La burocracia de la reconstrucción

Sergio M. Marxuach

Los fondos federales para la reconstrucción después de un desastre natural se administran a través de un complicado entramado de programas, manejados por diferentes agencias y están sujetos a una multiplicidad de reglas y reglamentos. En términos generales, las dos agencias principales son la Administración Federal para el Manejo de Desastres (“FEMA”) y el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (“HUD”).

Los programas de FEMA están sujetos a los parámetros establecidos en la Ley Stafford, la cual dispone como se distribuye la ayuda para asistencia a individuos, para la asistencia pública, para ciertos programas de mitigación de riesgos, y los fondos para sufragar los costos de la administración de esos programas.

Estos programas a su vez se dividen en varios subprogramas. Por ejemplo, el rubro de asistencia a individuos incluye subprogramas para proveer vivienda temporal, asistencia financiera y asistencia para comprar muebles y enseres domésticos, entre otros. Mientras el programa de asistencia pública incluye subprogramas para (1) asistencia de emergencia, por ejemplo, para el recogido de escombros, y (2) obra permanente como carreteras, puentes, parques, edificios, etc.

Por otro lado, el programa principal de HUD para asistir a los damnificados por un desastre natural es el Community Development Block Grant—Disaster Relief (“CDBG-DR”). Estos fondos se dividen en dos categorías principales: (1) fondos para atender necesidades no satisfechas con otros fondos de asistencia (“unmet needs”) y (2) fondos para la mitigación de riesgos.

En este blog nos enfocaremos en como están funcionando en Puerto Rico el programa de asistencia pública de FEMA para obras permanentes y los fondos asignados a través del programa CDBG-DR.

El consenso en Puerto Rico es que el proceso para el desembolso de fondos para obras permanentes de reconstrucción está fluyendo lentamente. Esto se debe en parte a la burocracia federal y en parte a condiciones especiales que se le han impuesto a Puerto Rico.

Por ejemplo, FEMA y el gobierno de Puerto Rico “acordaron” utilizar un procedimiento alternativo para el desembolso de estos fondos de acuerdo con la sección 428 de la Ley Stafford. Según un informe del Government Accountability Office (“GAO”) de septiembre de 2018, Nueva York y Nueva Jersey utilizaron este proceso alternativo para financiar una pequeña porción de las obras permanentes de reconstrucción después de la tormenta Sandy, pero ninguna jurisdicción ha utilizado estos procedimientos alternativos para financiar 100% de las obras permanentes bajo el programa de asistencia pública de FEMA (Ver Informe GAO 18-472).

Este proceso consiste de la siguientes etapas. Primero, se identifican los sitios que sufrieron daños y que cualifican para el financiamiento de obras permanentes bajo el programa de asistencia pública. Segundo, se prepara una descripción de la dimensión de los daños. Tercero, se analiza y se acuerda con FEMA el alcance del trabajo (“scope of work”) necesario para reparar los daños.

Cuarto, se prepara un estimado inicial de costos. En términos generales, sí el proyecto tiene un costo estimado en exceso de $5 millones o sí FEMA y el gobierno de Puerto Rico no están de acuerdo sobre el estimado inicial de costos, el estimado inicial se somete a un panel independiente de expertos para su revisión y validación. Quinto, se prepara un estimado final de costo fijo avalado por el panel de expertos. Sexto, se prepara una hoja de trabajo (“project worksheet”). El proyecto propuesto entonces es revisado y eventualmente aprobado por FEMA.

Finalmente, una vez aprobado se obliga o compromete legalmente la cantidad de fondos para el proyecto. Estos fondos son administrados por el COR3 el cual está a cargo de supervisar el progreso del proyecto y de reembolsar los fondos a la entidad contratada para ejecutarlo.

De acuerdo con el gobierno de Puerto Rico, la utilización de este proceso suponía los siguientes beneficios para Puerto Rico (1) que la aprobación de los proyectos fluyera de manera acelerada; (2) que el gobierno federal sería responsable por 90% de los costos del proyecto y el gobierno de Puerto Rico por solo un 10% (en vez de 25% bajo el proceso regular); y (3) que el gobierno de Puerto Rico podría utilizar cualquier sobrante, sí el proyecto terminara costando menos de lo estimado, para otros proyectos de reconstrucción.

Por el lado de FEMA, el atractivo principal consiste en que solo es responsable por 90% del estimado de costo fijo final. Si la ejecución del proyecto excediese esa cantidad, el gobierno de Puerto Rico sería responsable por dicho exceso.

El proceso de aprobación de proyectos de obra permanente se supone dure 18 meses a partir de la publicación en abril de 2018 de los lineamientos (“guidelines”) para estos proyectos. Esto significa que todos los proyectos de obra permanente deberían estar aprobados para octubre de 2019. Sin embargo es poco probable que esto ocurra. De acuerdo con el testimonio del licenciado Omar Marrero ante un subcomité del Comité de Seguridad Interna (“Homeland Security”) de la Cámara de Representantes de Estados Unidos solo 117 de 1,475 proyectos sometidos a FEMA, un 7.9%, habían sido aprobados por FEMA al 11 de julio de este año.

