Focus 2020 Español

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El objetivo principal y fundamental de CNE como el think tank de Puerto Rico siempre ha sido mejorar el bienestar de todos en nuestro archipiélago y aumentar las oportunidades para las generaciones futuras. Durante las semanas previas al día de las elecciones, como parte de nuestra serie Focus 2020, CNE planteará preguntas interesantes y que invitan a la reflexión sobre algunos de los desafíos más importantes que tenemos en Puerto Rico.

En esta serie de CNE, nuestro equipo de expertos examinará ideas de política económica innovadoras o de vanguardia sobre temas como el estancamiento económico, el proceso de reconstrucción posterior a María y los roles del gobierno y el sector privado en lo que respecta al desarrollo económico.

Nos enfrentamos a muchos problemas pero debemos unirnos y enfocarnos en los temas centrales que afectan a Puerto Rico. ¡Bienvenidos a Focus 2020!

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En la edición de esta semana, profundizamos sobre las raíces de los desafíos económicos actuales en Puerto Rico. Remontándonos a 1945 con la llegada de las empresas estatales, pasando por la primera fase del “modelo orientado a la exportación” de los años 50, a la exención fiscal federal expandida que impulsó la manufactura desde mediados de los 70 hasta principios de los 2000, tratamos de contestar la pregunta de cómo Puerto Rico llegó a estar en la peor crisis económica que ha visto desde la Gran Depresión.

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Una breve historia económica de Puerto Rico desde 1945

Por Sergio M. Marxuach, director de Política Pública

La historia económica moderna de Puerto Rico comienza después de la Segunda Guerra Mundial, quizás el conflicto más destructivo en la historia de la humanidad. Europa estaba en ruinas desde Normandía hasta las afueras de Moscú. La capacidad productiva de Alemania y Japón fue diezmada. China estaba a punto de embarcarse en una guerra civil. India era todavía una colonia del Imperio Británico que pronto sería liquidado por los mismos ingleses. La globalización, entendida como el flujo internacional de bienes, inversión directa, capital financiero y personas (con la excepción de los millones de personas desplazadas y prisioneros de guerra que regresaban a sus países de origen), se encontraba en un punto bajo.

Setenta y cinco años es mucho tiempo. Han nacido tres generaciones de puertorriqueños desde 1945. Pero es importante recordar que esta economía de-globalizada fue el contexto en el que Puerto Rico se embarcó en un ambicioso programa para modernizar su sociedad y cambiar la estructura de su economía principalmente rural a una dominado por la manufactura.

Inicialmente, el plan era que el gobierno de Puerto Rico impulsara directamente el proceso mediante la creación de un conglomerado de empresas estatales. Este rumbo, sin embargo, se descartó rápidamente después de un par de años y las empresas se vendieron al sector privado. Le siguió lo que entonces era un programa relativamente novedoso e ingenioso basado en atraer capital de los Estados Unidos mediante incentivos fiscales, equipararlo con la mano de obra excedente de Puerto Rico y “exportar” los productos manufacturados de regreso a los Estados Unidos. Sin embargo, esta estrategia económica se basó en ventajas que resultaron ser temporales o características de un mundo de-globalizado, es decir la falta de otros destinos para el capital estadounidense, la disponibilidad de mano de obra barata y el acceso gratuito y exclusivo al mercado de EE.UU.

El consenso entre los historiadores es que este modelo “basado en la exportación”, con algunas modificaciones posteriores, fue relativamente exitoso. Las tasas de crecimiento económico de Puerto Rico se dispararon entre 1948 y 1974, con una tasa real promedio anual de 6 por ciento entre 1950 y 1975 y un crecimiento comparable en la producción por trabajador. Los niveles de vida también aumentaron, utilizando como medida los indicadores estándar: tasas de alfabetización y logros educativos; resultados de salud y esperanza de vida; mortalidad infantil; acceso a agua potable, electricidad y viviendas más seguras; y la cantidad de personas por médico mejoraron significativamente.

Sin embargo, utilizando otras medidas, la transformación estructural de la economía y la sociedad de Puerto Rico no alcanzó la meta. El rápido crecimiento del empleo en el sector manufacturero no reemplazó todos los trabajos que se perdieron en el sector agrícola/ tradicional y el empleo total en 1960 fue menor que en 1950. La aparente contradicción entre un crecimiento rápido y un desempleo relativamente alto se explica por una tasa de participación muy baja y una gran reserva de mano de obra infrautilizada. Incluso con un fuerte crecimiento interno, Puerto Rico experimentó una emigración masiva. Más de 650,000 personas abandonaron la isla durante el período entre 1945 y 1964, de una población total de 2.2 millones en 1950.

Una respuesta fue la construcción de un enorme complejo petroquímico en la parte sur de la isla, impulsado por una Orden Ejecutiva presidencial que eximía a Puerto Rico de las cuotas de importación de crudo de Estados Unidos. El objetivo era pasar a operaciones de manufactura intensivas en capital y de mayor valor agregado que crearan empleos con salarios altos y generaran vínculos y enlaces con industrias locales, así como efectos secundarios positivos en, la economía puertorriqueña.

Este plan logró traer a la isla a algunas de las firmas más grandes de la industria petroquímica. Sin embargo, tenía una debilidad crítica: la nueva estrategia de industrialización de Puerto Rico se basaba en el acceso barato a una materia prima, el petróleo, que Puerto Rico no producía ni controlaba. Esta debilidad se hizo palpablemente clara con el embargo de la OPEP después de la Guerra de Yom Kippur de 1973. De cierta manera Puerto Rico nunca se recuperó por completo de la primera crisis petrolera, que puso fin a los sueños petroquímicos de Puerto Rico.

Los tiempos exigían un profundo cuestionamiento de la estrategia económica imperante, pero el gobierno de Puerto Rico, en lugar de repensar el modelo económico existente y reestructurar la base productiva de la economía, simplemente lo manipuló: implementando una nueva exención de impuestos federales para las empresas estadounidenses que operaban en Puerto Rico (Sección 936), aumentando el empleo gubernamental, buscando aumentos adicionales en transferencias federales (cupones de alimentos, entre otros), y emitiendo deuda pública en montos cada vez mayores.

Este “modelo” económico impulsaría el crecimiento en Puerto Rico, pero nunca a los niveles observados durante las décadas de 1950 y 1960. De hecho, entre 1975 y 2004, el PIB de la isla crecería a una tasa anual promedio de 3.9 por ciento. Sin embargo, en la primera década del siglo XXI, se hizo evidente que el modelo económico de Puerto Rico se había agotado. La Sección 936 había sido eliminada por el gobierno federal y la cantidad de empleos en el gobierno había aumentado hasta sus límites superiores. Además, las transferencias federales dependían de la dinámica económica y política de Washington D.C. y, por lo tanto, no podían ser la base del crecimiento futuro, y el endeudamiento público alcanzó máximos históricos.

Además, aquellas ventajas que eran específicas o particulares para Puerto Rico en 1945, o habían desaparecido, en el caso de la mano de obra barata, o habían dejado de ser exclusivas de Puerto Rico, en el caso del dólar, el acceso privilegiado al mercado estadounidense y la estabilidad política. Al mismo tiempo, se dispararon el comercio internacional, las inversiones y los flujos financieros, así como los movimientos migratorios. El desafío apremiante era pensar en cómo Puerto Rico podría insertarse en estos flujos globales. Sin embargo, los responsables por políticas públicas en Puerto Rico permanecieron ajenos o deliberadamente ignorantes ante esta nueva realidad.

Dada esta serie de eventos desafortunados, no es sorprendente que en 2006 la economía de Puerto Rico entrara en un período de declive sostenido. Como se muestra en la gráfica a continuación, la producción real hoy está aproximadamente un 21% por debajo del nivel de 2006. Es comprensible que el gobierno de Puerto Rico se mostrara reacio a recortar los gastos operacionales durante este periodo: despedir empleados del gobierno cuando la economía privada se estaba contrayendo habría dejado a muchas familias sin ingresos y se habría sumado a los problemas económicos generales. Pero sostener el gasto actual requirió cada vez desviar las aportaciones patronales al sistema de pensiones de los empleados públicos y préstamos a largo plazo para cubrir los déficits presupuestarios en curso.

Para 2015, Puerto Rico se había quedado sin dinero y sin opciones. La economía había estado en un declive secular prolongado, una depresión en realidad, desde 2006; la emigración neta a Estados Unidos estaba aumentando, mientras que la tasa natural de crecimiento demográfico estaba disminuyendo, lo que generaba una reducción significativa de la población de la isla; el gobierno tenía déficits presupuestarios crónicos; la evasión fiscal fue generalizada y la corrupción gubernamental proliferó.

