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico ha tomado la posición de que esa información es confidencial. ¿Por qué? ¿Basado en que criterio o autoridad legal? ¿Cómo contribuye este acto de censura oficial a un debate público informado sobre un asunto de vital importancia social?

Finalmente, nos hace falta valentía moral para, como decía Vaclav Havel, dejar de vivir dentro de una mentira y vivir dentro de la verdad. Eso significa actuar cuando sea necesario actuar, hablar cuando haya que hablar y exigir cuando haya que exigir. No saben cuantas veces se nos acerca alguien al Centro para una Nueva Economía y nos dice ¿por qué ustedes no dicen esto o lo otro? Y usualmente mi respuesta es ¿y por qué usted no se atreve?

La verdad es que en Puerto Rico vivimos con una gran cobardía intelectual, con un profundo miedo existencial a hacer preguntas, a cuestionar lo que hacen nuestros gobernantes, y a dar la impresión de que estamos “creando problemas” a los poderes que son. Sí, en Puerto Rico hace falta más diálogo, pero no aquel que busca la reconciliación de diversos intereses económicos, políticos, sociales, o de clase basándose en el menor denominador común, sino ese diálogo, en palabras de Albert Camus, entre personas que se mantienen firmes en lo que son y que no tienen miedo de decir lo que piensan de verdad y lo que tienen en la mente. Necesitamos un diálogo que derrote al silencio contundentemente, como la verdad a la mentira. No una sesión de terapia grupal tipo “new age” alrededor de una fogata en la playa.

Si de verdad queremos cambiar las cosas, tenemos que reflexionar profundamente, pensar claramente, y actuar con valentía moral. Tenemos que ver las cosas como son, en su forma y color precisos y, parafraseando al escritor francés Roger Grenier, tenemos que tener la valentía para descomponer nuestra realidad y recomponerla de otra manera que nos permita entenderla mejor y aprender algo sobre el mundo y la vida. De lo contrario nuestra caótica y pobre entendida existencia seguirá siendo incomprensible.

Puerto Rico, desafortunadamente, va camino a convertirse en una tierra baldía posindustrial, caracterizada por la corrupción, la criminalidad, el desempleo, la descomposición urbana y la pobreza. Para evitar ese destino, resulta imperativo sentarnos en una mesa y llegar a unos acuerdos como país para, entre otras cosas, fortalecer nuestra cultura cívica, reformar la política fiscal de nuestro gobierno y elaborar una verdadera estrategia de crecimiento económico a largo plazo.

En suma, salir de la coyuntura actual requerirá un profundo cambio sistémico que promueva mayor apertura, transparencia, e inclusión social. Muchas gracias por su atención.

La Reestructuración de la deuda con los bonistas locales

La Reestructuración de la deuda con los bonistas locales

Los contratos de deuda no son promesas de cumplimiento seguro. Es por eso que los acreedores reciben una compensación extra, en la forma de tasas de interés que incluyen una prima de riesgo. Reciben una cantidad extra cuando cobran, a cambio de tomar el riesgo de que haya instancias en que no puedan cobrar.

Y Puerto Rico está en una situación en la que no puede pagar. No es una cuestión de falta de voluntad, sino de falta de capacidad. En las circunstancias actuales, no hay otro camino posible que el de la reestructuración.

Una quita apropiada le permitiría al país tener los recursos para las políticas expansivas que tanto necesita. Pero alcanzar una reestructuración exitosa no será un ejercicio trivial. No lo ha sido en ninguno de los países que necesitan reestructurar sus deudas.

Pero a diferencia de ellos, que deben negociar con múltiples acreedores heterogéneos bajo marcos legales que no difieren demasiado de la ley de la selva, Puerto Rico cuenta con el marco jurídico que ofrece la ley PROMESA. Pero PROMESA no es una panacea, sino un arma de doble filo: mientras bien usado sería un marco útil, si se utiliza como elemento de coerción para favorecer a los intereses de los acreedores sería por demás nocivo.

Al momento de reestructurar deudas, surge un problema de acción colectiva: mientras que potencialmente la reestructuración puede beneficiar a todos, cada acreedor prefiere que la quita recaiga sobre los demás. Cuando finalmente se delinee un plan para la reestructuración de la deuda de Puerto Rico, el país enfrentará esos problemas. Las disputas entre acreedores por ver quien carga con la quita serán feroces.

El proceso creado por PROMESA tendrá un rol crucial para resolver esos conflictos. La forma en que se resuelvan determinará no solamente la distribución de la carga de la quita, sino que además repercutirá sobre el desempeño económico del país.

Y esto es así porque una parte significativa de la deuda, que se estima entre 10.5% y 20%, está en manos de agentes locales, como es el sector de las cooperativas de ahorro y crédito, que brindan servicios a depositantes locales, entre los cuales se incluyen a grupos de ingresos medianos y bajos. Las consecuencias de recortar deuda en posesión de tales cooperativas son diferentes que las de recortarla sobre bonistas extranjeros.

La aritmética que subyace a tal lógica es sencilla. Suponga que el valor de las tenencias de bonos puertorriqueños en manos de un bonista extranjero se reduce en, digamos, $100. En la medida que ese bonista no gaste nada de su riqueza en la economía local, la demanda local no se verá afectada, y el gobierno contará con un alivio de $100 que podría ser usado para políticas que expandan el nivel de actividad.

Pero supongamos que el mismo recorte recae sobre un residente de Puerto Rico, que planeaba gastar, digamos, 80 por ciento de esas tenencias en el país. El resultado será que la demanda local caerá en $80. Y en una economía en un régimen de demanda restringida, como lo está la economía puertorriqueña en la actualidad, eso significaría una contracción del nivel de actividad, contrarrestando en parte el efecto expansivo que podía ser generado por las políticas que los $100 de alivio de deuda volvían factibles.

La evidencia internacional es absolutamente consistente con esta lógica: los defaults tienden a ser más costosos cuanto mayor es la proporción de deuda en default en manos de bonistas locales, y las reestructuraciones tienden a ser más expansivas cuanto menor es la porción de la quita que recae en los bonistas locales.

Al día de hoy, no termina de quedar claro cómo se distribuirá la quita entre el complejo espectro de acreedores. Esa incertidumbre está provocando efectos ambiguos. Por una parte, impide que los precios de ciertas categorías de bonos se hayan desplomado en proporciones mayores. Pero por otra parte, le impide a instituciones locales que poseen deuda puertorriqueña tener certeza sobre la buena salud de su estado de situación. Esto hace que el comportamiento de esas instituciones deba ser por demás precautorio, contribuyendo a que la inversión se mantenga deprimida.

Pero tarde o temprano llegará el momento en el que la estructura de prioridades entre acreedores para la distribución de lo que Puerto Rico termine pagando se tendrá que definir. Llegado ese momento, el gobierno y la Junta Fiscal tendrán que haber develado los principios bajo los cuales se base el plan de reestructuración que se proponga. El tratamiento equitativo entre acreedores podría ser uno de esos principios.

