Memorando de Política Pública - Recomendaciones al Gobernador de Puerto Rico
Publicado el 4 de febrero de 2021 / Read in English
Introducción
Puerto Rico atraviesa por la situación más difícil que ha enfrentado en medio siglo. La economía de la isla ha estado estancada, en contracción o creciendo mínimamente, por 15 años consecutivos. En 2015 el entonces gobernador Alejandro García Padilla anunció que la deuda de Puerto Rico no se podía pagar. En 2017 el gobierno de Puerto Rico radicó oficialmente su petición de quiebra bajo los términos y condiciones de la ley federal PROMESA. Ese año también sufrimos el azote de dos huracanes de gran potencia. Además, a principios de 2020 la parte suroeste de la isla sufrió daños causados por varios terremotos.
Finalmente, en la primavera de 2020 se comenzaron a registrar los primeros casos de COVID-19 en Puerto Rico. El virus SARS-CoV-2 se ha propagado por todo el mundo, afectando a más de 100 millones de personas, y desafortunadamente causado la muerte de más de 2,000,000 de seres humanos. La pandemia global también ha afectado adversamente la actividad económica a través del mundo, causando cientos de miles de millones en pérdidas, y aumentando el desempleo y la pobreza en docenas de países.
Puerto Rico, pues, atraviesa por varias crisis simultáneas y sobrepuestas una sobre la otra. Esta situación exige una respuesta robusta de parte del gobierno de Puerto Rico precisamente cuando su capacidad de ejecución se encuentra limitada por la quiebra, la politización del empleo público, años de políticas de austeridad y la corrupción. Esa conjunción de una agenda de trabajo abrumadora y la falta de recursos humanos y financieros requiere que se establezcan prioridades claras de trabajo. En este memorando presentamos algunas sugerencias sobre cuáles deben ser esas prioridades y cómo atenderlas.
Pandemia de COVID-19 
A corto plazo este es el asunto más urgente e importante que enfrenta su administración. Aunque ya hay varias vacunas aprobadas y en producción, la pandemia no ha terminado aún. Es importante seguir educando a la ciudadanía sobre la importancia de utilizar mascarillas, guardar distanciamiento social y evitar la aglomeración de personas en lugares públicos. A la misma vez, hay que redoblar los esfuerzos para realizar pruebas y continuar con el rastreo y contacto de personas que hayan podido estar expuestas al virus.
Segundo, Puerto Rico ha hecho avances en el proceso de vacunación, pero algunos problemas logísticos son previsibles a corto plazo. Actualmente la disponibilidad limitada de vacunas es el obstáculo principal para lograr el objetivo de vacunar 70 o 75% de la población. Sin embargo, una vez se superen los escollos de producción y distribución de vacunas y comience a aumentar la porción de la población que cualifica para vacunarse, es previsible que surjan problemas logísticos que limiten innecesariamente el ritmo de vacunación. Sugerimos, al igual que se ha hecho en algunos estados, que se habiliten múltiples centros de vacunación a nivel local, no solo en hospitales, CDTs y farmacias, sino también en centros comunitarios, canchas de escuelas, iglesias, estacionamientos de centros comerciales y otras instalaciones de fácil acceso alrededor de toda la isla. Además, se debe considerar entrenar y autorizar a dentistas, técnicos de emergencias y paramédicos, y otro personal con entrenamiento apropiado, a vacunar personas contra el COVID-19 (entendemos que los estudiantes de medicina y enfermería ya están autorizados para vacunar).
Finalmente, es necesario continuar apoyando a los dueños de pequeñas y medianas empresas, así como a las personas que han quedado desempleadas debido a la pandemia. Aunque el presidente Biden ha anunciado un plan abarcador de ayuda para estos grupos, es importante complementarlo con un programa local. Entendemos que la Junta de Supervisión Fiscal ha demostrado estar receptiva a reprogramar fondos de emergencia para estos propósitos. Lo importante es diseñar estos programas adecuadamente para ayudar a los más necesitados y a las poblaciones que por una variedad de razones no estén cubiertas por el plan del gobierno federal.
