Deepak Lamba-Nieves

Sergio M. Marxuach

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• Resumen ejecutivo
• Informe completo (inglés)

Lo que sigue son tres preguntas básicas para entender el concepto de una Ley de Responsabilidad Fiscal. A mano izquierda del texto encontrará disponibles para descarga: el resumen ejecutivo en español del estudio There Is Another Way: A Fiscal Responsibility Law For Puerto Rico escrito por el director de Investigación de CNE, Deepak Lamba Nieves y el director de Política Pública de CNE, Sergio M. Marxuach, así como el estudio en inglés en su totalidad.

1. ¿Qué hace una Ley de Responsabilidad Fiscal?

Una Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) permite el establecimiento y el monitoreo de objetivos y estrategias fiscales. Actualmente son utilizadas en países de Europa, Asia y América Latina, y sus características varían porque deben ser adaptadas a los contextos específicos de cada país.

Por lo general, las LRF incluyen dos tipos de reglas. Las reglas procesales usualmente proveen principios para una gerencia fiscal sensata y efectiva, requisitos de información, y medidas de transparencia y rendición de cuentas. De esta forma ayudan a acelerar la transformación del espacio fiscal. Las reglas numéricas establecen objetivos fiscales precisos y obligatorios en relación, por ejemplo, a los déficits, el nivel de endeudamiento y el gasto público. De esta forma, limitan la discreción de los funcionarios y evitan que confeccionen los presupuestos a base de consideraciones políticas.

2. ¿Por qué pudiera ser más efectiva que una Junta de Control Fiscal impuesta por el gobierno federal?

La crisis económica y fiscal de Puerto Rico requiere una reestructuración amplia de la infraestructura fiscal de Puerto Rico. Un esfuerzo impuesto desde afuera sin la participación y convencimiento de los residentes de Puerto Rico corre el riego de enfrentar el rechazo de la ciudadanía. Además, para salir de la crisis, es necesario no solo hacer ajustes en el gasto público o los sistemas de pensiones, sino lograr que las instituciones y oficiales públicos de la isla adquieran una nueva forma de hacer las cosas: una cultura de transparencia y rendición de cuentas al pueblo. Un ente impuesto tiene poca probabilidad de lograr los cambios institucionales y culturales que Puerto Rico necesita.

Una Ley de Responsabilidad Fiscal, impulsada y manejada localmente, que busque reformar las instituciones clave y adopte una regla fiscal bien diseñada puede no solamente transformar la posición fiscal de Puerto Rico sino que puede a la vez introducir reformas de gobernanza que aseguren la solvencia y sostenibilidad fiscal del gobierno en el largo plazo. Una Ley de Responsabilidad Fiscal atiende las preocupaciones legítimas del gobierno federal y los reparos políticos que han surgido en la isla alrededor de la propuesta para una junta de control fiscal.

3. ¿Qué elementos debe tener esa Ley de Responsabilidad Fiscal para Puerto Rico?

La Ley debe tener dos partes:

(1) Una regla numérica simple y objetiva que establecería el nivel de gasto del gobierno. Para Puerto Rico, proponemos que el gasto del Fondo General no exceda (A) los ingresos ajustados cíclicamente, según los determine y certifique un panel independiente de economistas profesionales y otros expertos en materia fiscal, menos (B) un pequeño superávit estructural. Este tipo de regla fiscal establece parámetros claros y objetivos para limitar el gasto público, a la vez que lo protege de las fluctuaciones de corto plazo que registren los ingresos del gobierno.

(2) Parámetros para reestructurar los sistemas de gerencia fiscal pública (PFM)

Primero, en términos de los procesos para formular el presupuesto, Puerto Rico necesita adoptar prácticas presupuestarias estratégicas: confeccionar presupuestos guiados por normas de desempeño; utilizar horizontes de gastos de mediano plazo; reformar los procesos de compras que fomentan el comportamiento oportunista y la “cacería de rentas” (“rent-seeking”) por parte del sector privado; y aplicar y ejecutar la regla fiscal que explicamos arriba.

El Banco Gubernamental de Fomento tiene que evolucionar y convertirse en un verdadero banco de desarrollo enfocado en financiar proyectos de desarrollo económico que no obtienen financiamiento privado o que tienen importancia estratégica. Bajo el nuevo sistema, no habrá absolutamente ningún rescate para las agencias públicas que gasten más de lo presupuestado, para corporaciones estatales insolventes, o para municipios en bancarrota.

Segundo, en términos del proceso de aprobación del presupuesto, es necesario mejorar sustancialmente la capacidad analítica de la rama legislativa, creando quizás una oficina legislativa de presupuesto con la capacidad de cotejar y retar los supuestos económicos y fiscales que utiliza el ejecutivo en la confección del presupuesto.

Tercero, en términos de la ejecución del presupuesto, el gobierno tiene que abordar los problemas que recurrentemente tiene con su contabilidad engañosa, los débiles controles fiscales y financieros deficientes y la presentación de informes financieros en general.

Además, las tres agencias a cargo de las finanzas públicas – el Banco Gubernamental de Fomento (financiamiento), el Departamento de Hacienda (política de impuestos), y la Oficina de Gerencia y Presupuesto (política de gastos) – tienen que establecer procedimientos para coordinar entre sí las políticas públicas. También tienen que mejorar sus capacidades operacionales y de ejecución, incluyendo el reclutamiento de recursos humanos capacitados, establecer sistemas de información integrados, y mejorar los controles internos, así como las capacidades de auditoría interna y monitoreo en tiempo real.

Finalmente, Puerto Rico debe publicar sus CAFR (informes financieros auditados) para el año fiscal 2014 a la mayor brevedad posible. Debe además implementar las políticas que sean necesarias que aseguren la producción y publicación oportuna de estos informes auditados en el futuro.

La implementación de este tipo de transformación profunda no ocurre de la noche a la mañana. Es importante, por tanto, que la Ley de Responsabilidad Fiscal de Puerto Rico esboce un calendario y una secuencia específica para implementar las reformas de los PFM, así como indicadores y objetivos que le permitan medir el progreso.

La implementación de la Ley de Responsabilidad Fiscal requerirá también el establecimiento de un ente supervisor autóctono que sea independiente y duradero y que esté imbricado en el espacio institucional fiscal público de la isla. Este organismo tiene que ser inmune a las presiones partidistas pero debe poder abordar de forma efectiva las consideraciones políticas (no-partidistas) y proveer el conocimiento técnico necesario para abordar los retos que presenten la implementación de estas reglas. Una comisión local que responda al pueblo de Puerto Rico no solo le proveerá legitimidad a este esfuerzo, sino que asegurará que la experiencia y el conocimiento acumulado a través del tiempo se internalice efectivamente dentro de la infraestructura gubernamental de forma más amplia.

Finalmente, estas transformaciones deben ocurrir como parte de una reestructuración institucional más abarcadora de las diferentes agencias del gobierno encargadas de establecer e implementar las políticas y planes de desarrollo económico para Puerto Rico.