De modo que mientras es claro entonces que Puerto Rico se beneficiaría si la reestructuración se diseñase de modo de favorecer a los acreedores locales, podría pensarse que eso es impracticable, pues significaría que el plan estaría discriminando entre acreedores de un modo que violaría un tratamiento equitativo entre ellos. Pero eso no necesariamente es cierto.

Tratamiento equitativo no quiere decir tratamiento igualitario: por ejemplo, que se le imponga el mismo porcentaje de quita a todos los acreedores sería inequitativo si esos bonistas pagaron distintos precios por sus bonos. Y además, el universo de acreedores tiene que ser apropiadamente definido. La equidad entre acreedores no necesariamente se debe circunscribir a los acreedores formales, es decir aquellos que poseen bonos emitidos por el gobierno. El universo de acreedores también debería incluir a los considerados “acreedores informales”, tales como en principio serían los pensionados para con quienes existe un contrato social implícito que determina obligaciones.

En definitiva, la forma en que se reestructure la deuda de Puerto Rico afectará a las oportunidades de su población actual y también de las generaciones futuras. El país necesita una quita sustancial para recuperar las condiciones que le permitan encausarse en un sendero de desarrollo sano, que sea dinámico e inclusivo; que proteja los derechos de los más vulnerables y que no aniquile las oportunidades de los jóvenes de hoy y de los de mañana. La forma en que se distribuya quien paga por esa quita determinará si ese sendero es alcanzable. Y lo cierto es que la sociedad puertorriqueña ya pagó un precio muy caro por la crisis de la deuda. Tanto por razones de pura eficiencia económica como de equidad, es hora de que sean otros a los que les toca pagar.

Por: Martín Guzmán
Miembro investigador no-residente del CNE, Investigador asociado de Columbia University y Profesor de la Universidad de Buenos Aires

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Aprendiendo sobre la marcha: procesos para tiempos de crisis

Aprendiendo sobre la marcha: procesos para tiempos de crisis

Resulta desconcertante, tras una década perdida en un trote acelerado hacia el desbarrancadero económico, y otra que se avecina según las proyecciones gubernamentales, que todavía ansiemos la llegada de “el plan” que nos va a sacar del lodazal. La terrible situación que enfrenta el país ha alimentado la sed de propuestas abarcadoras y soluciones repentinas. Al mismo tiempo, la incertidumbre nos ha tornado inmunes a la decepción y miopes en cuanto a exigencias cívicas, pues el cementerio de planes gubernamentales está abarrotado pero se le sigue implorando al estado que confeccione y presente un mapa de ruta que asegure el éxito. En esta encrucijada, un plan o instrumento que provea detalles sobre cómo sobreponer la crisis y mejorar el bienestar de la mayoría es necesario pero insuficiente. Más que producir buenos planes, necesitamos encaminar mejores procesos de desarrollo.

Como nos explica el profesor Leonardo Santana Rabell en su análisis crítico sobre el ejercicio de la planificación en Puerto Rico, nuestro antojo por los planes tiene raíces coloniales profundas. En los años treinta, la administración norteamericana estableció la Puerto Rican Emergency Relief Adminstration (PRERA) y luego la Puerto Rican Reconstruction Administration (PRRA), siguiendo las recomendaciones del Plan Chardón, para poner en marcha un programa de trabajo que atendiese los efectos de una grave crisis socioeconómica mediante la extensión de políticas “novotratistas” al terruño. Estos esfuerzos, aunque parciales, sirvieron de zapata y campo de entrenamiento para la creación, en los años cuarenta, de la Junta de Planificación, entidad que se pensó como un centro de comando nacional para “guiar el desarrollo de Puerto Rico de modo coordinado, adecuado y económico” a través de una serie de planes y programas financieros. No obstante, el olimpo tecnocrático y científico que delineó Rexford G. Tugwell—veterano planificador y último gobernador estadounidense de la isla—no se consumó, gracias, en gran parte, a las veleidades del partidismo legislativo y la presión ejercida por diversos intereses económicos.

Desde entonces, la Junta de Planificación ha preparado ambiciosos planes de desarrollo, que según su ley orgánica, se supone que sirvan de guías para ordenar el país. A pesar de sus contribuciones técnicas y analíticas, usualmente terminan siendo ignorados y archivados en algún rincón oscuro —especialmente si su contenido no encaja con la doctrina partidista del momento—. De esta patética experiencia se desprende una lección valiosa: las estrategias, planes y proyectos de desarrollo no son herramientas apolíticas, todo lo contrario. Por más que se promuevan como soluciones técnicas, calculadas y científicas, las maniobras desarrollistas son el producto de fuerzas históricas y políticas.

Interesantemente, el desdén hacia los esfuerzos de la Junta de Planificación no ha amainado el afán por los planes con el paso del tiempo. Producir y promulgar al menos uno se ha convertido en un rito de nuestra burocracia; y no son pocas las firmas y consultores, foráneos y locales, que prestan sus servicios y cobran grandes sumas para cumplir con el simulacro que consiste, en gran medida, en recalentar ideas y plasmarlas en diapositivas coloridas. Ciertamente, no todo es bagazo. Pero raras veces se pasa del texto a la discusión, a la gestión, a la revisión crítica o a la evaluación.  Al parecer, armar un plan se ha convertido en un fin en sí mismo pues la coartada por excelencia del administrador gubernamental arrinconado por el escrutinio público suele ser la lapidaria frase “tenemos un plan”.

Rebasar el fetichismo con “los planes” requiere repensar y proveer alternativas sobre cómo se conciben las propuestas y oportunidades de desarrollo. De entrada, esto requiere entender el desarrollo como un proceso, no un destino o desenlace económico que se manifiesta cuando ciertos indicadores estándar apuntan en la dirección correcta.  

Varios estudiosos argumentan que el enfoque procesal nos permite tomar nota de los giros y vueltas, los cambios en las dinámicas de poder, las consecuencias no intencionadas y las oportunidades de aprendizaje que surgen a medida que las ideas de desarrollo se convierten en proyectos y políticas realmente existentes. Además, esta perspectiva nos ayuda a conceptualizar los proyectos de desarrollo como esfuerzos dinámicos que pueden trascender intenciones y planes originales.

La agenda de trabajo de la Comisión de Crecimiento para Puerto Rico del Centro para una Nueva Economía apunta hacia esta dirección. Más que producir otro plan o una colección de estudios, nos interesa encaminar un ejercicio alterno para proponer y ensayar estrategias de desarrollo socioeconómico. Aprovechando el peritaje de expertos locales y de otras latitudes, con diversas perspectivas disciplinarias e ideológicas, nos enfocaremos en realizar análisis, diseñar políticas y, en algunos casos, llevar a cabo proyectos de demostración con entidades estatales, ONGs, el sector privado y académicos. Uno de los objetivos principales es generar ciclos de aprendizaje y que muchas de las lecciones acumuladas se institucionalicen.

