Publicado el 6 de julio de 2020 / Read in English

Raúl Santiago-Bartolomei

Luego de cuatro años de haberse aprobado la ley federal PROMESA, y cerca de quince años consecutivos de medidas de austeridad fiscal, nuestro vocabulario de la gestión pública ha adoptado conceptos y términos generalmente asociados con el sector empresarial. Desde entonces se procura “optimizar” recursos, mejorar la “eficiencia” en la prestación de servicios y alcanzar la “autosuficiencia” en las distintas dependencias públicas. En ciertos casos, aplicar estas ideas puede llevar a mejoras en la administración y calidad de los servicios públicos. Sin embargo, la adopción sin reservas de estos términos lo que muestra es cómo la austeridad se ha convertido en el discurso rector de la gestión gubernamental. Uno de los casos que mejor refleja esta dinámica es la propuesta reciente de la Junta de Control Fiscal (“la Junta”) para atender la situación fiscal de los municipios.

Ciertamente, hay varios municipios que arrastran distintos problemas fiscales desde hace varias décadas. Muchos han estado atravesando déficits operacionales por años. También sobran los casos de corrupción que involucran a numerosos alcaldes directamente. Esto sin mencionar los numerosos ejemplos de contrataciones exorbitantes para servicios de dudoso rendimiento público, proyectos de construcción que nunca se completaron, la falta de transparencia en el manejo de los presupuestos municipales, salarios injustificados de alcaldes y su personal cercano, y el derroche de fondos en gastos y proyectos completamente innecesarios. Esta situación ha minado la confianza de los ciudadanos hacia sus gobiernos municipales. No obstante, también ha abierto el camino para justificar la implementación de medidas de austeridad que hacen poco o nada para atender estos problemas.

En la versión más reciente de su plan fiscal, la Junta propone varias reformas municipales. Se destacan tres: (1) eliminar, de manera escalonada, todas las transferencias de fondos del gobierno central hacia los municipios para llevar a cabo las tareas que les son delegadas (para algunos municipios, estas transferencias representan cerca del 80% de su presupuesto), (2) reformar el sistema de contribución sobre la propiedad para aumentar los recaudos, y (3) la consolidación de servicios municipales a través de regiones o condados. El plan resalta que los municipios deben asegurar ser más “eficientes” en la prestación de servicios públicos a través de la reducción en el costo por unidad de cada servicio. De igual manera, se procura que los municipios reduzcan su “dependencia” del gobierno central para que sean más “autosuficientes”. Al parecer, la Junta espera que estos recortes presupuestarios y reformas contributivas empujen a los municipios a llegar a acuerdos para consolidar servicios. El problema es que, además de ser un incentivo perverso, pues fomenta reformas a través de la precarización, esta idea se fundamenta en premisas equivocadas sobre la naturaleza de los municipios.

Empecemos por atender la idea de mejorar la “eficiencia” en la prestación de servicios municipales. La premisa detrás de este tipo de medida es que se debe procurar que los servicios públicos se presten al menor costo posible. Pero esta postura falla porque, en la gestión pública, el costo por unidad de los servicios es un criterio menos importante que asegurar que lleguen a la población que más los necesita. En muchas ocasiones, lograr ese cometido lleva a costos que superan por mucho los criterios aceptables para una empresa privada. Esto implica que, en lugar de procurar “eficiencias” a través de recortes presupuestarios, conviene fomentar otras formas de gobernanza que mejoren la fiscalización y transparencia en la gestión sin comprometer su capacidad de implementación.

Por otro lado, un análisis somero de la situación fiscal de los municipios para proponer el fin de la “dependencia” y así alcanzar mayores niveles de “autosuficiencia” parte de la premisa de que cada municipio es una unidad cerrada que puede garantizar niveles sostenidos de ingresos usando únicamente los recursos disponibles dentro de su territorio. Lo cierto es que los municipios son interdependientes, y muchos de los factores que determinan su capacidad de captación de ingresos están fuera de su control. Tomemos como ejemplo al área metropolitana de San Juan. Muchos de los ingresos del municipio de San Juan dependen de consumidores y trabajadores que viven en otros municipios aledaños de la región. De igual manera, la concentración de empleos en San Juan se ha traducido en la construcción de vivienda y comercios en los municipios aledaños, que a su vez se traducen en ingresos de patentes y contribuciones sobre la propiedad en estos ayuntamientos. Este patrón se ha ido acentuando en la medida en que la desindustrialización se acelera en los municipios periféricos, y las actividades de comercio y servicios se concentran aun más en San Juan.

Esto significa que la posibilidad de generar ingresos de un municipio, a través de la reforma a la contribución de la propiedad, va a depender del mercado laboral de otro ayuntamiento. Por tal razón, fomentar una consolidación de servicios entre municipios a través de recortes presupuestarios puede precarizar aún más a los municipios más pobres. En ese sentido, es mejor implementar prácticas regionales que fomenten una redistribución equitativa de recursos entre municipios interdependientes.

No debemos pasar por alto la capacidad que poseen muchos municipios de implementar soluciones creativas para atender las necesidades de su población. Varios municipios han logrado entablar consorcios entre ellos para prestar distintos servicios, como la otorgación de permisos y la gerencia de distintos fondos federales, sin que se lo haya impuesto la Junta o el gobierno central. Recientemente, el municipio de Villalba logró implementar un sistema de rastreo de casos que ha servido de modelo para otros municipios en medio de la pandemia del COVID-19, a pesar de atravesar una situación fiscal precaria. Todo esto apunta a que, en lugar de buscar reformas municipales a través de medidas de austeridad, resultaría mejor implementar soluciones que se enfoquen en garantizar los servicios a las poblaciones necesitadas, reconocer las interdependencias municipales y utilizar como modelos a algunas de las iniciativas exitosas que los municipios han logrado implementar.