Al mismo tiempo, el gobierno de la isla emitió cantidades cada vez mayores de deuda pública solo para seguir operando. De hecho, entre 2000 y 2014 el endeudamiento de la isla aumentó a una tasa promedio dos veces más rápida que su PNB. Para el verano de 2015, era obvio que Puerto Rico no podría posponer su día de ajuste de cuentas por mucho más tiempo, debía $72 mil millones en deuda en bonos (excediendo su PNB) y otros $50 mil millones en obligaciones de pensiones no financiadas. El gobernador García Padilla reconoció lo obvio y anunció al mundo que la deuda de Puerto Rico era impagable.

En resumen, la economía puertorriqueña estaba en un profundo declive estructural antes de declararse en quiebra y de sufrir los daños causados por los huracanes, los terremotos y la pandemia. Y hasta donde sabemos, Puerto Rico es la única jurisdicción que atraviesa simultáneamente por una crisis fiscal/de deuda, un proceso de reconstrucción después de un gran desastre natural y una pandemia. Este, amigo lector, es el complejo trasfondo que enmarca nuestra situación económica actual.

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Esta semana queremos destacar: las aportaciones del presidente de CNE, Miguel A. Soto-Class, sobre la capacidad del gobierno para administrar fondos federales y cómo el colapso institucional afectará las oportunidades de recuperación de Puerto Rico. La columna más leída de CNE en 2013, Se acabó la fiesta, destaca cómo llegamos a la situación en la que nos encontramos hoy. Si desea leer acerca de una gama más amplia de temas importantes de política pública que afectan el desarrollo económico de la isla, puede leer Restablecer el crecimiento en Puerto Rico: Panorama y alternativas (2006) de CNE, un libro completo de política económica con análisis de docenas de académicos locales e internacionales.

Érase una vez cuando Puerto Rico tenía un alto grado de capacidad estatal, definida como “el conjunto de habilidades, capacidades y recursos necesarios para llevar a cabo funciones gubernamentales, desde la prestación de servicios públicos hasta el diseño e implementación de políticas públicas” (Wu et al, 2018) Sin embargo, con el tiempo, esas habilidades, capacidades y recursos se erosionaron por varias razones: el desmantelamiento de la administración pública profesional; la subcontratación y privatización de funciones clave; y años de reducciones de recursos financieros debido a políticas de austeridad. Sin embargo, incluso cuando Puerto Rico enfrenta múltiples crisis hoy, su gobierno está llamado a ejecutar a un alto nivel. Esta brecha entre la baja capacidad y las altas expectativas es quizás el problema político más importante que enfrentamos en este momento, pero nadie parece hablar de ello.

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¿Podremos reconstruir la capacidad del estado en Puerto Rico?

Por Deepak Lamba-Nieves, Ph.D. – director de Investigación, y Sergio M. Marxuach – director de Política Pública

Entre principios de la década de 1990 y la Gran Recesión de 2008, el campo de la administración pública estuvo dominado por teóricos que defendían la adopción de estrategias del sector privado para “maximizar el valor” en el sector público (Mazzucato and Kattel, 2020). Entre estas estrategias se encuentran el establecimiento de objetivos de eficiencia, la subcontratación de “funciones no esenciales”, la privatización de algunos servicios gubernamentales, el establecimiento de la competencia entre proveedores de servicios públicos y privados, la desregulación, la provisión de incentivos financieros a los trabajadores públicos (“skin in the game“) y la fragmentación deliberada de las agencias públicas. Los objetivos generales eran que el gobierno fuera más pequeño, más eficiente y, con suerte, más receptivo a las necesidades de la gente.

En muchos casos, sin embargo, la adopción de estas políticas resultó en una erosión de la capacidad del sector público para desempeñar sus funciones básicas y en la transferencia de rentas significativas del sector público al privado. La disminución general de la capacidad estatal en los países que adoptaron estas políticas llegó a un punto crítico con la crisis financiera mundial de 2008, cuando quedó palpablemente claro que la economía mundial colapsaría en ausencia de una intervención estatal a gran escala y la coordinación de políticas económicas internacionales.

La Gran Recesión de 2008 provocó un replanteamiento del papel adecuado del estado en las economías avanzadas y emergentes. Ese debate, a su vez, ha vuelto a pasar a primer plano cuando el mundo se enfrenta a su peor pandemia en un siglo. En palabras de Mazzucato y Kattel:

Abordar los grandes desafíos requiere revitalizar la inversión, la innovación y la colaboración públicas y privadas. No se trata de más o menos estado, sino de un tipo diferente de estado: uno que sea capaz de actuar como el primer inversionista, catalizar nuevos tipos de crecimiento y, al hacerlo, atraer inversiones e innovaciones del sector privado-que son en esencia funciones sobre expectativas de áreas de crecimiento futuro.

Sin embargo, se ha informado ampliamente que la negativa de la administración Trump de emplear la Ley de Producción de Defensa y otros mecanismos de política pública para “atraer” la inversión privada y coordinar las respuestas públicas y privadas a la pandemia en los Estados Unidos, puede haber dado lugar a la pérdida de miles de vidas. En cambio, un pequeño grupo de asesores alrededor de Jared Kushner, en su mayoría consultores de administración de empresas y banqueros, abogaba ciegamente por que el mercado “se ocupara” de la escasez de ventiladores y la falta de equipo de protección personal.

Bueno, al final, la magia del mercado falló, y los gobiernos estatales y locales se vieron obligados a encargarse de la pandemia mayormente por su cuenta.

Mientras tanto, durante los pasados meses, hemos sido testigos de situaciones increíbles que nos hacen preguntarnos si el gobierno central de Puerto Rico tiene alguna capacidad para ejecutar iniciativas necesarias y cumplir con metas básicas para el beneficio de la sociedad. El desbarajuste con el desembolso de los fondos de Asistencia de Desempleo Pandémico (PUA, por sus siglas en inglés), el descalabro de la votación primarista y el hecho de que, a tres años del huracán, solo un puñado de residencias se han reedificado bajo los programas locales de reconstrucción posdesastre, son solo algunas señales recientes de eso que llamamos “falta de capacidad gubernamental”.

Vale la pena resaltar que aumentar la capacidad del estado no es tarea fácil, pues no se trata únicamente de sacar una lista de programas nuevos y recitar lo que funcionó en otros lugares. Lograr mejorías en la capacidad del estado requiere, entre otras cosas, transformar las relaciones de poder entre el estado, sus agentes y la sociedad, y cambiar patrones y prácticas que llevan años enquistados en la gestión gubernamental.

Lamentablemente, se nos hace más fácil ver y nombrar ejemplos de incapacidad gubernamental que experiencias locales que nos sirvan como posibles modelos a seguir. Pero existen ejemplos interesantes y en lugares adonde no solemos mirar. Me vienen a la mente algunos de la región montañosa de la isla: la creación de un consorcio entre cinco municipios que busca reactivar una planta hidroeléctrica y utilizar paneles solares para generar electricidad, y el programa municipal de rastreo de casos para controlar la propagación del COVID-19. Aunque ninguno de estos ejemplos representa soluciones abarcadoras para nuestras grandes carencias en los sectores energéticos y de la salud, una mirada más a fondo seguramente nos revelará algunas pistas útiles para atender y mejorar la capacidad estatal.

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Esta semana queremos, en primer lugar, alejarnos un poco de la guerra con las cifras de financiamiento federal y revisar algunas lecciones aprendidas del camino hacia una reconstrucción justa. En segundo lugar, presentamos un breve resumen de cuántos fondos se han asignado, comprometido y gastado para la reconstrucción. Por último, presentamos una serie de preguntas que creemos merecen respuestas a medida que avanza el proceso de reconstrucción.