Reconstrucción
La lentitud con que se ha llevado a cabo el proceso de reconstruir el acervo de capital destruido por los huracanes de 2017 y los terremotos de 2020 constituye un lastre sobre la economía de Puerto Rico. El Congreso de Estados Unidos ha asignado (“appropriated”) más de $67,000 millones para los trabajos de reconstrucción en la isla. Sin embargo, el proceso de desembolso por parte de las agencias del ejecutivo federal ha sido sumamente lento, por dos razones. Primero, en nuestra opinión, la Oficina de Gerencia y Presupuesto federal (“OMB”, por sus siglas en inglés) ha sido muy lenta en el proceso de prorratear (“apportion”) las asignaciones congresionales para permitir su uso. De acuerdo con el Congressional Research Service:
When Congress passes appropriations bills and they are signed into law, “budget execution” begins. A group of statutory provisions that observers refer to collectively as the Antideficiency Act requires OMB to “apportion” appropriated funds—that is, make appropriations available to agencies in legally binding increments (e.g., quarterly). The statute’s express purpose is to prevent federal officials from obligating or expending funds at a rate that would prematurely exhaust the funds, such as before the end of a fiscal year.[1]
Entendemos que este proceso es necesario para controlar y supervisar el gasto por parte de las agencias federales. Sin embargo, nos parece que durante la administración del presidente Trump se utilizó de manera arbitraria y caprichosa para discriminar en contra de Puerto Rico. Recomendamos que su administración lleve a cabo todas las gestiones necesarias en Washington, D.C. para corregir esta situación.
En segundo lugar, el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (“HUD”, por sus siglas en inglés) le impuso a Puerto Rico una serie de condiciones innecesarias para el desembolso de los fondos CDBG-DR, a través de los contratos de subvención (“grant agreements”) que rigen el uso de esos fondos. Recomendamos que esos contratos, que Puerto Rico nunca debió firmar en primera instancia, se enmienden para establecer un proceso de control razonable y no-discriminatorio.
Más allá de acelerar el desembolso de los fondos para la reconstrucción, recomendamos que se les otorgue prioridad a las áreas de vivienda y energía.
Vivienda
Puerto Rico ha enfrentado una crisis en el sector de la vivienda por décadas, especialmente marcada por una falta de viviendas asequibles. Más de la mitad de los inquilinos y casi la mitad de los dueños de hogares con hipotecas gastan más de una tercera parte de su ingreso en costos de vivienda, lo que implica que están en una situación muy vulnerable de perder su vivienda. Además, la lista de espera para vivienda pública y vales de Sección 8 ha alcanzado 16,000 y 10,000 familias, respectivamente. Esto requiere hacer disponible una mayor cantidad de unidades de vivienda a precios asequibles o implementar medidas que permitan evitar el desplazamiento de familias.
El desarrollo de vivienda asequible debe tomar en consideración la localización, pues es importante ubicar estas unidades en las áreas que concentran la mayor cantidad de oportunidades económicas, amenidades y servicios, o lo que podemos denominar como Geografías de Oportunidad (“GO”). Por lo tanto, las inversiones usando fondos federales o privados deben priorizar proveer vivienda asequible y evitar desplazamientos en las GO, mientras que las áreas más desaventajadas de Puerto Rico deben ser prioridad de inversiones públicas y privadas dirigidas a mejorar la calidad de infraestructura pública, la calidad de la vivienda y el desarrollo de empleos.
Los huracanes Irma y María y los terremotos del 2020 exacerbaron el problema de la falta de vivienda asequible y deterioraron significativamente el acervo de viviendas en Puerto Rico. Según datos del programa de Asistencia Individual administrado por la Administración Federal de Manejo de Emergencias (“FEMA”, por sus siglas en inglés), sobre 325,000 — aproximadamente el 21% de todas las unidades de vivienda — sufrieron daños causados por estos desastres.