También nos interesa fomentar que diversos grupos participen para identificar las soluciones. De nada vale esperar resultados distintos si las mesas de trabajo están pobladas por los mismos de siempre. Sin lugar a dudas, la apertura se traduce en mayor complejidad; de eso se trata. Tradicionalmente, el diseño de políticas y la toma de decisiones sobre el desarrollo económico se han realizado a puertas cerradas, lo que ha permitido que ciertos intereses empresariales y partidistas logren beneficios hechos a la medida, y que cada nueva administración imponga su propio libreto. Bajo este tipo de arreglo, el chanchullo prolifera, pues escasean el monitoreo y la rendición de cuentas. Así pues, la inclusión sirve para fomentar el debate, también para arrojarle luz a un ejercicio tradicionalmente opaco y asegurar que lo acordado se cumpla.   

No somos ilusos. Sabemos que para generar oportunidades de desarrollo se necesitan estrategias multifacéticas, duraderas y bien financiadas —preferiblemente lideradas y apoyadas por el estado—. En Puerto Rico, la depresión económica, el entuerto de la deuda y las directrices impuestas por la limitan aún más la poca capacidad que posee el gobierno para atender estos temas. Lejos de relevar al estado, queremos que la Comisión de Crecimiento del CNE encamine acuerdos generales sobre lo posible y deseable, que ayude a mejorar la calidad de las discusiones sobre políticas de desarrollo y que ayude a mejorar el desempeño del sector público. En fin, queremos facilitar un proceso que nos ayude a repensar el desarrollo para generar nuevas posibilidades.

Por: Deepak Lamba-Nieves
director de Investigación, Centro para una Nueva Economía
Twitter: @deepakln

Política Fiscal y Competitividad en el Siglo XXI

Política Fiscal y Competitividad en el Siglo XXI

El ajuste incluido en el Plan Fiscal aprobado el pasado día 13 de marzo, por sí solo, no servirá para restablecer el crecimiento de la economía de la isla. En el Centro para una Nueva Economía hemos expresado que Puerto Rico tiene que recobrar su competitividad a nivel internacional para generar los niveles necesarios de crecimiento económico sostenido. Esto será necesario tanto para lograr mantener el bienestar de la población de la isla como para cumplir en el largo plazo con las múltiples obligaciones del estado. A menos que seamos capaces de implantar reformas contundentes en esa dirección, es muy posible que nos encontremos en una situación igual o peor de aquí a diez años (o más).

Índice: junio 2017 = 100. Fuente de datos: Puerto Rico Fiscal Agency and Financial Advisory Authority. Fiscal Plan for Puerto Rico, March 13, 2017

Índice: junio 2017 = 100.
Fuente de datos: Puerto Rico Fiscal Agency and Financial Advisory Authority. Fiscal Plan for Puerto Rico, March 13, 2017

Como bien señaló el colega economista Juan Lara en una columna reciente en este diario, debemos enfocar la discusión en cómo diseñar y ejecutar un programa de medidas económicas apropiado para generar ese desarrollo. Esta estrategia debe ser lógica y prudente, pero también innovadora.

Según las proyecciones del Producto Nacional Bruto (PNB) real (ajustado por inflación) para Puerto Rico según el Plan Fiscal, la economía de la isla sufrirá una contracción mayor al diez (10) por ciento en los próximos seis años, y no es hasta el año 2026 que se registrará una leve recuperación. Esto representa un costo extremadamente alto a pagar para la población de la isla. ¿Habrá maneras más efectivas para restablecer la economía de la isla con un menor costo humano? ¿Es indispensable otra década perdida?

En esta columna quiero compartir un ejemplo del tipo de política pública que puede implantarse para asegurar que el sacrificio que tendremos que hacer hoy redunde en el desarrollo de mañana.

Política macroeconómica y competitividad

La magnitud del choque macroeconómico estructural sufrido por la economía de Puerto Rico—en particular la eliminación de la Sección 936 del Código de Rentas Internas de Estados Unidos y el eventual colapso de otros sectores de la economía de la isla—justificaría, en otro país, la implantación de políticas monetarias para reestablecer la competitividad internacional en el mediano plazo.

Por ejemplo, una devaluación de la tasa de cambio—al efectivamente reducir los costos de mano de obra para hacer las exportaciones más competitivas en el mercado internacional y reducir las importaciones, haciéndolas más caras—ayudaría a estimular la economía. Una estrategia de este tipo es crucial para compensar la contracción que ocurriría debido al inevitable ajuste fiscal necesario para mejorar la solvencia del gobierno.

Evidentemente, esta estrategia no es viable dada la inclusión de Puerto Rico en la unión monetaria estadounidense y, por lo tanto, su incapacidad para aprovechar la política cambiaria para restablecer la competitividad.

Sin embargo, Puerto Rico puede utilizar instrumentos de política fiscal, en su mayoría contributivos, para conseguir mayor competitividad de una manera similar a la que se conseguiría con una devaluación de la tasa de cambio.

Hay varias formas de diseñar este tipo de estrategia—llamada una devaluación fiscal. Esto puede lograrse, por ejemplo, mediante una reducción en el pago de contribuciones patronales de Seguro Social. El mismo se subvencionaría con alguna de las medidas impositivas contemplables en un programa de ajustes, como, por ejemplo, algún aumento correspondiente en el impuesto a las ventas y uso (IVU). La idea básica es reducir los costos de mano de obra mediante un menor pago de contribuciones patronales lo cual permite a las empresas—tanto domésticas como multinacionales—vender sus bienes y servicios en el extranjero a precios más bajos, simulando el efecto de una moneda más débil. Por otro lado, los aumentos en el IVU se utilizarían para sustituir la aportación patronal al Seguro Social, con el propósito de resarcir el fondo de retiro dado esta reducción en contribuciones (a la misma vez que se darían incentivos a las empresas a cumplir con sus obligaciones de recaudos del IVU.)

Al implementar esta serie de reformas en conjunto, el gobierno podría generar aumentos en el empleo y el ingreso tanto de las empresas como de los hogares, como ocurriría con la devaluación de la moneda. La política también podría ayudar en el frente fiscal, ya que una mayor competitividad podría generar un mayor recaudo de ingresos al fisco.

El concepto original detrás de la devaluación fiscal se remonta a John Maynard Keynes en 1931, quien propuso aumentar los subsidios a la exportación junto con aumentos correspondientes a los arbitrios de importación como alternativa a una devaluación de la moneda (cuando los países estaban en el patrón oro). Dado que las reglas de la Organización Mundial del Comercio no permiten intervenciones que utilicen impuestos a la exportación e importación, su propuesta original no es factible en el presente escenario.

Este tipo de estrategia ha ganado popularidad en los círculos de política pública a nivel internacional. Además, es consistente con propuestas recientes a nivel congresional como la del Senador Orrin Hatch de eximir a Puerto Rico temporeramente del pago de contribuciones de Seguro Social y parcialmente con la propuesta republicana de implementar un ‘border adjustment tax o “BAT”’.