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Repasando lecciones

Por Deepak Lamba-Nieves, Ph.D., director de Investigación

Poco tiempo después de que nos azotara el huracán María, en el CNE comenzamos a educarnos sobre los programas y procesos de reconstrucción posdesastre para identificar algunas lecciones generales que nos sirviesen de guía en este largo y tortuoso camino hacia una recuperación justa. Al cabo de tres largos años, durante los cuales se ha logrado muy poco y hemos tenido que afrontar nuevas catástrofes, vale la pena repasar algunas de esas lecciones que emanan de la literatura académica (Kates et. Al. 2006; Olshansky, 2006; Olshansky, et. al. 2008) principalmente de la experiencia de Nueva Orleans luego del Huracán Katrina:

  • La reconstrucción será un proceso largo, costoso y contencioso.
  • Los fondos disponibles impulsan la reconstrucción, y la experiencia dicta que siempre se van a necesitar más fondos.
  • La recuperación no es una etapa final, sino un proceso que evoluciona con el tiempo y logra el mayor éxito cuando las organizaciones locales pueden responder rápidamente y sin mayores trabas a su contexto.
  • Se debe priorizar atender las necesidades de las comunidades de escasos recursos y de las pequeñas empresas. Dado que la recuperación es un proceso sumamente desigual, los hogares y las empresas de altos ingresos suelen recibir la mayor atención y son capaces de sobreponerse más rápido.
  • Los esfuerzos de recuperación deben avanzar rápidamente para asegurar que no se desintegran las redes sociales y económicas existentes, pero también se debe invertir tiempo en buenos procesos de planificación posdesastre.
  • Las catástrofes proveen oportunidades para actualizar los sistemas de planificación existentes y reconfigurar los lazos de colaboración entre las instituciones federales, estatales, locales y comunitarias.
  • El gobierno es solo uno de los actores involucrados en los procesos posdesastres. Durante el trayecto, emergen nuevas organizaciones y las ONGs con una trayectoria probada son las que responden de manera más efectiva y eficiente.

Actualización de los fondos de reconstrucción

Por Rosanna Torres – directora, Oficina de Washington D.C., y Sergio M. Marxuach, director de Política Pública

Como se muestra en la gráfica a continuación, según el Grupo de Liderazgo de la Función de Apoyo a la Recuperación de FEMA, al 31 de julio de 2020 se habían asignado aproximadamente $45.9 mil millones, principalmente al Departamento federal de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD, por sus siglas en inglés) ($20.2 mil millones) y a FEMA ($17.6 mil millones) para hacer frente a los daños causados por los huracanes Irma y María. Del total asignado, $25.5 mil millones habían sido obligados principalmente por FEMA ($17.6 mil millones), y un total de $16.8 mil millones se habían gastado realmente, de nuevo principalmente por FEMA ($13.9 mil millones). Es importante señalar que estas cantidades no incluyen los fondos de asistencia nutricional de emergencia ni la financiación suplementaria de Medicaid.

Fuente: Grupo de Liderazgo de la Función de Apoyo a la Recuperación de FEMA al 31/julio/2020

La gráfica anterior tampoco incluye la asignación más reciente de FEMA. El 18 de septiembre de 2020, la gobernadora Vázquez celebró una conferencia de prensa para anunciar una asignación multimillonaria de FEMA en virtud de la Sección 428 de la Ley Stafford para Puerto Rico. Los fondos para este programa provienen del Fondo de Ayuda para Desastres. Por lo tanto, aunque la fuente de fondos no es totalmente nueva, el anuncio de esta semana asigna fondos específicamente a la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico (AEE) y al Departamento de Educación de Puerto Rico, que serán considerados como fondos “nuevos” para los sub-recipientes de Puerto Rico. El anuncio provee $9.4 mil millones para los proyectos de trabajo permanente de la AEE y otros $2.29 mil millones para el Departamento de Educación para reparar y reconstruir las escuelas públicas.

Preguntas para los candidatos

A continuación, presentamos algunas preguntas que creemos que deben ser abordadas por los candidatos a la gobernación de Puerto Rico. El proceso de reconstrucción tomará al menos una década, probablemente más. En CNE creemos que es importante que la prensa pregunte y que los candidatos respondan a las preguntas sobre cómo prevén que evolucione el proceso de reconstrucción durante los próximos cuatro años.

  • ¿Cómo se puede hacer que el proceso de reconstrucción sea más inclusivo? ¿Qué acciones afirmativas está dispuesto a tomar el gobierno de Puerto Rico para aumentar la inclusión?
  • ¿Por qué Puerto Rico está sujeto a un mayor escrutinio que otras jurisdicciones que están en proceso de reconstrucción después de un desastre natural? ¿Es necesaria la oficina del coordinador federal en la Casa Blanca? ¿Qué hay del monitor para Puerto Rico en el HUD?
  • ¿Cómo se puede limitar la influencia de las organizaciones perniciosas que vienen “llevando la carga del hombre blanco” en Puerto Rico? ¿Cómo podemos aumentar la participación efectiva de las ONG y las organizaciones sin fines de lucro locales en el proceso de reconstrucción?
  • ¿Por qué los contratos se conceden principalmente a empresas de fuera de Puerto Rico con poca o ninguna conexión local? ¿Qué mecanismos existen para aumentar la capacitación y la transferencia de conocimientos a la fuerza de trabajo local?
  • ¿Qué mecanismos son necesarios para mejorar la cooperación y la coordinación entre todos los interesados pertinentes?

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En nuestra cuarta edición de la serie analizamos brevemente la teoría de la captación de plusvalía del suelo como una manera de mejorar el desempeño fiscal municipal.

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Mejorar el desempeño municipal mediante la captación de plusvalía del suelo

Por Raúl Santiago Bartolomei, Ph.D. – asociado de Investigación, y Deepak Lamba Nieves, Ph.D. , director de Investigación

Pregunta: ¿Cómo puede asegurarse el gobierno central de que los municipios en Puerto Rico puedan sobreponerse a los retos fiscales y proveer servicios públicos e infraestructura de calidad?

En medio de la pandemia de COVID-19 y la reconstrucción posdesastre, los municipios de Puerto Rico enfrentan mayores restricciones fiscales y la imposición de medidas de austeridad. En sus planes fiscales para el Estado Libre Asociado, la Junta de Supervisión y Administración Fiscal (“JSAF”) ha declarado que las transferencias de fondos del gobierno central a los municipios se eliminarán gradualmente para 2024.

La JSAF está presionando a los municipios para que compensen simultáneamente esta pérdida de ingresos reformando sustancialmente el anticuado régimen de impuestos sobre la propiedad inmueble en Puerto Rico. Si bien los impuestos sobre la propiedad son una fuente esencial de ingresos para los gobiernos municipales y durante muchos años se ha hablado de reformas, los cambios que apuntan simplemente a aumentar los ingresos fiscales pueden tener efectos regresivos sustanciales. Cuando estas reformas se combinan con políticas que buscan reducir el déficit, pueden terminar obstaculizando seriamente la prestación de servicios públicos y las inversiones de calidad en bienes públicos. Una forma de evitar esta situación es concentrarse en la captación de plusvalía del suelo como parte de una reforma más amplia del impuesto a la propiedad.

¿Qué es la captación de plusvalía del suelo (“LVC”, por sus siglas en inglés)? Como se muestra de manera simplificada en el diagrama siguiente, la captación de plusvalía del suelo se refiere a una serie de instrumentos de política pública que un gobierno local puede implementar para “capturar”, mediante impuestos, tarifas o adquisiciones, una fracción del valor que se agrega a los costos de desarrollo a través de la especulación y los precios de mercado. Una vez que se “captura” parte del valor agregado, los gobiernos locales pueden redistribuirlo haciendo inversiones estratégicas en mejoras de infraestructura, viviendas asequibles o servicios públicos, dando prioridad a los hogares de bajos ingresos. Los instrumentos de política publica comúnmente utilizados para LVC incluyen impuestos al valor de la tierra, cargos por impacto del desarrollo, cargos por derechos de construcción, fideicomisos de tierras comunitarias y bancos de terrenos y propiedades.

VALOR TOTAL DEL SUELO Y CAPTACIÓN DE PLUSVALÍA DEL SUELO

Las herramientas que facilitan el LVC son bastante comunes en todo el mundo, incluidos muchos países de América Latina y Europa. En ciudades como São Paulo, las herramientas de LVC brindan recursos esenciales para proyectos clave de mejoras urbanas. Enrique Silva, director de iniciativas internacionales del Lincoln Institute of Land Policy, discutió este caso en un intercambio de conocimientos organizado por la iniciativa Blueprint de CNE. Su presentación se puede acceder a continuación:

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En una entrevista publicada recientemente por nuestros amigos de Sin Comillas, el profesor Edwin Irizarry Mora afirmó que el actual “estancamiento, [es] producto de las condiciones macroeconómicas que siguen estando determinadas por la continuación de la depresión económica. Esto se traduce en una capacidad pobre para producir riqueza endógena, con las obvias implicaciones para el empleo, la renta y la producción de bienes y servicios. Si a esto le añadimos la incapacidad institucional -como tantas veces ha insistido el doctor Francisco Catalá- para transformar las bases sobre las que opera nuestro sistema económico, tenemos la fórmula perfecta para continuar en este abismo, sin esperanza de mejorar en un futuro previsible”.