Según detallamos en el informe de nuestra iniciativa de vivienda, Blueprint, el largo proceso de la reconstrucción posdesastre será definido primordialmente por las necesidades apremiantes de vivienda. Sin embargo, existe una fragmentación profunda entre diversas visiones e intereses para atender todo lo relacionado al tema de vivienda y la tenencia de la tierra. Ante esto, necesitamos un marco abarcador de planificación y política pública que se fundamente, como mínimo, en los siguientes principios: (1) proveer vivienda digna, segura y asequible para todos, (2) desarrollar comunidades inclusivas, saludables y con oportunidades plenas de movilidad social, y (3) fomentar la participación de comunidades en todos los procesos de toma de decisiones.
Según algunos informes recientes del Departamento de la Vivienda y la Oficina Central de Recuperación, Reconstrucción y Resiliencia (“COR3”), ya se han puesto en marcha decenas de programas relacionados con la reconstrucción. Sin embargo, nos preocupa que, a más de tres años del paso de los huracanes, hay miles de hogares con techos azules y, hasta octubre del 2020, solo se habían completado 146 reconstrucciones o reparaciones de hogares bajo el programa de reparación, reconstrucción y relocalización de hogares (“R3”) que administra el gobierno de Puerto Rico. Ante esta crasa lentitud, resulta imprescindible revisar y enmendar el diseño de los principales programas de reconstrucción de viviendas para, entre otras cosas: acelerar el paso, asegurar que las comunidades locales están completamente involucradas en todos los procesos de tomas de decisiones, y las inversiones gubernamentales redunden en beneficios a comunidades completas y no solo a un grupo selecto de hogares.
Ciertamente, los estragos de la pandemia han retrasado los programas de la reconstrucción y empeorado la vulnerabilidad residencial de cientos de miles de familias en Puerto Rico. Por esto, resulta imprescindible que el gobierno de Puerto Rico aproveche y administre, rápida y efectivamente, los $325 millones que se identificaron para Puerto Rico bajo el programa de “Emergency Rental Assistance Program” que se creó a través del Coronavirus Relief Fund. Recientemente, le enviamos un memorando al Secretario Designado de Vivienda, el Lcdo. William Rodríguez, con algunas cifras y análisis sobre el posible alcance del programa.
Energía
A la fecha de hoy, hay cuatro procesos importantes que transcurren de manera paralela, cada uno de los cuales afectará el futuro del sistema eléctrico de Puerto Rico: el Plan Integrado de Recursos (“PIR”) de la Autoridad de Energía Eléctrica (“AEE”) ha sido aprobado por el Negociado de Energía de Puerto Rico (“NEPR”) y su implementación está por comenzar; la AEE intenta modernizar y reconfigurar la red eléctrica de Puerto Rico como parte del esfuerzo más abarcador de reconstrucción de la infraestructura de la isla; los términos de la deuda de la AEE con sus bonistas y otros acreedores se están renegociando bajo el Título III de PROMESA; y el gobierno de Puerto Rico ha firmado un acuerdo para transferir la administración y operación del sistema de transmisión y distribución de electricidad a una entidad privada y ha comenzado el proceso para hacer lo mismo con la capacidad de generación.
Es imperativo que la reconstrucción de la red eléctrica, la reestructuración de la deuda de la AEE y la privatización de la administración y operación del sistema se ejecuten de una manera que sea consistente con el PIR, que es el plan maestro para el sistema eléctrico a largo plazo. Nos preocupa, sin embargo, que la implementación de estos cuatro procesos se esta llevando a cabo con poca o ninguna coordinación, lo que puede resultar en esfuerzos duplicados, inconsistentes o que no cumplan con las leyes y reglamentos de Puerto Rico y los Estados Unidos, incluyendo los requisitos legales de aumentar la capacidad de generación eléctrica utilizando fuentes renovables de energía.
En términos de la reconstrucción del sistema, FEMA ya anunció que estará haciendo disponible más de $10,000 millones para la reconfiguración y modernización de la red eléctrica de Puerto Rico. A primera vista, sin embargo, parece que se están confeccionando dos planes diferentes y no necesariamente consistentes para la utilización de los mismos fondos. De un lado, LUMA, compañía contratada por la AEE para administrar y operar el sistema de transmisión y distribución, está preparando un “System Remediation Plan” (“SRP”) para la AEE. Por el otro, la AEE y Burns & McDonnell, un contratista privado, presentaron a FEMA un Plan de Modernización de Infraestructura (“PMI”) a diez años, en diciembre de 2020. Nos parece que hay una desconexión marcada entre el SRP y PMI, que en este momento se están ejecutando como dos proyectos en paralelo y que efectivamente resultarán en esfuerzos duplicados y en el despilfarro de fondos.