Además, varias jurisdicciones y países como Alemania en el 2007 y Francia en el 2013 han implementado estas estrategias con diversos grados de éxito. En el caso de Puerto Rico, junto con la reestructuración de la deuda y otras reformas estructurales tan necesarias, la devaluación fiscal podría contribuir a poner nuestra economía a flote. Este tipo de política fiscal ayudaría a reducir la necesidad de llevar a cabo recortes tan severos en la inversión y el gasto público bajo las medidas de consolidación propuestas en el Plan Fiscal.

Este tipo de propuesta requiere de mayor estudio para determinar cómo funcionaría en Puerto Rico. Por ejemplo, habría que determinar los posibles impactos en términos distributivos para los hogares dado, por un lado, aumentos en el empleo y los ingresos devengados y, por otro, la reducción en el poder adquisitivo de estos debido a los aumentos en el IVU. La Comisión de Crecimiento para Puerto Rico de CNE—trayendo a la mesa académicos de primera con representantes de los sectores público y privado—tiene la intención de producir este tipo de análisis creativo y a la vez riguroso que Puerto Rico tanto necesita.

Gustavo J. Bobonis
Economista en Jefe, Centro para una Nueva Economía

Endeudando al de aquí: Los préstamos por depósito diferido en Puerto Rico

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La prensa ha reportado recientemente que se ha radicado un proyecto para legalizar la practica de prestamos por deposito diferido o “payday loans.” Una practica abusiva y depredadora que denunciamos en el 2006. A continuación el post y el policy brief que escribimos en aquel entonces oponiéndonos a legalizar el negocio de estos traficantes financieros en Puerto Rico.

En Puerto Rico se está contemplando actualmente legalizar la práctica de otorgar préstamos por depósito diferido, conocida en inglés como “payday lending.” En términos generales, un préstamo por depósito diferido consiste de una transacción crediticia donde un prestamista le ofrece a un consumidor un préstamo a corto plazo a cambio de un cheque personal postdatado con un valor mayor, el cual el prestamista se compromete a no depositar o negociar hasta la fecha de vencimiento del préstamo. Por ejemplo, un prestamista podría otorgar un préstamo de $200 a cambio de un cheque personal del prestatario por la cantidad de $230, el cual el prestamista se compromete a retener sin negociar hasta la fecha del próximo día de pago del prestatario, digamos en catorce días. En este caso el préstamo por dos semanas conlleva un tipo de interés anual (“APR”) de 391%.

Las instituciones financieras tradicionales, por lo general, no ofrecen este tipo de producto a sus clientes. La mayoría de los proveedores de estos servicios son (1) compañías que se dedican exclusivamente a este negocio, (2) establecimientos dedicados a cambiar cheques (“check cashers”) y (3) tiendas de empeño. Hace escasamente 15 años estas compañías de préstamos por depósito diferido no existían en los Estados Unidos. Sin embargo, algunos analistas estiman que actualmente existen 22,000 establecimientos que proveen más de $40,000 millones de préstamos por depósito diferido anualmente.1 Un total de 37 estados han aprobado legislación para permitir este tipo de préstamos. No obstante, existe una gran variación con respecto al grado de reglamentación que les aplica a estos prestamistas.

Sergio M. Marxuach
Director de Politica Publica
24 de marzo de 2017

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O lea el documento a continuación:

Ajuste fiscal y la economía

The Need to Know the Risks

El debate público durante los últimos dos meses se ha concentrado en el impacto de las medidas especificas de ajuste fiscal propuestas tanto por la Junta de Control de Fiscal (“JCF”) en su carta del 18 de enero al Gobernador Rosselló, como por la administración actual en su Plan Fiscal del 28 de febrero.

Por ejemplo, se ha debatido mucho sobre la sabiduría, o falta de esta, de recortarle $300 millones al presupuesto de la Universidad de Puerto Rico. Y esa discusión es importante, pero ese debate ha desviado la atención del impacto agregado en la economía que tendría un ajuste fiscal de la magnitud propuesta tanto por la JCF como por la administración actual.

De entrada, debe quedar claro que va a ser muy difícil evitar medidas de austeridad ya que se proyecta que Puerto Rico incurra un déficit primario (antes del servicio de la deuda) durante los próximos años y no podemos devaluar nuestra moneda, ni tenemos acceso a financiamiento a corto plazo.

Esto no significa, sin embargo, que no se pueda hacer nada para mitigar parcialmente el impacto negativo de las políticas de austeridad. Primero, se puede modificar la composición de las medidas de ajuste. Algunas combinaciones de recortes e impuestos tienen un impacto adverso menor en la economía en comparación con otras, dependiendo del impacto en la demanda agregada.

Segundo, la ley PROMESA no exige que el ajuste fiscal se lleve a cabo en dos años. Sí se hiciera en un periodo de tres a cinco años le daría más tiempo al gobierno para que las reformas estructurales que propone implementar comiencen a tener un efecto positivo en la economía. Entonces las medidas de ajuste se podrían implementar escalonadamente, una vez la economía comience a crecer.

Tercero, la liquidez del gobierno mejoraría de manera significativa si se declara una moratoria absoluta en el pago de toda la deuda pública. Esos fondos se podrían utilizar entonces para financiar deficiencias a corto plazo en lo que se implementa el ajuste fiscal y las reformas estructurales.

Habiendo dicho eso, sí la ruta de la austeridad resulta inevitable, tanto la JCF como el gobierno tienen la obligación moral de explicar con claridad el impacto adverso en la economía de los ajustes que proponen.

En su carta del 18 de enero, la JCF propone un ajuste fiscal de $4,500 millones en un periodo de dos años fiscales. Ese ajuste es equivalente a 6.4% del producto nacional bruto (“PNB”) estimado para el año fiscal 2017.

Ahora, un ajuste fiscal de $1,000 millones tiene un impacto fiscal y económico en exceso de $1,000 millones. Por el lado fiscal, esto se debe, por ejemplo, a que una reducción de los salarios o beneficios de los empleados públicos significa que éstos tendrán menos ingreso disponible para gastar y por lo tanto los recaudos de Hacienda disminuirán. Además, también debemos suponer que los contribuyentes modificarán su actividad económica en respuesta a cambios en la política pública.

El Dr. Brad Setser, ex-funcionario del Tesoro de Estados Unidos quien trabajó en los asuntos de Puerto Rico y se encuentra actualmente en el Council on Foreign Relations, estima este impacto, en un blog publicado recientemente en CFR.org, en 20% para Puerto Rico. Eso significa que lograr un ajuste de $4,500 millones, va a tener un impacto fiscal de aproximadamente $5,400 millones o cerca de 7.7% del PNB.

Por el lado de la economía, para calcular el impacto total de la consolidación fiscal en relación al PNB es necesario ajustarla por el multiplicador fiscal. En términos sencillos, el multiplicador fiscal es un estimado del efecto (positivo o negativo) que tiene un cambio en el gasto gubernamental sobre el ingreso nacional (PNB).