Tiene razón. Incluso si dejamos a un lado el daño económico causado por los huracanes del 2017, los recientes terremotos y la pandemia COVID-19, está claro que la economía puertorriqueña ha padecido un estancamiento secular durante al menos una década. Esto no quiere decir que la reconstrucción del acervo de capital dañado o destruido por los desastres naturales, o proveerle asistencia tanto a las empresas como a los hogares afectados adversamente por la pandemia COVID-19, no sean importantes. Sin embargo, esas son condiciones necesarias pero insuficientes para reavivar el crecimiento económico de Puerto Rico. Como señala el profesor Irizarry Mora, tenemos que trabajar en mejorar nuestra capacidad anémica para producir un crecimiento endógeno y en la reforma de nuestras instituciones.

En esta edición de nuestra serie Focus 2020, echamos un vistazo a cómo la implementación de una política industrial moderna podría ayudar en ambos frentes: generar crecimiento endógeno y encaminar reformas institucionales.

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Política industrial en el siglo 21

Por Sergio M. Marxuach, director de Política Pública

En los primeros años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, la política industrial se definió como cualquier iniciativa gubernamental que (i) estimuló actividades económicas específicas, (ii) promovió el cambio estructural de actividades de baja productividad a actividades de mayor productividad, y (iii) fomentó el cambio de actividades económicas tradicionales a actividades más dinámicas o “modernas”.

El argumento tradicional a favor de la política industrial se basaba en el hecho de que el mundo está lleno de fallas de mercado y es necesaria una fuerte intervención gubernamental para superar las trampas de la pobreza. En general, hay dos tipos principales de fallas del mercado. El primer tipo de falla del mercado se refiere a las fallas de coordinación, que ocurren cuando el rendimiento de una inversión depende de si se realiza alguna otra inversión. Por ejemplo, construir un hotel cerca de una hermosa playa puede resultar rentable si alguien construye un aeropuerto. Así, las fallas de coordinación se resuelven tradicionalmente mediante inversiones o garantías gubernamentales directas.

El otro tipo típico de falla del mercado se refiere a la falta de control sobre los flujos de información. Esto ocurre porque el proceso de averiguar cuál es la estructura de costos para la producción de nuevos bienes o servicios está plagado de incertidumbre. El primer actor en moverse descubrirá si algo es rentable o no, y si lo es, será copiado por otros participantes, pero si falla, correrá con la pérdida completa. Por lo tanto, los rendimientos privados son más bajos que los beneficios sociales y los incentivos de mercado para estas actividades son ineficientemente bajos. Las fallas de información generalmente requieren subsidios gubernamentales para promover la inversión en nuevas industrias.

Tradicionalmente, este tipo de políticas industriales ha sido objeto de varias críticas. Primero, algunas personas argumentan que el fracaso del gobierno es peor que el del mercado. Los gobiernos suelen poner en marcha programas costosos y burocráticos difíciles de manejar y que son muy difíciles de modificar o eliminar en el futuro. Además, dicen estos críticos, los gobiernos no son buenos para elegir actividades rentables porque las imperfecciones del mercado rara vez se observan directamente y las políticas industriales generalmente las implementan burócratas que tienen poca capacidad para identificar dónde están las imperfecciones o cuán grandes pueden ser. Por último, los burócratas son supervisados por políticos propensos a la corrupción y la cacería de rentas por parte de grupos poderosos y de presión. Los partidarios de estas críticas argumentan que los gobiernos deberían limitarse a garantizar los derechos de propiedad, hacer cumplir los contratos y brindar estabilidad macroeconómica. El mercado se encargará del resto.

Bueno, la realidad no ha tratado bien a estas expectativas. Por un lado, la sustitución de importaciones, la planificación pública y el capitalismo de estado produjeron algunos éxitos económicos, pero cuando se afianzaron y osificaron con el tiempo, finalmente llevaron a fracasos y crisis enormes. Por otro lado, la liberalización económica, la desregulación y la apertura al comercio y la inversión beneficiaron las actividades de exportación, los intereses financieros y a los trabajadores altamente calificados, pero produjeron tasas de crecimiento muy por debajo de lo esperado; promovieron la cacería de rentas por parte de elites económicas bien conectadas; y una desigualdad de ingresos significativamente mayor en todo el mundo.

Nuevas reflexiones sobre la política industrial

Durante la última década, varios académicos han desafiado el paradigma tradicional de la política industrial de limitarse a actividades relacionadas principalmente con la solución de fallas del mercado y problemas de coordinación. De hecho, muchos países están buscando un crecimiento “inteligente” impulsado por la innovación, que requiere ciertos tipos de inversiones estratégicas a largo plazo.

Mariana Mazzucato, entre otros, argumentan que “tales inversiones requieren políticas públicas que apuntan a crear mercados, en lugar de simplemente ‘arreglar’ fallas del mercado (o fallas del sistema)”. Los países que siguen este camino tienen “agencias públicas [que] no solo ‘eliminaron los riesgos’ del sector privado, sino que también abrieron el camino en términos de dar forma y crear nuevas oportunidades tecnológicas y escenarios de mercado”, a la vez que encuentran “formas en que los riesgos y las recompensas se pueden compartir para que el crecimiento impulsado por la innovación ‘inteligente’ también pueda resultar en un crecimiento ‘inclusivo’”. (Mazzucato, 2015)

Hace unos años tuve la oportunidad de conocer a uno de esos académicos que están replanteando el campo de la política industrial. Robert Devlin es profesor de la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de Johns Hopkins y coautor del libro “Breeding Latin American Tigers: Operational Principles for Rehabilitation Industrial Policies” (CEPAL/ Banco Mundial, 2011). En este libro, el profesor Devlin presenta un análisis comparativo de las políticas industriales implementadas en Australia, República Checa, Finlandia, Irlanda, Corea del Sur, Malasia, Nueva Zelanda, Singapur, España y Suecia; identifica principios comunes entre ellos; y propone varias formas de implementar esos principios en América Latina.

Primero, es importante aclarar que el significado del término “política industrial” se ha expandido desde la era de la posguerra. Ahora generalmente se refiere en términos generales a un grupo de instituciones, programas y organizaciones públicas y privadas que trabajan juntas para lograr una transformación económica en un país o región determinados.

Además, los objetivos de una política industrial moderna no se limitan a promover la transición de una economía agrícola tradicional a una economía industrial moderna basada en la manufactura, sino que busca identificar sectores económicos, por ejemplo, agricultura de alta tecnología, servicios avanzados o especializados, o manufactura sofisticada, en la que un país tiene la oportunidad de crear mayor valor agregado y así generar crecimiento económico, así como nuevos y mejores empleos.

En este sentido, la política industrial moderna puede describirse como un proceso de descubrimiento y aprendizaje continuo que requiere una estrecha colaboración y coordinación entre el sector público, el sector privado, la academia, los sindicatos y otras organizaciones no gubernamentales, con el fin de generar una estructura de transformación económica a mediano y largo plazo.

Tres componentes estratégicos

Según Devlin, las políticas industriales eficaces tienen al menos tres elementos en común. Primero, es necesario establecer una visión estratégica nacional para el mediano y largo plazo. En segundo lugar, la colaboración eficaz con el sector privado, en términos generales, es un elemento fundamental. Y tercero, la coherencia en la ejecución de la política industrial a lo largo del tiempo es fundamental para el éxito.

El primer componente, la visión estratégica, requiere a su vez un análisis profundo e intelectualmente honesto de la situación económica del país, sus ventajas y desventajas, áreas de oportunidad y la capacidad de sus instituciones y organizaciones para aprender, colaborar y evolucionar.

Luego de realizar este ejercicio de introspección, el objetivo es determinar la orientación estratégica de la política industrial a mediano y largo plazo. Devlin ha catalogado cuatro orientaciones estratégicas, que no son mutuamente excluyentes: (1) la atracción de inversión extranjera directa; (2) la internacionalización de las pequeñas y medianas empresas nacionales; (3) la promoción de exportaciones; e (4) innovación. Las capacidades identificadas en la primera parte del análisis determinan a su vez la orientación estratégica de la política industrial. Así, vemos que algunos de los diez países analizados por Devlin, como Irlanda y Singapur, decidieron trabajar en las cuatro direcciones estratégicas al mismo tiempo, mientras que otros como Australia y Suecia fueron más selectivos y decidieron enfocar sus recursos en solo una o dos áreas estratégicas.