Va a ser muy difícil lograr la aprobación del 92.1% de los proyectos restantes en solo seis semanas. El gobierno de Puerto Rico ha solicitado a FEMA una extensión de esta fecha, pero hasta ahora FEMA se ha negado, y además, cualquier extensión tendría el efecto de posponer el desembolso de ciertos fondos del programa CDBG-DR, como veremos más adelante.

Esta lentitud se debe, en parte, al requisito de utilizar los procedimientos alternativos de manera obligatoria en Puerto Rico, en vez de voluntaria como en los estados, ya que la misma FEMA tiene poca experiencia manejando proyectos bajo la sección 428. Y tal vez más importante, la versión de los procedimientos alternativos aprobada para Puerto Rico no permite que FEMA acepte estimados hechos por el solicitante, solo estimados desarrollados por profesionales licenciados por FEMA son aceptables, esto también es una diferencia con los estados. (Ver “Public Assistance Alternative Procedures (Section 428), Guides for Permament Work, FEMA-4339-DR-PR, Appendix A, April 2018)

En términos del programa CDBG-DR, este se nutre de asignaciones congresionales al Community Development Fund. HUD entonces asigna fondos a las distintas jurisdicciones a través de notificaciones publicadas en el Federal Register. Una vez se publica la notificación, la jurisdicción tiene un periodo fijo de tiempo (usualmente 60 o 90 días) para someter un Plan de Acción para el uso de esos fondos. Ese plan tiene que ser aprobado por HUD. Una vez aprobado el Plan de Acción se procede a la firma de un Acuerdo de Subvención. Una vez finalizado ese tramite, comienza el proceso para la obligación y desembolso de fondos para los proyectos incluidos en el Plan.

En el caso de Puerto Rico después del huracán María, el Congreso ha aprobado tres leyes asignando fondos CDBG-DR. La primera fue la ley 115-56 de noviembre de 2017, la cual asignó $1,507,179,000 para atender necesidades no satisfechas en Puerto Rico, en su mayoría proyectos de vivienda. Estos son los fondos que se están utilizando al presente para el Programa de Reparación, Reconstrucción o Reubicación de Viviendas, conocido como R3.

En febrero de 2018 el Congreso aprobó la ley 115-123 la cual asignó a Puerto Rico unos $18,438,414,000 adicionales. De esa cantidad unos $10,153,130,000 fueron designados para atender necesidades no satisfechas (incluyendo $2,000,000,000 para mejorar el sistema eléctrico en Puerto Rico e Islas Vírgenes) y otros $8,285,284,000 para proyectos de mitigación. Finalmente, en junio de 2019 se aprobó la ley 116-20, la cual asignó unos $304 millones adicionales para atender necesidades no satisfechas en la isla.

El 28 de febrero de 2019, HUD aprobó el Plan de Acción para utilizar $8,220 millones de los $10,153 millones asignados por la ley 115-123 para atender necesidades no satisfechas (la diferencia corresponde a los fondos asignados para el sistema eléctrico, los cuales no han sido objeto de notificación oficial a través del Federal Register todavía). Sin embargo, el Acuerdo de Subvención para utilizar esos fondos no ha sido ejecutado a la fecha de hoy por razones que desconocemos.

Más importante aún, el desembolso de los $8,285 millones asignados en la ley 115-123 para proyectos de mitigación y los $304 millones para atender necesidades no satisfechas asignados en la ley 116-20 está prohibido hasta que Puerto Rico llegue a un acuerdo con FEMA sobre todos los estimados de costo fijo para los proyectos de obras permanentes de acuerdo con el calendario establecido por FEMA. (Ver Sección 1102 de la Ley 116-20)

No sabemos porque el Congreso decidió imponer esta restricción adicional al desembolso de estos fondos, pero claramente pone a Puerto Rico en una situación difícil: sí FEMA no extiende el periodo para la aprobación de proyectos de obra permanente, se quedarían cientos, tal vez miles, de proyectos sin financiamiento; sí se extiende el periodo para la aprobación, se dilata el desembolso de unos $8,589 millones de fondos CDBG-DR. Hasta donde tenemos conocimiento esta condición solo se le ha impuesto a Puerto Rico y a las Islas Vírgenes.

Finalmente, el 2 de agosto de 2019, HUD anunció que va a nombrar un monitor financiero para que supervise el desembolso y el uso de todos los fondos CDBG-DR asignados a Puerto Rico para proyectos de la reconstrucción. Por lo tanto, es razonable concluir que el desembolso de esos fondos se paralizará hasta que se haga dicho nombramiento.

En conclusión, el proceso de reconstrucción de Puerto Rico y el crecimiento económico atado a esta serán más lentos de lo proyectado, debido a la burocracia federal, la utilización de procesos alternativos que hasta ahora no han funcionado como esperado y la imposición de condiciones discriminatorias, onerosas e irrazonables por parte del Congreso, FEMA y HUD.

 

Una versión acortada de esta columna fue publicada en El Nuevo Día el 15 de septiembre de 2019.