La literatura económica sobre cómo calcular el multiplicador fiscal es extensa. A manera de ejemplo, presentamos aquí tres fuentes diferentes. Primero, el Fondo Monetario Internacional (“FMI”) utiliza un multiplicador fiscal de aproximadamente 1.5. Esto significa que una reducción en el gasto gubernamental equivalente al 1% del PNB produce una reducción en el PNB de 1.5%.

Una investigación más reciente llevada a cabo por Christopher House, Christian Proebsting y Lida Tesar (“HPT”), publicada en el website del prestigioso National Bureau of Economic Research (NBER Working Paper No. 23,147) estima el multiplicador fiscal en 2 para países europeos que pertenecen a una unión monetaria.

Finalmente, Alan J. Auerbach y Yuriy Gorodnichenko, ambos de la Universidad de California—Berkeley, estiman que el multiplicador para economías en recesión es aún mayor, entre 2.24 y 2.48. Aquí utilizamos un promedio simple de 2.36.

Por lo tanto, podemos estimar (sin pretensiones de precisión absoluta) que el ajuste propuesto por la JCF podría resultar en una reducción en el PNB de 11.5% utilizando el multiplicador del FMI, 15.4% utilizando el multiplicador de HPT y de hasta 18.2% utilizando el estimado de Auerbach, esto en una economía que ya se ha contraído por aproximadamente 14% desde el 2006.

El Plan Fiscal presentado por la administración actual sugiere un ajuste fiscal menor—$3,500 millones en un periodo de dos años fiscales, equivalente a 5% del PNB—ya que parte de un escenario base más optimista.

Ese ajuste, sin embargo, incluye $1,000 millones producto de la extensión del impuesto de la ley 154. Ese impuesto, según estructurado actualmente afecta temporeramente el flujo de efectivo de las compañías que lo pagan, pero no impacta adversamente la economía local ya que se impone solamente sobre transacciones entre ciertas compañías foráneas con operaciones en Puerto Rico y sus afiliadas internacionales. Por lo tanto, restamos esa cantidad del ajuste fiscal sugerido y este se reduce a $2,500 millones.

Como explicamos anteriormente, esa cifra hay que aumentarla por 20% para tomar en cuenta el impacto fiscal del ajuste. Eso significa que lograr un ajuste de $2,500 millones va a tener un impacto fiscal de $3,000 millones, o un 4.3% del PNB. Si utilizamos los mismos multiplicadores fiscales, concluimos que el impacto económico adverso del ajuste propuesto por la actual administración podría fluctuar entre 6.5%, 8.6% y 10.1% del PNB. Un impacto negativo menor relativo al ajuste sugerido por la JCF pero de todas maneras devastador en una economía tan débil como la de Puerto Rico.

Aunque es difícil de determinar, ya que el Plan Fiscal no describe el modelo económico que se utilizó para estimar el impacto de las políticas propuestas, nos parece, dado el análisis anterior, que no se incorporó de manera explícita el impacto adverso total del ajuste fiscal en las proyecciones. Por tanto, el impacto negativo a corto plazo de las medidas de ajuste fiscal pudiera estar sub-estimado en el Plan Fiscal.

Por otro lado, el Plan Fiscal parece incluir el efecto positivo de la implementación de una serie de reformas estructurales que, según el Plan, tendrían un impacto “acumulativo de 2% en el crecimiento del PNB.” Otra vez, sin acceso al modelo económico que se utilizó es difícil determinar la razonabilidad de este estimado. Sin embargo, nos preocupa el estimado de la inversión que se prevé por parte de Alianzas Publico Privadas (“APP”) y de los empleos que serán creados por estas. El Plan Fiscal proyecta una inversión nueva por parte de APPs de unos $4,500 millones que se estima crearán unos 100,443 empleos nuevos.

Esa proyección es similar a la que utilizó la administración de Luis Fortuño en su Modelo Estratégico para una Nueva Economía del 2009, que incluía una inversión de $6,214 millones por parte de APPs creando 99,735 empleos nuevos. Desafortunadamente se sobre-estimó tanto la cantidad de inversión como la creación de empleos. Por tanto, el impacto económico de las reformas estructurales pudiera estar sobre-estimado en el Plan Fiscal.

Finalmente, debemos estar conscientes de que todas estas propuestas de ajustes y reformas estructurales se implementarán en un país donde la ambigüedad ideológica, la incertidumbre política, la complejidad de la economía y la desintegración social delimitan estrictamente nuestras opciones. El reto consiste en actuar eficazmente en este ambiente, a la vez que aceptamos y vivimos con esas tensiones y contradicciones.

Por: Sergio M. Marxuach
Director de Política Pública
Centro para una Nueva Economía


Fiscal Adjustment and the Economy of Puerto Rico


The Need to Know the Risks

During the past two months, public debate in Puerto Rico has focused mostly on the impact of specific fiscal adjustment measures proposed by the Fiscal Control Board (“FCB”) in its January 18 letter to Governor Roselló and by the Rosselló administration in its February 28 Fiscal Plan.

For example, much has been said about the wisdom, or lack thereof, of cutting $300 million from the budget of the University of Puerto Rico. This discussion while important, has diverted attention away from the aggregate impact that fiscal adjustments such as those proposed both by the FCB and the administration would have on the economy.

From the start it should be clear that it will be very difficult for Puerto Rico to avoid austerity measures: the government is expected to incur in a primary deficit (before debt service) over the next few years and the island can neither devalue its currency nor access short term financing.

This does not mean that nothing can be done to mitigate the negative impact of austerity measures. Some combinations of budget cuts and tax increases have a less adverse impact on the economy when compared to others, depending on their impact on aggregate demand.

Second, PROMESA does not require that the fiscal adjustment be implemented in two years. If it were implemented over a three to five year period, the structural reforms the government is proposing would have adequate time to have a positive effect on the economy. Then fiscal adjustment measures could be implemented incrementally, once the economy starts growing again.

Third, declaring an absolute moratorium on all public debt service could significantly increase the government’s liquidity. These funds would be used to finance short-term deficiencies while the fiscal adjustment and the structural reforms are implemented.

That being said, if the road of fiscal austerity is inevitable, then both the FCB and the government have a moral obligation to clearly explain the adverse effect that their proposals will have on the overall economy.

In its January 18 letter, the FCB proposed an adjustment of $4.5 billion over a two- year fiscal period. That adjustment is equivalent to 6.4% of the Gross National Product (GNP) estimated for fiscal year 2017.

It is important to note that a fiscal adjustment of $1 billion has both a fiscal and an economic impact in excess of $1 billion. On the fiscal side, this negative feedback loop is due, for example, to the fact that a reduction in the salaries or benefits of public employees reduces their disposable income available for consumption and this has a negative effect on the government’s revenues. In addition, taxpayers modify their economic activity in response to changes in public policy.

Dr. Brad Setser, a former United States Treasury official who worked on matters related to Puerto Rico and is currently with the Council on Foreign Relations, estimated in a blog recently published in CFR.org, that this impact in Puerto Rico to be in the order of 20%. This means that an adjustment of $4.5 billion will have a fiscal impact of $5.4 billion or close to 7.7% of the GNP.

