Publicado el 30 de agosto de 2019

Raúl Santiago-Bartolomei

Deepak Lamba-Nieves

Actualmente, La Junta de Planificación está llevando a cabo un ejercicio de calificación de suelos, de forma poco transparente y atropellada, que busca alterar significativamente las directrices existentes. Con este escrito queremos proveer un trasfondo general sobre las implicaciones de estos cambios, aclarar algunos términos que pueden ser técnicos y escabrosos, y proponer un debate sobre asuntos críticos para la planificación y el futuro de Puerto Rico.

I

Uno de los instrumentos de mayor importancia a la hora de planificar y tratar de ordenar el territorio es la calificación de los usos de los suelos (conocido también como zonificación). Cuando los planificadores hablamos de “zonificar”, usualmente nos referimos a las reglas que regulan el uso, densidad, altura, área de parcela y los requisitos de infraestructura, entre otras características, de los suelos. Es un instrumento crucial, pues las reglas de zonificación identifican dónde se deben construir casas, ubicar fábricas, abrir comercios, preservar áreas verdes o históricas, entre otras alternativas.

La zonificación es clave a la hora de otorgar permisos de uso o construcción. Por lo tanto, la calificación de suelos se utiliza comúnmente para implementar las políticas públicas asociadas al desarrollo económico, la prestación de servicios esenciales, al acceso a vivienda asequible y segura, el manejo de recursos naturales o las actividades culturales, entre otros temas. Pero la historia de cómo se han empleado las reglas de zonificación, principalmente en los Estados Unidos, está plagada de infamias e injusticias. Numerosos estudios han demostrado cómo las reglas de calificación de suelos se masificaron gracias a los intereses de los mercaderes de bienes raíces, quienes querían asegurar que sus inversiones no se afectaran por la ubicación, cercas de sus parcelas, de usos que consideraban indeseables. Esta lógica se tradujo en códigos que excluyeron, no solo actividades, sino también a personas de ciertas áreas, como fue el caso de las llamadas “racial zoning ordinances”, que sirvieron para mantener a la población negra y migrante fuera de ciertos sectores de las ciudades estadounidenses (ver a Rothstein, 2017), y el “exclusionary zoning”, que se utiliza para excluir usos y densidades que se consideran no deseables, evitando así la construcción de proyectos de viviendas asequibles.

En Puerto Rico, la zonificación la determina la Junta de Planificación (JP), o aquellos municipios que cuentan con la autorización de la JP para hacerlo, y está sujeta a las directrices establecidas en el Plan de Uso de Terrenos (PUT). El PUT, que fue aprobado y está vigente desde el 2015, es el instrumento de mayor jerarquía que establece la política pública asociada a los usos de los suelos en el presente y el futuro. Ese plan, que tomó años en fraguarse y levantó roncha entre numerosos sectores, se armó tomando en cuenta las posibilidades de desarrollo económico, cambios demográficos, los recursos naturales y agrícolas de mayor importancia, y el cambio climático en todo Puerto Rico.

Al presente, la JP ha iniciado una “rezonificación” a través de todo Puerto Rico, como parte de varias reformas a la forma en que se otorgan permisos en la isla que se gesta desde el 2009. Bajo premisas no divulgadas (ya que no se ha publicado un memorial para justificar tal cambio), la JP ha decidido seguir adelante con lo que sería una reforma abarcadora de zonificación en medio de un proceso de reconstrucción, en la cual se dispone a fomentar usos que entran en conflicto con el PUT y la designación de distritos de conservación histórica, de reservas naturales y agrícolas. Es decir, pretenden cambiar las reglas del juego en medio de una coyuntura crítica, sin dar explicaciones ni considerar las nefastas consecuencias de sus acciones. Para los que hemos seguido el largo andar de la JP, esta movida es parte de un libreto conocido que no deja de ser indignante.

Estamos convencidos de que el nuevo mapa de calificación de la JP debe ser rechazado, como bien han reclamado varias comunidades y organizaciones cívicas en el país. La falta de transparencia, participación, la derogación de facto del PUT— y otras políticas prevalentes—y el peligro hacia los recursos naturales que presenta esa rezonificación amerita que se le ponga fin a ese proceso y se descarte ese producto nuevo.  También requiere que se abra un debate nuevo.