El segundo elemento — la colaboración con el sector privado — es sumamente complejo ya que requiere de la capacidad del estado para coordinar iniciativas y programas, primero, entre los diferentes organismos gubernamentales a cargo de la política industrial y, segundo, entre esas agencias y el sector privado.

En Irlanda, por ejemplo, la oficina del Taoiseach, o Primer Ministro, coordina este trabajo, con la ayuda de una secretaría permanente, el Consejo Económico y Social Nacional, el Foro Económico y Social Nacional, el Departamento de Empresa, Comercio y Empleo, la organización “Enterprise Ireland”, la Agencia de Desarrollo Irlandés, Forfás, una especie de “think tank” gubernamental, y el Comité Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación, entre otras agencias. Cada una de estas agencias implementa una parte del plan de desarrollo socioeconómico que se actualiza cada tres años.

El estado, además, debe tener la capacidad de establecer una relación de colaboración productiva con patronos, académicos, líderes sindicales y otras organizaciones. La participación de las organizaciones del sector privado es muy importante porque, si bien el estado conserva el poder de implementar la política pública, es el sector privado el que tiene el conocimiento y la información sobre el potencial de nuevas oportunidades de desarrollo económico. Sin embargo, el estado, al tiempo que establece mecanismos de cooperación con el sector privado, también debe velar por el bien común y evitar la cacería de rentas por parte de empresarios sin escrúpulos o la captura de instituciones estatales por parte de actores privados. La ejecución de todas estas funciones es una tarea extremadamente compleja.

Y precisamente, el tercer elemento es la ejecución de la política industrial. Según Devlin, es en esta etapa cuando muchos gobiernos fracasan catastróficamente. Un país puede diseñar la mejor estrategia económica del mundo, pero si sus instituciones estatales y el sector privado no pueden ejecutarla, entonces el esfuerzo no tendrá ningún impacto significativo en la economía.

No se puede subestimar la importancia de las instituciones en esta etapa. De hecho, algunos académicos sostienen que es fundamental que las instituciones “sean efectivas” antes de pensar en políticas económicas específicas. Según Dani Rodrik, una política óptima en el marco institucional incorrecto será considerablemente menos beneficiosa que una política inferior (‘second-best”) en un entorno institucional apropiado.

Nuevamente, es necesario pensar en la política industrial como un proceso interactivo de cooperación estratégica entre el sector privado y el gobierno; que, por un lado, sirve para obtener información sobre oportunidades y limitaciones comerciales y, por otro, genera iniciativas de política publica en respuesta. El desafío es encontrar un término medio para los burócratas del gobierno entre la autonomía total y la integración total en el sector privado. Demasiada autonomía para los burócratas minimiza la corrupción, pero no proporciona lo que el sector privado realmente necesita. Pero si los burócratas se involucran demasiado en el sector privado, pueden terminar en el bolsillo de los intereses comerciales.

Y uno más

Además de los elementos establecidos por Devlin, la implementación de una política industrial exitosa en el siglo XXI requiere una distribución justa de riesgos y recompensas entre el estado y el sector privado. Según Mazzucato:

Tener una visión de la manera que se impulsará una economía requiere inversiones directas e indirectas en áreas particulares, no solo crear las condiciones para el cambio. Deben tomarse decisiones cruciales, cuyos frutos generarán algunos ganadores, pero también muchos perdedores … Esta situación sugiere que es necesario que tales inversiones se realicen en un enfoque de cartera de inversión con algunas de las ganancias al alza cubriendo las pérdidas. En otras palabras, si se espera que el sector público cubra la falta de capital de riesgo privado (VC, por sus siglas en inglés) destinado a la innovación en las primeras etapas, al menos debería poder beneficiarse de parte las ganancias, como lo hace el VC privado. De lo contrario, no se puede asegurar la financiación para tales inversiones. (Mazzucato, 2015)

En un ambiente económico donde el gobierno da forma a los mercados, depender únicamente de los ingresos fiscales puede no ser suficiente para financiar continuamente una política industrial dinámica que implica realizar inversiones de alto riesgo, muchas de las cuales probablemente fracasarán. Por lo tanto, como ha sugerido Dani Rodrik, usar un enfoque de cartera de inversión para la política industrial significa que el estado debería poder “cosechar una recompensa de las ganancias, para financiar las pérdidas y la próxima ronda. Se deben explorar esos mecanismos directos de generación de rendimiento, incluida la retención de capital, una parte del DPI y préstamos condicionados a los ingresos”.

Razones para el fracaso

Una política industrial puede fracasar por múltiples razones. Por ejemplo, en algunos países se sobreestima la capacidad del estado o del sector privado para implementar una determinada política industrial. Esta falta de capacidad genera a su vez una brecha de implementación entre los objetivos del plan y la realidad económica. Esa brecha, eventualmente, se traduce en desconfianza, apatía y escepticismo entre los diversos actores sociales y el gobierno.

En otros países, la causa del fracaso radica en la politización extrema del proceso y en la negación de espacios de participación en el desarrollo de la estrategia a la oposición política o representantes de otros sectores importantes. Es el déficit de participación lo que eventualmente provoca lo que Devlin llama el “síndrome de la refundación” que ocurre cuando un partido político llega al poder y se siente obligado a eliminar todas las iniciativas del gobierno anterior por considerarlas ilegítimas. Un fenómeno con el que, lamentablemente, estamos bastante familiarizados aquí en Puerto Rico.

Finalmente, el fracaso puede ocurrir a causa de la falta de un sistema independiente para evaluar y medir los resultados. En un proceso tan complicado como este, es inevitable que se cometan errores o se sobreestime el potencial de un sector económico. Lo importante es identificar el error de manera oportuna, analizar qué paso y por qué sucedió, y redirigir oportunamente recursos a otros sectores con mayor potencial.

Objeciones tradicionales en Puerto Rico

Al hablar de política industrial en Puerto Rico, inmediatamente surgen dos objeciones, ambas falsas. La primera es que Puerto Rico no tiene el poder político ni los recursos económicos para llevar a cabo una política industrial. De hecho, Puerto Rico lleva décadas negociando acuerdos de inversión con empresas multinacionales y en términos de recursos, el presupuesto consolidado ya destina miles de millones de dólares, tanto en gastos directos como en incentivos fiscales, para el “desarrollo económico”. Donde ha fallado Puerto Rico ha sido en el establecimiento de vínculos entre el sector externo y el interno, en posibilitar la formación de una red productiva nacional y en la coordinación eficiente del gasto público en desarrollo económico, que generalmente se realiza de manera fragmentada.

La segunda objeción es que el concepto de política industrial es ajeno a la economía política de los Estados Unidos. Esta afirmación no podría estar más lejos de la verdad. Desde sus inicios hasta la actualidad, tanto el gobierno federal como muchos estados han implementado diversos tipos de políticas industriales, ya sea de manera formal y estructurada o de manera informal y tácita. Por ejemplo, el 5 de diciembre de 1791, Alexander Hamilton presentó al Congreso su “Informe sobre el tema de las manufacturas” recomendando una política económica para estimular el crecimiento económico y la industrialización de la nación recién creada.

En tiempos más recientes, la política industrial estadounidense se ha llevado a cabo a través de varias agencias, como la NASA, el Departamento de Defensa y los Institutos Nacionales de Salud. De hecho, muchos avances científicos, desde la creación del Internet y el GPS hasta la investigación básica en biología y química para la producción de medicamentos, han sido financiados o subvencionados por el gobierno federal. Por otro lado, a nivel estatal, casi todos los estados, tanto los grandes como Florida y Texas, como los pequeños como Carolina del Sur, han desarrollado políticas industriales para crecer y desarrollar la economía estatal, y en algunos casos, la regional.

Conclusión

En resumen, si Puerto Rico realmente desea enderezar el rumbo de su economía, es imperativo diseñar una política industrial moderna que nos ponga a la vanguardia de la actividad económica global y crear las instituciones públicas y privadas necesarias para implementarla.