On the economic side, we must adjust the amount of the proposed fiscal consolidation using a fiscal multiplier to calculate the total impact of the fiscal consolidation on the economy as a whole. In general terms, the fiscal multiplier is an estimate of the (negative or positive) effect that a change in government spending has on national income (the GNP).

The economic literature on how to calculate a fiscal multiplier is extensive. For discussion purposes, we use estimates from three different sources. First, the International Monetary Fund (“IMF”) uses a fiscal multiplier of approximately 1.5. This means that a reduction in government spending of 1% of GNP will produce a reduction of 1.5% on the GNP.

A more recent investigation by Christopher House, Christian Proebsting and Linda Tesar (“HPT”) published in the website of the prestigious National Bureau of Economic Research (NBER Working Paper No. 23,147) estimates the fiscal multiplier in 2 for European countries that belong to a monetary union.

Finally, Alan J. Auerbach and Yuriy Gorodnichenko, both from the University of California—Berkeley, estimate that the multiplier for economies in recession is even larger, between 2.24 and 2.48. Here we use a simple average of 2.36.

We can then estimate (without pretension of having absolute certainty) that the adjustment proposed by the FCB could result in a reduction of 11.5% of GNP using the IMF’s multiplier, 15.4% applying HPT’s multiplier, and up to 18.2% using Auerbach’s estimate—this in an economy that has already contracted about 14% since 2006.

The Fiscal Plan presented by the Administration suggests a smaller fiscal adjustment— $3.5 billion over a two-year fiscal period, equivalent to 5% of GNP—because it assumes a more optimistic baseline scenario.

This adjustment, however, includes $1 billion from the extension of the Act 154 excise tax. While this tax temporarily affects the cash flow of the companies subject to it, it does not have an adverse impact on the local economy (it is not a “fiscal drag”) since it is imposed only on sales made by certain foreign companies with operations in Puerto Rico to their offshore affiliates. This means we have to subtract that amount from the suggested fiscal adjustment, which then decreases to $2.5 billion.

As we explained before, this figure has to be increased by 20% in order to take into account the negative fiscal feedback loop. This means that an adjustment of $2.5 billion will have a fiscal impact of $ 3 billion or 4.3% of the GNP. If we use the same fiscal multipliers, we can conclude that the aggregate adverse economic impact of the adjustment proposed by the administration could fluctuate between 6.5%, 8.6% and 10.1% of GNP. This is a smaller negative impact relative to the adjustment suggested by the FCB but still a devastating one for such a weak economy as Puerto Rico’s.

The Fiscal Plan does not describe the economic model that was used to estimate the impact of the policies proposed. However, it seems to us, given the preceding analysis, that the total adverse impact the fiscal adjustment would have on the economy was not explicitly incorporated in the administration’s projections. Thus, the short-term negative impact of the fiscal adjustment measures could be under-estimated in the Fiscal Plan.

On the other hand, the Fiscal Plan does seem to include the positive effect of the implementation of a series of structural reforms that, according to the Plan, would generate a “cumulative 2% increase in GNP growth”. Without access to the economic model that was used it is difficult to determine the reasonableness of this estimate. However, we are troubled by the estimate provided for the amount of investment and the new jobs that are expected to be created by Public Private Partnerships (“PPP”). The Fiscal Plan forecasts that new investment by the PPPs will be in the order of $4.5 billion and would create 100,443 new jobs.

This projection is eerily similar to the one used by the Luis Fortuño administration in its 2009 Strategic Model for a New Economy. That document incorporated the effect of $6.2 billion in new investment by PPPs and forecasted the creation of 99,735 new jobs. Unfortunately, both the level of investment and of new jobs was over-estimated. We can thus surmise that the positive economic impact of the structural reforms may have been over-estimated in the administration’s Fiscal Plan.

Finally, we should be aware that all these proposals for adjustments and reforms will be implemented in a country where ideological ambiguity, political uncertainty, economic complexity and social disintegration severely limit the available options. The challenge is to figure out how to act efficaciously in this environment while accepting and embracing those tensions and contradictions.

Fiscal Adjustment and the Economy of Puerto Rico
By: Sergio M. Marxuach
Policy Director
Center for a New Economy

Medicaid, el ACA y Trump

Medicaid, el ACA y Trump

El 30 de julio de 1965, el Presidente Lyndon B. Johnson firmó la ley creando los programas de Medicaid y Medicare. El Presidente describió con elocuencia los objetivos de la nueva ley:

“Many men can draft many laws. But few have the piercing and humane eye, which can see beyond the words to the people that they touch. Few can see past the speeches and the political battles to the doctor over there that is tending the infirm, and to the hospital that is receiving those in anguish, or feel in their heart painful wrath at the injustice which denies the miracle of healing to the old and to the poor…There are those, alone in suffering who will now hear the sound of some approaching footsteps coming to help. There are those fearing the terrible darkness of despairing poverty–despite their long years of labor and expectation–who will now look up to see the light of hope and realization.

En sus casi 52 años de existencia Medicaid y Medicare, junto con el Children’s Health Insurance Program (“CHIP”), han aliviado el sufrimiento de millones de niños, adultos de bajos ingresos y personas de edad avanzada facilitándoles acceso a un cuidado médico digno.

En Puerto Rico, de acuerdo con datos publicados en el Commonwealth Financial Information and Operating Data Report con fecha de 18 de diciembre de 2016, aproximadamente 1,583,000 personas (46% la población) se benefician de Medicaid y CHIP a un costo de $2,867 millones. Este costo es sufragado con una asignación de $892 millones del fondo general de Puerto Rico; $1,706 millones de fondos Federales; y $348 millones de otros ingresos. Desafortunadamente, este financiamiento y el acceso a servicios de salud para casi la mitad de nuestra población se encuentran en peligro.

Para entender como llegamos aquí debemos explicar la manera discriminatoria en la que se ha tratado tradicionalmente a Puerto Rico bajo el programa de Medicaid. En términos generales, los gastos de Medicaid se financian en parte por cada estado y en parte por el gobierno Federal. La porción relativa que aporta cada jurisdicción se basa en una fórmula que le otorga gran peso a la tasa de pobreza—mientras más pobre el estado más grande es la contribución Federal.

En el caso de Puerto Rico la aportación Federal se fija en 55% del costo del programa, un porcentaje que usualmente le aplica a los estados más prósperos. Además, la ley le impone un tope muy bajo a la cantidad total de la aportación Federal para Puerto Rico. Para el año fiscal 2016 esa aportación fue de aproximadamente $340 millones.

El resultado perverso es que una de la jurisdicciones más pobres de los Estados Unidos, donde la mediana del ingreso por hogar es $18,626 y aproximadamente 46% de todas las personas y 43% de todas la familias viven bajo el nivel de pobreza federal, se le trata como uno de los estados más ricos para propósitos de Medicaid, un programa diseñado específicamente para ayudar a las personas con bajos ingresos a obtener servicios de salud de calidad.