II

Al mismo tiempo, nos preocupan los reclamos y afirmaciones de varios grupos opuestos al nuevo mapa que sostienen que intensificar y densificar los usos de los suelos lleva sin remedio a la gentrificación y desplazamiento a través del aumento en valor y la actividad especulativa. Este no es un asunto trivial ni debe pasar por desapercibido, pues en aras de hacerle frente a una mala movida de la JP se está avanzando una postura conservadora que puede tener repercusiones serias, especialmente para los menos aventajados.

Para comenzar, aclaremos algunas definiciones. La gentrificación (o aburguesamiento) se refiere al proceso mediante el cual se van poblando barrios y comunidades con personas de mayor nivel adquisitivo y ese cambio afecta a los residentes previamente establecidos. El desplazamiento, en cambio, se refiere a la salida o expulsión involuntaria de residentes de un barrio o comunidad, ya sea por aumento en el costo de la vivienda, desahucios o ejecuciones hipotecarias, entre muchas otras causas.

Por un lado, densificar e intensificar los usos no siempre se traduce en un aumento al valor del suelo, ni la gentrificación lleva inevitablemente al desplazamiento—aunque sí conduce a otros problemas sociales, incluyendo la precariedad económica de los más pobres y la segregación socioeconómica de los residentes (Ver a Zuk et al., 2015). La gentrificación es un fenómeno sumamente localizado que tiende a acelerarse gracias a ciertas amenidades y tipos de actividad económica que existen en los lugares (piensen en lo que está sucediendo en los barrios alrededor de la Calle Loíza o lo que ha ocurrido en el Viejo San Juan desde los noventa). Por lo tanto, no todos los municipios y barrios de Puerto Rico son igual de susceptibles a esta dinámica. En otras palabras, zonificar para usos más densos en Las Marías y Ciales tendría muy pocas probabilidades de traducirse en aumentos en el valor del suelo, pero hacer lo mismo en partes de San Juan y Vieques (dos municipios que sí están experimentando gentrificación) muy probablemente tenga el resultado opuesto.

Por otro lado, dejar intactas las reglas de usos del terreno que fomentan densidades menores sería apostar por una forma urbana que ha sido instrumental en mantener la desigualdad geográfica —a través de la segregación socioeconómica de barrios y comunidades—. Porque zonificar para que menos hogares y personas ocupen un mismo terreno —una práctica que casi siempre se ha llevado a cabo para facilitar la construcción de vivienda unifamiliar en urbanizaciones de casas con patios, piscinas y garajes dobles— ha tenido el efecto de favorecer periferias cada vez más alejadas en lugar de los centros geográficos con más oportunidades de empleo. En otras palabras, abogar por menos densidades lleva a más de lo mismo: perpetuar un patrón por el que las casas se construyen cada vez más lejos de los lugares de trabajo y servicios esenciales. De Dorado a San Juan, un paso no es.

Lamentablemente, este patrón también ha sido la manera más común de fomentar vivienda “asequible” en Puerto Rico (propiciado por la industria bancaria y subsidiado a través de programas públicos como “La llave para tu hogar” y “Mi propia casa”).  Pero estas opciones de vivienda, lejos de los centros urbanos, de ocio y trabajo, termina siendo una opción sumamente costosa para familias de escasos recursos debido a los gastos de transportación, mantenimiento de la propiedad y la falta de oportunidades económicas cercanas. Esto, sin mencionar los efectos ambientales sumamente adversos del desparrame urbano. De hecho, el planificador y profesor de la Universidad de California en Los Ángeles (UCLA) Paavo Monkonnen encontró, en una investigación divulgada este año sobre el programa más grande de subsidios para viviendas unifamiliares en Ciudad de México (conocido como INFONAVIT), que los compradores de viviendas que se construyeron en periferias cada vez más lejanas eran más propensos a abandonarlas debido a la gran distancia de las áreas con mayor concentración de empleos y servicios (Monkkonen, 2019). En fin, mantener bajas densidades tiende a propiciar la segregación socioeconómica, y esta, a su vez, puede conducir a desplazamientos. Sería interesante estudiar si la experiencia mexicana se está replicando en Puerto Rico, especialmente luego del Huracán María.