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La pandemia de COVID-19 ha puesto a la vista de todos tanto la inseguridad económica que ha estado afectando a los trabajadores durante décadas — ingresos estancados, empleos sin futuro y sin beneficios marginales que pagan el salario mínimo durante años, falta de acceso a atención médica, aumento en la desigualdad — como las deficiencias de la red de seguridad social estadounidense. Fueron necesarias muchas semanas, meses en algunos casos, para brindar asistencia a millones de personas que perdieron sus trabajos esta primavera debido al impacto económico de la pandemia. Y ahora esa asistencia se está agotando, con el desempleo aún alto, una nueva ola de infecciones en el horizonte y el Congreso aún no ha llegado a un acuerdo sobre un nuevo paquete de ayuda.

Tiene que haber una mejor manera de hacer esto, dicen muchas personas. Resulta que en realidad hay una forma mejor. Se llama Renta Básica Universal (“RBU”), una vieja idea cuyo momento puede haber llegado finalmente.

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Una Renta Básica Universal – Lo básico

Por Sergio M. Marxuach, director de Política Pública

La idea de proporcionar un ingreso básico —un pago en efectivo universal, regular e incondicional distribuido por el gobierno— no es nueva. Santo Tomás Moro mencionó una forma de este programa en Utopía (1516), mientras que Thomas Paine (Agrarian Justice, 1796) favoreció un programa similar poco después de la guerra de independencia de Estados Unidos. Más recientemente, la idea ha sido favorecida por algunos en la derecha, como Friederich Hayek, Milton Friedman y Richard Nixon, en la forma de un “impuesto a la renta negativo”, así como por algunos en la izquierda, como John Kenneth Galbraith, James Tobin y George McGovern, entre otros.

Renta Básica Universal – El modelo ideal

Basamos nuestro análisis en el “modelo” o “ideal” de la RBU descrito por Philippe Van Parijs y Yannick Vanderborght en su libro, Basic Income: A Radical Proposal for a Free Society and a Sane Economy (Harvard, 2017). Su definición de la RBU es bastante simple: un ingreso básico universal significa “un ingreso regular en efectivo que se paga a todos, de forma individual, sin una prueba de recursos o un requisito de trabajo”. Echemos un vistazo más de cerca a cada uno de estos elementos.

Un ingreso básico, por definición, implica que la cantidad no es suficiente para sobrevivir por sí sola. La idea es más bien ofrecer una base que brinde estabilidad cuando ocurren eventos inesperados en la vida, como el desempleo, una enfermedad o un desastre natural, entre otros incidentes similares. Esto significa que hay flexibilidad en el diseño del programa según la cantidad de dinero que una sociedad determinada considere apropiada para proveer una base estable.

Un ingreso individual significa que el beneficio se proporciona independientemente de la situación del hogar. Es decir, es irrelevante si la persona está casada, divorciada, viuda o convive con alguien o si hay hijos en el hogar. Esto tiene al menos tres beneficios. Primero, respeta la autonomía individual dado que recibir la RBU no está condicionada a ajustarse a un estilo de vida o estructura familiar determinados. En segundo lugar, ofrece un mínimo de apoyo financiero para las personas que quieren liberarse de las relaciones abusivas. Y, en tercer lugar, reduce los costos administrativos, ya que no es necesario tener un ejército de trabajadores sociales entrometidos que visiten a los beneficiarios para verificar su estado familiar, al tiempo que libera a los beneficiarios de interactuar con burócratas intrusivos.

Un ingreso en efectivo maximiza la flexibilidad en el uso de los recursos, reduce la burocracia y los costos administrativos y “deja al beneficiario libre para decidir cómo usarlo, permitiendo así que las preferencias individuales prevalezcan entre las diversas opciones disponibles”. Los beneficios de los pagos en efectivo se hicieron palpablemente claros esta primavera cuando el gobierno federal otorgó pagos únicos de $1,200 a cada persona con un ingreso de $75,000 o menos. A diferencia de la asistencia en especie, proporcionar dinero en efectivo significaba que las personas podían usarlo para satisfacer cualquier necesidad que entendieran más urgente: por ejemplo, pagar la hipoteca, comprar medicamentos o conseguir una computadora portátil para que un niño pudiera tomar sus clases desde la casa.

Los defensores de la prestación de asistencia en especie argumentan que brindar dinero en efectivo aumenta la probabilidad de que el dinero se desperdicie. Sin embargo, estudio tras estudio demuestra que ese no es el caso. Los programas piloto desde la década de 1970 en Manitoba, Canadá, han demostrado que los beneficiarios gastan mucho más del 95% de los fondos en necesidades como alimentos, atención médica o vivienda. De hecho, esa ha sido la experiencia reciente en la ciudad de Stockton, California, que está llevando a cabo un programa piloto de RBU.

Un ingreso universal significa que la recibir la RBU no está sujeto a una prueba de ingresos o recursos económicos. Esta característica de la RBU es controversial porque aumenta su costo significativamente y significa que se beneficiarían personas extremadamente ricas. Sin embargo, existen buenas razones para estructurar el programa de esta manera. La primera es filosófica, en el sentido de que la universalidad busca eliminar una distinción odiosa que se ha hecho desde los tiempos bíblicos entre los pobres que “merecen” ayuda y los que “no merecen” ayuda. Los primeros, generalmente definidos como viudas, huérfanos y personas extremadamente enfermas o discapacitadas, se consideraban “merecedores” de ayuda pública, ya que eran pobres por causas ajenas a su voluntad. A los últimos, sin embargo, se les consideraba simplemente vagabundos vagos que no “merecían” ayuda alguna a menos que estuvieran “dispuestos” a trabajar (no importa que a veces no había trabajo disponible). De ahí la creación de esa terrible institución conocida como el “asilo para pobres” (workhouse). En segundo lugar, la universalidad elimina al menos parte del estigma social asociado con recibir asistencia gubernamental, ya que no es vergonzoso recibir un beneficio que también se le paga a todos los demás.

Quizás lo más importante es que la universalidad aborda lo que Van Parijs y Vanderborght llaman la “trampa del desempleo”. Bajo los programas tradicionales de asistencia con verificación de recursos, los beneficiarios pierden parte o la totalidad de sus beneficios si deciden trabajar incluso en el trabajo más precario. Enfrentarse a una tasa impositiva marginal del 100% o más, significa que muchos beneficiarios de la asistencia social deciden no trabajar o trabajar en la economía informal, a menudo en condiciones peligrosas. En este contexto, la universalidad significa que los ingresos que las personas generan se destinan a aumentar sus ingresos netos, eliminando así un gran desincentivo al trabajo asociado con los programas tradicionales de asistencia social.

Finalmente, un ingreso libre de obligaciones significa que sus beneficiarios no tienen la obligación de trabajar o estar disponibles para trabajar en el mercado laboral. Esta es quizás la característica más controversial de la RBU. Sin embargo, la libertad de obligación ataca otra “trampa” asociada con los programas tradicionales de asistencia pública, a saber, la “trampa del empleo“. Actualmente, muchos programas de asistencia pública requieren que los beneficiarios trabajen o participen en “actividades similares al trabajo”, lo que significa que a menudo terminan aceptando trabajos “pésimos o degradantes” (palabras de Van Parijs y Vanderborght, no mías), ofrecidos por patronos sin escrúpulos que saben que los beneficiarios de la asistencia social podrían perder sus beneficios si perdieran sus empleos. Un programa de RBU que proporciona un ingreso libre de obligaciones aborda este potencial de explotación al hacer que sea más fácil decir “no” a trabajos poco atractivos y mal pagados.

Algunas objeciones

Como podrán imaginarse, los críticos tanto de izquierda como de derecha han presentado muchas objeciones a la RBU. Aquí solo podemos abordar algunas de ellas, pero aquellos interesados en un análisis completo de las objeciones éticas, económicas y políticas a la RBU deberían leer el libro de Van Parijs y Vanderborght. Para aquellos menos inclinados a profundizar en los detalles de política pública, recomendamos leer Give People Money: How a Universal Basic Income Would End Poverty, Revolutionize Work, and Remake the World (Crown, 2018) por la periodista Annie Lowrey. Otro libro que pudiera interesarles es Raising the Floor: How a Universal Basic Income Can Renew Our Economy and Rebuild the American Dream por Andy Stern, ex-presidente de la Service Employees International Union.

Primero, los datos de varias encuestas muestran que muchas personas parecen creer que es “injusto que personas sanas de cuerpo y mente vivan del trabajo de otros”. Si asumimos que este argumento se hace de buena fe y no se basa en estereotipos clasistas, entonces debe basarse en alguna noción de reciprocidad social que sería “infringida” por personas que reciben un ingreso básico sin trabajar. Equivaldría a una especie de “aprovechamiento gratuito” (free ride).