Recomendamos, por tanto, (1) que nombre un coordinador que le reporte directamente a la Secretaria de la Gobernación y que tenga la autoridad para coordinar estos cuatro procesos para que se ejecuten de manera ordenada, eficiente y racional; (2) que el NEPR celebre vistas públicas para que la AEE explique cómo se va a coordinar el SRP y el PIM a diez años para que cumplan con el PIR, y cómo va a evitar la duplicación de esfuerzos y el desperdicio y malgasto de fondos; y (3) que su administración no apruebe la construcción nueva de infraestructura de almacenaje o de generación eléctrica con gas natural, a menos que sea consistente con los requerimientos del PIR.
Reestructuración de la deuda
La Junta de Supervisión y Administración Fiscal (“JSAF”) está negociando una reestructuración de los Bonos de Obligación General (“BOG”) y otra deuda cuya fuente de repago en última instancia depende del fondo general (aproximadamente $35,000 millones). En octubre de 2020, la JASF revisó su oferta a los acreedores para reducir esta deuda a aproximadamente $11,900 millones, consistiendo de (1) $6,000 millones en efectivo; (2) $4,900 millones en nuevos BOG; y (3) $1,000 millones en la forma de un Instrumento de Valor Contingente (“IVC”).
El instrumento contingente consiste en $1,000 millones adicionales de BOG pagaderos únicamente por cualquier exceso de ingresos (“desempeño superior”) generado por el 5.5% del IVU en relación con la base establecida en el Plan Fiscal de mayo de 2020. Según el plan propuesto, la cantidad producto de cualquier desempeño superior se dividiría en un 60% para el gobierno local y 40% para los bonistas y su distribución a los acreedores estaría sujeta a un límite anual de $50 millones. Los montos no utilizados no se “arrastran” al futuro y el valor nominal del IVC se amortizaría en $50 millones por año, independientemente de si se realiza un pago en efectivo. La vigencia del IVC es de 20 años. Según el plan revisado, la tasa de recuperación combinada para todos los acreedores fluctuaría entre el 31.3% (sin incluir los pagos de IVC) y el 34.1% (incluyendo todos los pagos de IVC).
La introducción de un IVC es un avance novedoso y bienvenido, ya que ofrece una alternativa para mitigar el alto nivel de incertidumbre. Es muy difícil hacer proyecciones económicas y financieras fiables a medio y largo plazo en el mejor de los tiempos. Sin embargo, la pandemia actual de COVID-19; la cantidad de “cicatrización” económica (en palabras del Fondo Monetario Internacional) que puede persistir después de que la pandemia esté bajo control; la ambigüedad que rodea al desembolso de los fondos federales de ayuda para la reconstrucción; y la potencial incapacidad del gobierno de Puerto Rico para llevar a cabo reformas de gobernabilidad muy necesarias, lo hace casi imposible. Hay demasiadas piezas en movimiento y el nivel de incertidumbre no tiene precedentes.
Ante la falta de proyecciones económicas y financieras confiables, no es factible que Puerto Rico presente un Plan de Ajuste de buena fe que sea vinculante para el gobierno de la isla por treinta años. Sin embargo, PROMESA requiere que Puerto Rico presente un Plan de Ajuste (“POA”, por sus siglas en inglés) viable para salir con éxito del proceso del Título III y la jueza Taylor Swain ha dado a las partes hasta el 10 de febrero de 2021 para acordar los términos básicos de un POA. El IVC ayuda a las partes a sortear este dilema y mitigar parte de la incertidumbre que rodea al Plan Fiscal, ofreciendo a los inversionistas un recobro mayor, en caso de que la economía tenga un desempeño superior, mientras protege al gobierno y a los residentes de Puerto Rico en caso de que los ingresos del gobierno estén por debajo de las expectativas.