Una política coherente para fomentar el acceso a la vivienda asequible no solo debe enfocarse en los precios de las unidades, sino también en su localización y que sean accesibles a las áreas de mayor oportunidad económica y servicios esenciales. Es por eso que fomentar los usos de mayor densidad en suelos urbanos TIENE que ser parte esencial de una política coherente de vivienda asequible. Luego de estudiar los patrones de segregación socioeconómica en las ciudades latinoamericanas, el planificador y sociólogo Francisco Sabatini encontró que ciertas prácticas de zonificación, como determinar tamaños mínimos de lotes (usualmente tamaños grandes con bajas densidades), abonan a la exclusión. Según Sabatini:

“… (Las) altas densidades de uso del suelo hacen posible el ingreso de familias pobres a prácticamente cualquier área de la ciudad, por elevado que allí sea el precio del suelo…

… En los barrios afluentes, el sistema legal y específicamente la normativa urbana y de construcción juegan un papel clave en excluir del área a familias no deseadas. Se recurre a la fijación de tamaños mínimos de lotes en barrios en que no hay justificación técnica, por tratarse de áreas bien equipadas en materia de infraestructura y servicios que podrían soportar mayores densidades. El ánimo de exclusión social se cuenta entre las motivaciones para definir tamaños mínimos prediales por encima de las necesidades técnicas. (Las) familias pobres no pueden comprar sitios tan grandes, por bajo que sea el precio unitario del suelo.” (Sabatini, 2006)

Es importante, no obstante, dejar claro que solo zonificar para usos más densos en suelos urbanos no promueve de por sí la construcción de más unidades de vivienda asequible. Si bien es cierto que intensificar los usos del suelo no siempre lleva a aumentos en su valor, esto no significa que las alzas nunca se dan. Es por esto que no se puede depender únicamente de los cambios en zonificación para atender la necesidad de vivienda asequible. Es como tratar de construir un edificio solo con un martillo. Por tal razón, si queremos aumentar la disponibilidad y el acceso a la vivienda de bajo costo, hay que implementar medidas para controlar la especulación del valor del suelo a través de cambios a la contribución sobre el valor de la propiedad, un impuesto al valor del suelo, cuotas de vivienda social, entre muchas otras. En la jerga profesional, se les conocen como medidas de recuperación de plusvalías. La plusvalía se refiere a la diferencia entre el valor real del suelo y el valor de mercado (o especulado). Sobre este particular, Sabatini afirma:

“La recuperación de plusvalías es un requisito para debilitar la lógica especulativa que impregna a los mercados de suelos, lo mismo que la ligazón, en gran medida injustificada, que los agentes privados hacen entre valorización inmueble y segregación (exclusión) de los pobres.” (Sabatini, 2006).

No pretendemos ser exhaustivos en este escrito, pues una política coherente de vivienda asequible debe incluir discusiones sobre vivienda pública, programas de subsidios y alternativas de titularidad colectiva (como las cooperativas de vivienda), entre muchos otros temas. Pero al menos nos interesa recalcar lo instrumental que son las densidades residenciales en abordar la asequibilidad de la vivienda para que cobremos conciencia de lo peligroso que resulta combatir una mala idea con argumentos infundados.

Es importante denunciar y detener el más reciente atropello de la Junta de Planificación para promover una organización territorial más sostenible y equitativa. Igualmente, tenemos que propiciar diálogos y debates que redunden en mejorar nuestra situación habitacional actual, que para nada es sostenible. Para lograrlo, tenemos que abandonar los consensos tácitos que favorecen mantener intacto el presente o dejar impune de juicio crítico al pasado. También, tenemos que estudiar nuestro contexto más a fondo y discutir críticamente los hallazgos. Solo si nos lanzamos hacia nuevos y serios debates, podemos alcanzar un mejor futuro.

Fuentes citadas:

Rothstein, R. (2017). The color of law: A forgotten history of how our government segregated America. Liveright Publishing.

Zuk, M., Bierbaum, A. H., Chapple, K., Gorska, K., Loukaitou-Sideris, A., Ong, P., & Thomas, T. (2015, August). Gentrification, displacement and the role of public investment: a literature review. Federal Reserve Bank of San Francisco (Vol. 32).

Monkkonen, P. (2019). Empty houses across North America: Housing finance and Mexico’s vacancy crisis. Urban Studies, 56(10), 2075-2091.

Sabatini, F. (2006). La segregación social del espacio en las ciudades de América Latina. Banco de Desarrollo Interamericano.