A simple vista, este argumento parece convincente, pero se cae por sí solo tras examinarse con más detenimiento. Como sostienen Van Parijs y Vanderborght, “si uno se toma en serio la negación de un ingreso a quienes pueden, pero no quieren trabajar, esta negación debería aplicarse tanto a los ricos como a los pobres”. Es decir, hay un doble estándar aquí, uno para los gerentes de fondos de cobertura (hedge fund) que navegan por el Mediterráneo y otro para las personas que trabajan cuarenta horas a la semana por el salario mínimo. En las mordaces palabras de John Kenneth Galbraith: “El ocio es muy bueno para los ricos — bastante bueno para los profesores de Harvard — y muy malo para los pobres. Cuanto más rico eres, más se cree que tienes derecho al ocio. Pero para cualquiera que tenga asistencia social, el ocio es algo malo”. En segundo lugar, si estamos realmente preocupados por el oportunismo, la principal preocupación, según Van Parijs y Vanderborght, “no debería ser que algunas personas se salgan con la suya sin trabajar, sino que innumerables personas hacen mucho trabajo esencial y terminan sin ingresos propios”, por ejemplo, personas que pudieran estar mejorando su educación en la universidad, cuidando de familiares enfermos o simplemente administrando su hogar.

La segunda objeción que queremos abordar se remonta a Karl Marx, quien se opuso a esquemas similares a la RBU en el siglo 19, argumentando que deprimiría el nivel de los salarios porque “la restricción del fondo, la subsistencia, se habría eliminado”. Esto no es necesariamente cierto, pero para entender por qué tenemos que entender la relación entre las características de universalidad y de libertad de obligación de la RBU. La condición de universalidad facilitaría la aceptación de trabajos atractivos, que ofrecen la oportunidad para aprender destrezas nuevas, pero tradicionalmente son mal remunerados, como los internados y pasantías, y por lo tanto tiende a reducir el nivel general de compensación.

Por otro lado, la condición de libertad de obligación permite que las personas rechacen trabajos poco atractivos y mal remunerados. Cuando la demanda de trabajos “pésimos” disminuye, los patronos pueden intentar automatizarlos. Si eso no es posible, pueden intentar hacerlos más atractivos, pero cuando eso es imposible o demasiado caro, tendrán que aumentar los salarios que pagan. Por lo tanto, “esos trabajos pésimos y mal pagados que no soñarías hacer tendrán que ser mejor pagados”. El efecto neto sobre los niveles salariales, por lo tanto, es incierto. Sin embargo, se puede esperar que el efecto sobre el salario promedio de los “trabajos existentes peor pagados sea positivo”. En segundo lugar, nada en la RBU es incompatible con las leyes y regulaciones de salario mínimo.

Finalmente, la tercera objeción que vale la pena mencionar aquí es el costo. Una RBU es cara, bastante cara. Sin embargo, no es tan cara como para resultar inasequible. Primero, el costo total dependería del nivel de ingreso básico proporcionado. En segundo lugar, a medida que se implemente el programa, será necesario aumentar los ingresos fiscales y reemplazar muchos de los programas actuales sujetos a verificación de recursos. Esto generará espacio fiscal para el programa. En tercer lugar, debemos tener en cuenta no solo los costos, sino también todos los beneficios asociados, tanto en términos monetarios como no monetarios.

Conclusión

Hasta hace poco, la RBU era una idea popular sólo entre los académicos y “el tipo de personas que usaban camisetas con bromas disfrazadas de ecuaciones matemáticas. Era algo así como un interés marginal“. Sin embargo, la pandemia cambió todo eso. De hecho, la Ley CARES incluyó un ingreso básico parcial y temporal en forma de pagos de $1,200 a personas por debajo de cierto umbral de ingresos y de $600 adicionales agregados a los beneficios básicos por desempleo.

A medida que luchamos contra el daño económico causado por la pandemia, el apoyo político a la RBU puede aumentar. En el lado “liberal”, significaría proporcionar una base para que todas las personas soporten la recesión económica, mientras se deshacen de “programas de redes de seguridad que no logran atrapar a muchas personas y en los que muchas otras quedan atrapadas”. En el lado “conservador”, una RBU significa una restricción presupuestaria estricta, pocas reglas y ninguna burocracia nueva. Pero quizás lo más importante es que nos permitiría “atacar la raíz de los problemas tanto de quienes se enferman por trabajar demasiado como de quienes se enferman porque no pueden encontrar trabajo”. Un objetivo digno por sí mismo, de hecho.

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En 2016, el gobierno federal decidió establecer una junta de supervisión fiscal para Puerto Rico, similar a la adoptada en Washington D.C., para controlar esencialmente todos los aspectos relacionados con el presupuesto y el gasto del gobierno. En aquel entonces creíamos firmemente que imponer una junta no elegida no era la única opción disponible y que había otra forma de atender el problema.

Por lo tanto, presentamos una serie de propuestas de políticas específicas que habrían sentado las bases para una amplia reforma de la infraestructura fiscal de Puerto Rico. Nuestro enfoque se basó en la noción de que un esfuerzo impulsado localmente para reformar instituciones clave, y la adopción de una regla fiscal bien diseñada, podrían transformar la posición fiscal de Puerto Rico e introducir reformas de gobernanza muy necesarias para garantizar la gestión fiscal a largo plazo de Puerto Rico, su solvencia y sostenibilidad, al tiempo que aborda las preocupaciones federales legítimas y reconoce los reparos políticos válidos en la isla.

Desafortunadamente, nuestras propuestas cayeron en oídos sordos, ya que miembros del Congreso, el Ejecutivo de los Estados Unidos, banqueros voraces y un grupo de colaboradores puertorriqueños abogaron con éxito por la implementación de la Junta de Supervisión y Administración Fiscal (“JSAF”) para Puerto Rico.

Cuatro años después, la JSAF no ha logrado un progreso sustancial en el logro de las metas estatutarias que se le ordenó agenciar: las pocas reestructuraciones de deuda que se han ejecutado han sido demasiado generosas con los bonistas; se ha avanzado poco para equilibrar el presupuesto del gobierno central; y nada ha sucedido bajo el tan promocionado Título V que aparentemente “aceleraría” proyectos de infraestructura crítica.

En el lado positivo, Puerto Rico ha podido (1) beneficiarse de la suspensión de demandas que buscan el pago de la deuda por incumplimiento y (2) financiar el costo de brindar servicios gubernamentales esenciales utilizando fondos que de otro modo se habrían pagado a los deudores.

No obstante, la promulgación de PROMESA no ha impedido la presentación de decenas de demandas que cuestionan la constitucionalidad y/o legalidad de acciones emprendidas tanto por el gobierno de Puerto Rico como por la JASF. Además, tal como advertimos en 2016, el proceso complejo e iterativo instituido por PROMESA para elaborar tanto el presupuesto anual como el Plan Fiscal de cinco años ha demostrado ser no factible en la práctica y ha hecho que Puerto Rico sea esencialmente ingobernable.

Es en este contexto que echamos otro vistazo a nuestra propuesta de una regla fiscal para Puerto Rico.

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Una ley de responsabilidad fiscal para Puerto Rico

Por Sergio M. Marxuach, director de Política Pública, y  Deepak Lamba Nieves, Ph.D. , director de Investigación

Características principales de las reglas fiscales y las leyes de responsabilidad fiscal

Las reglas fiscales pueden ser definidas como mecanismos que permiten el establecimiento y el monitoreo de objetivos y estrategias fiscales. Ganaron popularidad a partir de la década de 1990 y actualmente son utilizadas en países de Europa, Asia y América Latina. El deseo de establecer mecanismos institucionales permanentes ha llevado a su vez a la adopción de Leyes de Responsabilidad Fiscal (LRF). Los marcos legales de las LRF varían enormemente, ya que estas deben ser adaptadas a los contextos políticos, institucionales y económicos específicos de cada país.

Por lo general las LRF incluyen dos elementos: reglas procesales y reglas numéricas. Las reglas procesales usualmente proveen principios para una gerencia fiscal sensata y efectiva, requisitos de información y medidas de transparencia y rendición de cuentas. Las reglas numéricas establecen objetivos fiscales precisos y obligatorios en relación, por ejemplo, a los déficits, el nivel de endeudamiento y el gasto gubernamental.