Nuestra principal objeción con el POA propuesto es que, según el propio análisis de la JSAF, el saldo de caja del gobierno al 30 de junio de 2021, después del pago de las obligaciones del POA, se estima ligeramente por debajo del nivel de capital mínimo requerido de $2,500 millones (que incluye las necesidades de capital del Estado Libre Asociado, los anticipos de FEMA y la liquidez inicial del proyecto de transmisión y distribución de la AEE). De hecho, según la propuesta actual, la liquidez se reduce significativamente para 2026 y para 2030 el saldo de caja inicial es negativo al comienzo de ese año fiscal.
Quizás una forma de abordar este problema sería aumentar el componente del IVC, al tiempo que se reduce la contraprestación pagada en forma de nuevos BOG. La cantidad precisa estaría sujeta a negociación, por supuesto, pero la idea es permitir que el gobierno presente un POA viable; salir con éxito de los procedimientos del Título III y reducir la probabilidad de una crisis de liquidez para fines de la década. En el análisis final, es una propuesta en la que todos ganan, ya que los inversionistas participan de cualquier escenario económico potencial al alza; Puerto Rico se queda con una carga de deuda sostenible y; ambas partes mitigan el riesgo de un nuevo incumplimiento a corto plazo.
Agenda en Washington, D.C.
Si bien hay mucho trabajo por hacer a nivel local, es igualmente importante vigilar la esfera federal y fomentar las relaciones con actores clave en las agencias gubernamentales. Con una nueva Administración y un nuevo Congreso en D.C., CNE mantiene su compromiso de abogar a favor de y promover una buena política pública federal para la isla. Esta vez enfocados en promover una mejor comprensión pública de cómo funcionan los fondos federales para la reconstrucción y buscar un acceso simplificado a los fondos asignados, además de garantizar el trato igual para Puerto Rico en varios programas federales de seguridad social.
Los funcionarios del gobierno también deben volver a comprometerse a asegurar el acceso equitativo a todos los programas federales para Puerto Rico, especialmente en lo que se refiere a los fondos de Medicaid, la extensión de un Crédito por Ingreso Devengado (“EITC”, por sus siglas en inglés) mejorado, el acceso al Seguro de Ingreso Suplementario (“SSI”, por sus siglas en inglés) y una transición bien pensada al Programa de Asistencia Nutricional Suplementario (“SNAP”, por sus siglas en inglés). Es importante que, en paralelo, los funcionarios locales ayuden a eliminar el estigma público y el discurso negativo en torno a las poblaciones que participan en programas de bienestar.
Crecimiento económico a mediano y largo plazo
Aún si dejamos a un lado el daño económico causado por los huracanes del 2017, los recientes terremotos y la pandemia COVID-19, está claro que la economía puertorriqueña ha padecido un estancamiento secular durante al menos una década y media. Esto no quiere decir que la reconstrucción del acervo de capital dañado o destruido por los desastres naturales, o proveerle asistencia tanto a las empresas como a los hogares afectados adversamente por la pandemia COVID-19, no sean asuntos importantes. Sin embargo, esas son acciones necesarias pero insuficientes para reavivar el crecimiento económico de Puerto Rico. Tenemos que trabajar en mejorar nuestra capacidad anémica para producir un crecimiento endógeno y en la reforma de nuestras instituciones.
Es importante, por tanto, comenzar a pensar en una política industrial del siglo 21 para Puerto Rico. Es necesario aclarar que el significado del término “política industrial” se ha expandido desde los comienzos de la era de la posguerra. Ahora generalmente se refiere en términos generales a un grupo de instituciones, programas y organizaciones públicas y privadas que trabajan juntas para lograr una transformación económica en un país o región determinados.
Además, los objetivos de una política industrial moderna no se limitan a promover la transición de una economía agrícola tradicional a una economía industrial moderna basada en la manufactura, sino que busca identificar sectores económicos, por ejemplo, agricultura de alta tecnología, servicios avanzados o especializados, o manufactura sofisticada, en la que un país tiene la oportunidad de crear mayor valor agregado y así generar crecimiento económico, así como nuevos y mejores empleos.