Puerto Rico recibió un alivio temporero al aprobarse el Affordable Care Act (“ACA”) en el 2010. Primero, el ACA aumentó de manera no-recurrente los fondos de Medicaid para Puerto Rico con una asignación adicional de $5,400 millones para ser utilizada entre el 2011 y el 2019.

Segundo, el gobierno de Puerto Rico recibió otra asignación de $925 millones, que se pueden utilizar para pagar beneficios en vez de (“in lieu of”) establecer un mercado de seguros de salud (“insurance marketplace”), pero esos fondos solo se pueden utilizar después que se gaste la asignación inicial de $5,400 millones y están disponibles solamente hasta el año fiscal 2019. De acuerdo con las proyecciones más recientes, Puerto Rico agotará ambas asignaciones presupuestarias entre octubre de 2017 y marzo de 2018.

Desafortunadamente, la crisis financiera de nuestro seguro de salud público coincide con el comienzo de la administración de Donald Trump. Y Trump, como es de conocimiento general, prometió durante su campaña derogar el ACA y reemplazarlo con “algo mucho mejor” que todavía no se ha identificado.

Además, tanto el presidente de la Cámara de Representantes, Paul Ryan, como el recién confirmado Secretario de Salud de Estados Unidos, Tom Price, han expresado interés en modificar radicalmente el programa de Medicaid, de uno que beneficia a todo aquel que cualifique (un “entitlement”) a uno basado en asignaciones en bloque a los estados para que éstos tengan más “flexibilidad” para utilizar los fondos. El efecto real, sin embargo, de cambiar la estructura de Medicaid sería reducir significativamente la aportación Federal al programa y transferir riesgos a los estados (el costo alto de tratamientos nuevos, epidemias, aumento en la tasa de pobreza durante una recesión, etc.) que ahora recaen sobre el gobierno Federal.

A corto plazo, dado el nivel de disfunción política en Washington y que los Republicanos no tienen un plan detallado para reemplazar ni el ACA ni Medicaid, el riesgo principal para Puerto Rico es que no se renueve la asignación especial de fondos bajo el ACA. La Comisionada Residente ha presentado un proyecto, el H.R. 259, a tales efectos pero es poco probable que se apruebe si no forma parte de un paquete de legislación más abarcador. La manera más eficaz de lograr esto sería incluyendo el lenguaje del H.R. 259 en el proyecto que finalizaría las asignaciones presupuestarias Federales para el AF2017 que se estima se presente en el Congreso en abril.

Si no se logra renovar la asignación bajo el ACA, la cantidad de fondos asignada a Puerto Rico bajo Medicaid se reduciría a aproximadamente $400 millones bajo la fórmula que tradicionalmente le ha aplicado a Puerto Rico. En este escenario, las compañías de seguros que administran el programa se mostrarían renuentes a renovar los contratos con el gobierno de Puerto Rico para el próximo año fiscal. De hecho, aún si Puerto Rico mantuviera el nivel actual de la aportación local de aproximadamente $1,100 millones anuales, cerca de 500,000 beneficiarios perderían su cubierta, de acuerdo con un análisis del Departamento de Salud de Estados Unidos.

Para estabilizar y mantener el programa operando, el Gobierno de Puerto Rico entonces tendría que (1) reducir aún más la cantidad de beneficiarios; (2) reducir los beneficios cubiertos bajo el plan; (3) reducir los reembolsos a los doctores y hospitales; (4) aumentar los deducibles y los co-pagos que hacen los beneficiarios; (5) dedicar una fuente permanente de ingresos para financiar el programa; o (6) implementar una combinación de algunas o todas las anteriores.

Ninguna de esas opciones es buena. ¿Cómo se reduce de una manera justa la cantidad de beneficiarios cuando la mayoría son niños pobres, mujeres embarazadas con bajos ingresos, los discapacitados y personas de edad avanzada que viven en la pobreza?

Reducir beneficios es extremadamente difícil ya que la mayor parte del gasto de Medicaid es para el tratamiento de personas con condiciones crónicas, discapacitadas, o personas pobres de edad avanzada, quienes necesitan una gran cantidad de servicios médicos. ¿A quien se le va a eliminar los beneficios: al niño bajo tratamiento para leucemia; a la mujer embarazada que tiene síntomas de preeclampsia; al pensionado en quimioterapia; o a la señora con Alzheimer o Parkinson? ¿Quién decide y utilizando que criterios?

Por otro lado, las tarifas que paga Medicaid ya son muy bajas y reducirlas aún más podría resultar en que menos proveedores participen del programa. Finalmente, requerir que los beneficiarios paguen más por los servicios médicos que reciben es casi matemáticamente imposible, ya que el programa está diseñado precisamente para personas pobres con un nivel bajo de ingreso disponible.

Recaería entonces el peso del financiamiento sobre el fondo general de Puerto Rico, cuya condición es precaria y aumentar los impuestos o crear uno nuevo dada la situación actual de nuestra economía no parece ser una opción factible a corto plazo.

Dada la crueldad, el ensañamiento y el odio que la administración Trump ha mostrado hacia los más débiles, indefensos y necesitados de la sociedad—se podría decir que gobierna como el anti-LBJ—resulta imperativo señalar que esto no es un mero juego contable, o un tema que solo le interesa a burócratas y tecnócratas.

La vida de cientos, tal vez miles, de puertorriqueños está en riesgo, muertes prematuras que se pueden prevenir y cuya responsabilidad recaerá sobre los oficiales fiscales impuestos por el gobierno Federal y los representantes electos que tienen la obligación de tomar acción para evitarlas. Evitar esas muertes implica (1) a corto plazo: obtener una extensión de los fondos asignados bajo el ACA; y (2) a mediano plazo: diseñar una solución equitativa para Puerto Rico bajo cualquier ley o programa que reemplace el ACA y/o Medicaid.

Finalmente, prepárense porque este es solo el primero de muchos dilemas morales que inevitablemente enfrentaremos en estos tiempos de escasez fiscal. En situaciones como la que afrontamos, nos dice Isaiah Berlin, “la primera obligación pública es evitar los extremos del sufrimiento humano” especialmente el sufrimiento de los inocentes. Y aunque no es realista suponer que la propensión a la crueldad se puede erradicar para siempre de la naturaleza humana, nos va a tocar a cada uno de nosotros decidir si estamos del lado de aquellos cuya cruel indiferencia no hace más que añadirle a la suma total del sufrimiento humano o si estamos con aquellos que, parafraseando a Esquilo, se dedican a domesticar el salvajismo del hombre con el hombre y a hacer apacible la vida en este mundo—o por lo menos lo intentan.