Las reglas procesales ayudan a mejorar las debilidades institucionales del aparato fiscal, aumentan la transparencia y permiten controlar los problemas de participación cívica en los procesos gubernamentales ya que incorporan procesos de rendición de cuenta por parte de los funcionarios públicos. Las mejoras en los procesos también ayudan a acelerar la transformación del espacio fiscal. Unas guías robustas que fomenten la elaboración de informes y que generen información más precisa, por ejemplo, pueden ayudar a mejorar sustancialmente el proceso de toma de decisiones de los funcionarios públicos.

Las reglas numéricas provocan muchas veces reducciones en el sesgo a favor de los gastos que generalmente exhiben los funcionarios del gobierno. Estas proveen objetivos claros que limitan la discreción de los funcionarios, quienes muchas veces confeccionan los presupuestos a base de consideraciones políticas.

El andamiaje institucional que apoya las LRF es sumamente importante. Unos sistemas de gerencia fiscal pública (PFM por sus siglas en inglés) que sean débiles o estén mal diseñados pueden afectar la efectividad de las LRF. La existencia de prácticas transparentes y sobrias para preparar presupuestos, entes de supervisión independientes, marcos fiscales de mediano plazo, y estándares contables y estadísticos confiables, entre otros requisitos institucionales, son esenciales para la implementación efectiva de las LRF. Por tanto, en términos de secuencia, los países que adopten e implementen LRF deben comenzar por transformar sus sistemas de gerencia fiscal pública y gradualmente introducir objetivos en términos de procesos y numéricos.

Por último, los mecanismos de aplicación estrictos son cruciales para la eficacia de las LRF. Si bien se espera que los legisladores y otros funcionarios públicos supervisen el cumplimiento, los medios de comunicación y las organizaciones no-gubernamentales también pueden desempeñar un papel importante para garantizar que se cumplan los parámetros y que las sanciones se apliquen rápidamente. En países con un historial de cumplimiento débil, es posible que se requiera una supervisión y monitoreo independientes. Además, las LRF requieren una amplia aceptación política. Si los agentes públicos y los actores políticos que estarán encargados de asegurar la implementación y el monitoreo no están de acuerdo con la ley, o no están de acuerdo con la necesidad de reformas fiscales profundas, la aplicación será laxa y las sanciones ineficaces.

Recomendaciones para una Ley de Responsabilidad Fiscal para Puerto Rico

Proponemos que la Legislatura de Puerto Rico adopte una Ley de Responsabilidad Fiscal abarcadora con dos componentes: (1) una regla fiscal simple, fácil de entender y objetiva y (2) guías procesales que den paso a una reestructuración a gran escala de los sistemas, instituciones y prácticas de gerencia fiscal.

Para los propósitos de este análisis, “reestructuración institucional” se refiere no solo a arreglos administrativos y de gestión particulares que deben ocurrir dentro de las agencias públicas, sino también a cambios más amplios en los marcos legales, de políticas y regulatorios que afectan los comportamientos sociales y económicos dentro de la sociedad puertorriqueña. Como han argumentado numerosos economistas, las instituciones de calidad (en el sentido más amplio del término) son fundamentales para poder alcanzar el desarrollo y el crecimiento económico, en gran parte porque ayudan a dar forma a los diferentes acuerdos que apoyan la producción y el intercambio.

(1)  Una Regla Fiscal para Puerto Rico

Una regla fiscal robusta y bien diseñada toma en cuenta la naturaleza cíclica del ingreso gubernamental a la vez que provee para que la deuda pública sea sostenible a largo plazo. Por tanto, proponemos una regla para Puerto Rico que requiera que el gasto del Fondo General no exceda (1) los ingresos ajustados cíclicamente, según los determine y certifique un panel independiente de economistas profesionales y otros expertos en materia fiscal, menos (2) un pequeño superávit estructural. Dentro de estos límites, la Legislatura de Puerto Rico asignaría los fondos a las agencias y departamentos del gobierno de acuerdo a sus prioridades.

La implementación de este tipo de regla fiscal tiene varias ventajas. Primero, el gasto gubernamental queda limitado al ingreso estructural menos el superávit que se establezca como objetivo. De esta forma, el gasto público será independiente de las fluctuaciones de corto plazo que registren los ingresos del gobierno. Más aún, este tipo de regla fiscal obligaría a Puerto Rico a mejorar sustancialmente la metodología para desarrollar sus estimados de ingreso. De acuerdo a Céspedes, Parrado y Velasco, “los errores de pronóstico, por definición, deben ser aleatorios y de corta duración”. En Puerto Rico, los pronósticos de ingresos están sesgados hacia el lado alto de manera consistente.

En segundo lugar, según Velasco y Parrado, este tipo de regla fiscal, al limitar el gasto al ingreso fiscal permanente, suaviza el gasto público durante el ciclo económico. En esencia, el gobierno ahorra durante las alzas y no ahorra durante las recesiones. Por lo tanto, la regla fiscal excluye aumentos considerables del gasto cuando la economía está en auge, así como un ajuste fiscal drástico cuando hay una desaceleración económica sustancial. “Por lo tanto, el crecimiento del gasto público se vuelve mucho más estable con el tiempo”.

En tercer lugar, la regla fiscal que proponemos requiere que Puerto Rico tenga un pequeño superávit (que se determinará como porcentaje del PNB) a través de la duración del ciclo económico. Este requisito es necesario porque (1) la carga de la deuda de Puerto Rico no es sostenible a largo plazo; (2) el gobierno del Estados Libre Asociado enfrenta obligaciones contingentes que podrían ser paralizantes que surgen de las pensiones públicas no financiadas y los gastos relacionados con el programa de atención médica del gobierno; y (3) el Banco Gubernamental de Fomento de Puerto Rico, que proporcionó financiamiento deficitario significativo en el pasado, ha dejado de existir.

(2)  Reestructuración de los sistemas públicos de gerencia fiscal (PFM)

Primero, en términos de los procesos para formular el presupuesto, Puerto Rico necesita adoptar prácticas presupuestarias estratégicas: confeccionar presupuestos guiados por normas de desempeño; utilizar horizontes para la planificación de gastos de mediano plazo; reformar los procesos de compras que fomentan el comportamiento oportunista y la “cacería de rentas” (“rent seeking”) por parte del sector privado; y aplicar y ejecutar la regla fiscal que explicamos arriba.

Segundo, en términos del proceso de aprobación del presupuesto, es necesario mejorar sustancialmente la capacidad analítica de la rama legislativa, creando quizás una oficina legislativa de presupuesto con la capacidad de cotejar y retar los supuestos económicos y fiscales que utiliza el ejecutivo en la confección del presupuesto.

Tercero, en términos de la ejecución del presupuesto, el gobierno tiene que abordar los problemas que recurrentemente tiene con su contabilidad engañosa, controles fiscales y financieros deficientes y la presentación de informes financieros en general.

Además, las agencias a cargo de las finanzas públicas tienen que establecer procedimientos para coordinar entre sí las políticas públicas. También tienen que mejorar sus capacidades operacionales y de ejecución, incluyendo el reclutamiento de recursos humanos capacitados, establecer sistemas de información integrados, y mejorar los controles internos, así como las capacidades de auditoría interna y monitoreo en tiempo real.

Finalmente, Puerto Rico debe publicar sus informes financieros auditados que están atrasados a la mayor brevedad posible. Debe además implementar las políticas que sean necesarias que aseguren la producción y publicación oportuna de estos informes auditados en el futuro.

La implementación de este tipo de transformación profunda no ocurre de la noche a la mañana. Es importante, por tanto, que la Ley de Responsabilidad Fiscal de Puerto Rico esboce un calendario y una secuencia específica para implementar las reformas de los PFM, así como indicadores y objetivos que le permitan medir el progreso.

La implementación de la Ley de Responsabilidad Fiscal requerirá también el establecimiento de un ente supervisor autóctono que sea independiente y duradero y que esté imbricado en el espacio institucional fiscal público de la isla. Este organismo tiene que ser inmune a las presiones partidistas, pero debe poder abordar de forma efectiva las consideraciones políticas (no-partidistas) y proveer el conocimiento técnico necesario para abordar los retos que presenten la implementación de estas reglas. Una comisión local que responda al pueblo de Puerto Rico no solo le proveerá legitimidad a este esfuerzo, sino que asegurará que la experiencia y el conocimiento acumulado a través del tiempo se internalice efectivamente dentro de la infraestructura gubernamental de forma más amplia.

Finalmente, estas transformaciones deben ocurrir como parte de una reestructuración institucional más abarcadora de las diferentes agencias del gobierno encargadas de establecer e implementar las políticas y planes de desarrollo económico para Puerto Rico.

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