De acuerdo con Robert Devlin, las políticas industriales eficaces tienen al menos tres elementos en común. Primero, es necesario establecer una visión estratégica nacional para el mediano y largo plazo. En segundo lugar, la colaboración eficaz con el sector privado, en términos generales, es un elemento fundamental. Y tercero, la coherencia en la ejecución de la política industrial a lo largo del tiempo es esencial para el éxito.
El primer componente, la visión estratégica, requiere a su vez un análisis profundo e intelectualmente honesto de la situación económica del país, sus ventajas y desventajas, áreas de oportunidad y la capacidad de sus instituciones y organizaciones para aprender, colaborar y evolucionar.
Luego de realizar este ejercicio de introspección, el objetivo es determinar la orientación estratégica de la política industrial a mediano y largo plazo. Devlin ha catalogado cuatro orientaciones estratégicas, que no son mutuamente excluyentes: (1) la atracción de inversión extranjera directa; (2) la internacionalización de las pequeñas y medianas empresas nacionales; (3) la promoción de exportaciones; e (4) innovación. Las capacidades identificadas en la primera parte del análisis determinan a su vez la orientación estratégica de la política industrial.
El segundo elemento — la colaboración con el sector privado — es sumamente complejo ya que requiere de la capacidad del estado para coordinar iniciativas y programas, primero, entre los diferentes organismos gubernamentales a cargo de la política industrial y, segundo, entre esas agencias y el sector privado.
En Irlanda, por ejemplo, la oficina del Taoiseach, o Primer Ministro, coordina este trabajo, con la ayuda de una secretaría permanente, el Consejo Económico y Social Nacional, el Foro Económico y Social Nacional, el Departamento de Empresa, Comercio y Empleo, la organización “Enterprise Ireland”, la Agencia de Desarrollo Irlandés, Forfás, una especie de “think tank” gubernamental, y el Comité Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación, entre otras agencias. Cada una de estas agencias implementa una parte del plan de desarrollo socioeconómico que se actualiza cada tres años.
El estado, además, debe tener la capacidad de establecer una relación de colaboración productiva con patronos, académicos, líderes sindicales y otras organizaciones. La participación de las organizaciones del sector privado es muy importante porque, si bien el estado conserva el poder de implementar la política pública, es el sector privado el que tiene el conocimiento y la información sobre el potencial de nuevas oportunidades de desarrollo económico.
Y precisamente, el tercer elemento es la ejecución de la política industrial. Según Devlin, es en esta etapa cuando muchos gobiernos fracasan catastróficamente. Un país puede diseñar la mejor estrategia económica del mundo, pero si sus instituciones estatales y el sector privado no pueden ejecutarla, entonces el esfuerzo no tendrá ningún impacto significativo en la economía.
No se puede subestimar la importancia de las instituciones en esta etapa. De hecho, algunos académicos sostienen que es fundamental que las instituciones “sean efectivas” antes de pensar en políticas económicas específicas. Según Dani Rodrik, una política óptima en el marco institucional incorrecto será considerablemente menos beneficiosa que una política inferior (‘second-best”) en un entorno institucional apropiado.
En resumen, es necesario pensar en la política industrial como un proceso interactivo de cooperación estratégica entre el sector privado y el gobierno; que, por un lado, sirve para obtener información sobre oportunidades y limitaciones comerciales y, por otro, genera iniciativas de política pública en respuesta. El desafío es encontrar un término medio para los burócratas del gobierno entre la autonomía total y la integración total con el sector privado. Demasiada autonomía para los burócratas minimiza la corrupción, pero no proporciona lo que el sector privado realmente necesita. Pero si los burócratas se involucran demasiado en el sector privado, pueden terminar en el bolsillo de los intereses comerciales.
Notas al calce
[1] Congressional Research Service, Office of Management and Budget: An Overview, RS21665, November 12, 2020, p. 16; ver también OMB Circular No. A–11 (2017), secciones 120.1 – 120.15.