Por: Sergio M. Marxuach
Director de Política Pública
Centro para una Nueva Economía


Medicaid, the ACA and Trump


Medicaid, el ACA y Trump

On July 30, 1965, President Lyndon B. Johnson signed the law that created the Medicaid and Medicare programs. The President was eloquent in his description of the objectives of the law:

“Many men can draft many laws. But few have the piercing and humane eye, which can see beyond the words to the people that they touch. Few can see past the speeches and the political battles to the doctor over there that is tending the infirm, and to the hospital that is receiving those in anguish, or feel in their heart painful wrath at the injustice which denies the miracle of healing to the old and to the poor…There are those, alone in suffering who will now hear the sound of some approaching footsteps coming to help. There are those fearing the terrible darkness of despairing poverty–despite their long years of labor and expectation–who will now look up to see the light of hope and realization. There just can be no satisfaction, nor any act of leadership, that gives greater satisfaction than this.”

In their almost 52 years of existence, Medicaid and Medicare, jointly with the Children’s Health Insurance Program (“CHIP”), have alleviated the suffering of millions of children, low-income adults and elderly people by enabling them to access dignified health care.

In Puerto Rico, according to data published by the government in the December 18, 2016 Commonwealth Financial Information and Operating Data Report, approximately 1,583,000 people (46% of the population) benefit from Medicaid and CHIP at a cost of $2.86 billion. This expense has been funded with an $892 million appropriation from Puerto Rico’s general fund; $1.7 billion from the Federal government; and $348 million from other income sources. Unfortunately, these financing sources and the access to health services they provide to almost half of the island’s population are currently at risk.

In order to understand how we reached this point, we should start by explaining the discriminatory manner in which Puerto Rico has been treated under Medicaid. In general, Medicaid is financed partly by each state and partly by the Federal government and the relative shares are determined by a formula that gives significant weight to poverty rates—the poorer the state the larger the Federal share.

In Puerto Rico the Federal share is set at 55% of the cost of the program, a percentage that is usually applied to the wealthiest states. Furthermore, the law sets a very low cap on the total amount of the Federal contribution to Puerto Rico. For fiscal year 2016, that contribution was approximately $340 million

The perverse result is that one of the poorest jurisdictions in the United States, where the median household is $18,626 and approximately 46% of all persons and 43% of all families live under the Federal poverty threshold, is treated as one of the wealthiest states for purposes of Medicaid, a program specifically designed to help people with low income obtain access to quality health services.

Puerto Rico received some temporary relief when the Affordable Care Act (“ACA”) was enacted in 2010. First, the ACA increased significantly non-recurrent Medicaid funds for Puerto Rico with an additional allocation of $5.4 billion to be spent between 2011 and 2019.

Second, the government of Puerto Rico received another allocation of $925 million that could be spent on benefits in lieu of being utilized to create a health care insurance exchange. However, those funds can only be used after the initial $5.4 billion have been spent and they are available only until 2019. According to recent budget forecasts, both allocations will have been fully spent between October 2017 and March 2018.

Unfortunately, the financial crisis of our public health insurance program coincides with the beginning of the Trump administration. And Trump, as is well known, promised during his campaign to eliminate the ACA and substitute it with “something much better” that has yet to be defined.

In addition, both the Speaker of the House of Representatives, Paul Ryan, and the newly confirmed Secretary of Health of the United States, Tom Price, have expressed their interest in radically modifying the Medicaid program, from one that benefits anyone who qualifies (an “entitlement”) to one based on a block grant to the states so that they can have more “flexibility” in using the funds. The real effect of changing Medicaid’s structure, however, will be to significantly decrease the Federal contribution for the financing of the program and to transfer to the states risks that are currently borne by the Federal government (the high cost of new treatments, epidemics, increase in poverty levels due to recessions, etc.).

In the short run, given the level of political dysfunction in Washington and the fact that Republicans do not have a detailed plan to substitute either the ACA or Medicaid, the principal risk for Puerto Rico is that the special ACA funding allocation is not renewed. The Resident Commissioner has presented a bill to address the issue, H.R. 259, but it is highly unlikely that it will be enacted unless it becomes part of a broader legislative vehicle. The most effective way to achieve this objective would be to insert the language of H.R. 259 in the bill to finalize FY2017 appropriations, which could be introduced in the House sometime in April.

If the ACA allocation is not renewed, the amount of funds assigned to Puerto Rico under Medicaid would decrease to approximately $400 million under the standard formula traditionally applied to Puerto Rico. Under this scenario, the insurance companies that administer the program in Puerto Rico would be reluctant to renew their contracts with the Government of Puerto Rico for the next fiscal year. In fact, even if Puerto Rico maintains its healthcare expenditures at the current level of $1.1 billion, approximately 500,000 beneficiaries would lose their coverage, according to an analysis made by the United States Department of Health and Human Services.

To stabilize and keep the program in operation, the Government of Puerto Rico would have to (1) reduce even more the number of beneficiaries; (2) reduce the benefits covered by the plan; (3) reduce reimbursements to doctors and hospitals; (4) increase deductibles and the co-payments made by beneficiaries; (5) identify a permanent income source to finance the program; or (6) implement a combination of some or all of the above.

None of these options is good. Can you fairly reduce the number of beneficiaries, when the majority are poor children, low-income pregnant women, the disabled and elderly people living in poverty?

It is also extremely difficult to reduce benefits because most of Medicaid’s expenditures are for the treatment of patients with chronic conditions, people with disabilities or low-income elderly people. To whom do you reduce benefits: to the child under treatment for leukemia; the pregnant woman with symptoms of preeclampsia; the pensioner on chemotherapy; or the elderly woman with Alzheimer or Parkinson? Who decides and using which criteria?

On the other hand, the rates paid by Medicaid to health providers already are below those paid by health insurance companies; reducing them even more could result in less providers participating in the program. Finally, requiring the beneficiaries to pay more for the health services they receive is virtually impossible, given that the program is precisely designed for poor people with low disposable income.

The brunt of the financing would then fall on Puerto Rico’s general fund, whose condition is precarious and increasing taxes or creating a new one are not viable short-term options given the current situation of our economy.

Given the cruelty, spite and hate the Trump administration has shown towards the weak, the defenseless and the needy—it could be said that he is governing as the anti-LBJ—it is imperative to state that this is not a mere accounting game or a topic that is only of interest to bureaucrats or technocrats.

The lives of hundreds, maybe thousands of Puerto Ricans is at risk, premature deaths that could be prevented and whose responsibility will fall on the fiscal officers appointed by the Federal government and the elected representatives who have the obligation to act in order to avoid them. Avoiding those deaths implies (1) in the short run: obtaining an extension of the funds assigned under the ACA; and (2) in the medium term: designing an equitable solution for Puerto Rico under any law or program that substitutes either ACA or Medicaid.

Finally, this only the first of many moral dilemmas we will unavoidably face during these trying fiscal times. According to Isaiah Berlin, in situations like this the “first public obligation is to avoid extremes of human suffering”, especially the suffering of innocent ones. While it would be unrealistic to assume that the propensity to cruelty can ever be entirely uprooted from human nature, each one us will have to decide if we are on the side of those whose cruel indifference only adds to the total sum of human suffering, or if, one the other hand, we are on the side of those who, paraphrasing Aeschylus, dedicate themselves to tame the savageness of man and make gentle the life of this world—or at the very least try.

By: Sergio M. Marxuach
Policy Director
Center for a New Economy

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