Publicado el 22 de abril de 2021 / Read in English

Sergio M. Marxuach

Análisis de un acuerdo de largo plazo para la operación y administración del sistema de transmisión y distribución de Puerto Rico

El acuerdo entre la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico (“AEE”) y LUMA Energy para la operación y mantenimiento de la red eléctrica de Puerto Rico ha estado en la mira pública recientemente. Muchas organizaciones del sector privado, así como varias ONG, han señalado las deficiencias de este acuerdo. Sin embargo, cancelar o rescindir el acuerdo con LUMA, por sí mismo, no resolverá los problemas de electricidad de Puerto Rico. La realidad es que la AEE es una empresa de electricidad altamente ineficiente y sus operaciones tienen un efecto material adverso sobre la economía puertorriqueña. Por lo tanto, la reestructuración del mercado eléctrico de Puerto Rico es inevitable para impulsar el crecimiento económico endógeno.

Sin embargo, la decisión final sobre cómo reestructurar el mercado eléctrico de Puerto Rico será una función de la interacción entre varios intereses económicos y políticos. No existe una solución única que se adapte a todas las sociedades. De hecho, economías con diferentes acervos institucionales han desarrollado diferentes soluciones, especialmente en lo que respecta a las formas de propiedad de los activos de la industria eléctrica, y algunas han tenido mucho más éxito que otras. Entonces, ¿cuáles son algunas de las lecciones que podemos extraer de la experiencia internacional en la reestructuración de mercados eléctricos?

Primero, un poco de trasfondo. Durante la mayor parte del siglo XX, los consumidores no podían elegir su proveedor de electricidad. Los clientes tenían que comprar electricidad a la compañía de servicios públicos que tenía el monopolio, ya fuera privada o pública, para su suministro en el área donde se encontraban estos clientes. En la mayoría de los casos, estas compañías de servicios públicos se integraron verticalmente y controlaron toda la infraestructura para generar, transmitir y distribuir energía eléctrica a estos consumidores cautivos.

Este modelo de negocio tradicionalmente conocido como “construir y crecer”, basado en (1) construir plantas de generación centralizada cada vez más grandes y eficientes utilizando combustibles fósiles baratos y (2) un aumento continuo en el consumo de electricidad, comenzó a fallar en la década de 1970 debido a las limitaciones en la eficiencia alcanzable en la generación de energía eléctrica, el aumento del precio de los combustibles fósiles, las nuevas regulaciones ambientales, la reducción en la demanda de energía eléctrica y la introducción de nuevas tecnologías de generación utilizando fuentes renovables.

Estos cambios estructurales convergieron con avances tecnológicos que por primera vez permitieron separar la producción y comercialización de electricidad de la operación y propiedad de la red de transmisión y distribución. De hecho, algunos economistas han argumentado que la separación analítica de la propiedad de la red de servicios públicos de la provisión de servicios a través de esa red fue “la gran innovación del período posterior al impacto del petróleo”. (Newberry, 2001)

La reestructuración de mercados de electricidad

La energía eléctrica suministrada es un conjunto de varios servicios. Estos incluyen transmisión, distribución, control de frecuencia y mantenimiento del voltaje, así como generación. Los dos primeros suministran la energía mientras que los dos segundos mantienen la calidad de la energía, otros servicios brindan confiabilidad. Cada servicio requiere un mercado separado y algunos pueden requerir varios mercados. Esto plantea muchas preguntas sobre qué servicios deberían privatizarse y cuáles no.

En general, la reestructuración de los mercados eléctricos implica tres procesos interrelacionados. Primero, la reestructuración requiere la desregulación parcial del mercado de energía eléctrica para permitir que nuevos productores ingresen al mercado de generación y que puedan vender esa energía a través de la red regulada.

En segundo lugar, la reestructuración implica la apertura del mercado de electricidad a la competencia, como mínimo, en el sector de generación de energía para la venta en un mercado mayorista liberalizado. Los servicios de transmisión y distribución, en determinadas circunstancias, también pueden abrirse a la gestión privada.

En tercer lugar, la reestructuración podría implicar, pero no requiere, la privatización de activos eléctricos de propiedad estatal. De hecho, varios estudios indican que los países que han establecido regímenes regulatorios adecuados e introducido la competencia en el sector eléctrico han experimentado mayores ganancias de eficiencia que los países donde solo se ha llevado a cabo la privatización.

Por último, los enfoques de la reforma han variado de un país a otro. Por lo tanto, es bastante difícil comparar la experiencia de reestructuración entre países, que exhiben diferentes marcos legales, diversas preferencias políticas y políticas, y una gran variación en acervos económicos e institucionales.

Sin embargo, un equipo de economistas del Reino Unido (Zhang, Parker y Kirkpatrick, 2002) pudo examinar los efectos de la privatización, la competencia y la regulación en el sector eléctrico, utilizando un conjunto de datos de panel que cubría 51 países en desarrollo, para el período comprendido entre 1985 a 2000. Los indicadores de desempeño que utilizaron fueron generación neta de electricidad per cápita, capacidad de generación instalada per cápita, generación neta de electricidad por empleado, utilización de la capacidad y precios de la electricidad. Sus principales hallazgos fueron los siguientes:

• La competencia parece producir efectos favorables en términos de penetración de servicios, expansión de capacidad, eficiencia laboral y precios cobrados a los usuarios industriales.
• Sin embargo, los efectos de la privatización o de tener un regulador independiente, por sí solos, no fueron concluyentes, excepto por la utilización de la capacidad, que parece mejorar con la privatización.
• Por el contrario, la implementación de las dos medidas de reforma (privatización y un regulador independiente) parecía estar correlacionada con una mayor disponibilidad de electricidad, más capacidad de generación y mayor eficiencia laboral.

Los autores, en resumen, encontraron beneficios significativos asociados con la introducción de la competencia, la privatización y la reforma regulatoria en el mercado de energía eléctrica. Sin embargo, no abordaron la cuestión crítica de si existe una secuencia óptima de las reformas. Después de todo, si bien puede darse el caso de que cada una de las reformas —privatización, regulación y competencia— sea deseable, rara vez hay un país que se haya sentido capaz de introducir las tres medidas simultáneamente.

En un estudio posterior, los mismos autores (Zhang, Parker y Kirkpatrick, 2004) estudiaron los efectos de la secuencia de reformas utilizando un conjunto de datos de panel de 25 países en desarrollo que habían privatizado la generación de electricidad en el período de 1985 a 2001. El estudio analizó el desempeño de los siguientes indicadores como variables dependientes: la generación neta de electricidad per cápita, la capacidad de generación instalada per cápita, la generación de electricidad a capacidad promedio y la generación neta por empleado. Sus principales hallazgos fueron los siguientes:

• Los resultados sugieren que someter a los generadores a la competencia antes de la privatización reduce e incluso puede eliminar los incentivos monopolísticos para restringir la producción.
• El estudio también encontró que el establecimiento de un regulador independiente antes de la privatización reduce los efectos del monopolio en la producción.
• También se encontró evidencia de apoyo en relación a los efectos beneficiosos de la secuencia de reformas sobre la expansión de la capacidad. Específicamente, los resultados de la regresión sugieren que la implementación de un regulador, antes de la privatización, brinda a los inversionistas privados más confianza para invertir y expandir la capacidad.
• En términos de utilización de la capacidad, el estudio encontró que tener un regulador independiente e introducir competencia antes de la privatización genera aumentos en la utilización de la capacidad.
• Con respecto a la productividad laboral, los resultados del estudio no fueron concluyentes debido a limitaciones de datos.

En resumen, este estudio encontró que tener un regulador independiente antes de privatizar la generación de electricidad está asociado con una mayor disponibilidad de electricidad y una mayor capacidad de generación; mientras que la introducción de competencia antes de comenzar la privatización de la generación de electricidad parece producir efectos favorables en términos de penetración del servicio, expansión de la capacidad, utilización de la capacidad y productividad del capital.

Sin embargo, al final, la decisión de reestructurar los mercados de electricidad reflejará inevitablemente las características políticas y sociales de cualquier sociedad dada, al igual que las instituciones evolucionan en respuesta a esas características. Las economías con diferentes acervos institucionales han desarrollado diferentes soluciones, sobre todo en las formas de propiedad, y algunas han tenido mucho más éxito que otras. Ahí, quizás, se encuentran algunas lecciones para Puerto Rico de la experiencia internacional con la reestructuración de los mercados eléctricos.