Sergio M. Marxuach

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Sergio M. Marxuach sometió el siguiente testimonio por escrito para la vista congresional “Puerto Rico’s Fiscal Recovery Under PROMESA and the Road Ahead” llevada a cabo el 16 de julio de 2025 por el Subcomité de Asuntos Indígenas e Insulares del Comité de Recursos Naturales de la Cámara de Representantes de EE.UU.

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Hon. Jeff Hurd
Presidente
Subcomité de Asuntos Indígenas e Insulares
Comité de Recursos Naturales de la Cámara de Representantes
Cámara de Representantes de los Estados Unidos
1324 Longworth House Office Building
Washington, DC 20515

Hon. Teresa Leger Fernández
Miembro principal de la minoría
Subcomité de Asuntos Indígenas e Insulares
Comité de Recursos Naturales de la Cámara de Representantes
Cámara de Representantes de los Estados Unidos
1324 Longworth House Office Building
Washington, DC 20515

 

Honorable Presidente Hurd, Honorable Miembro principal de la minoría Leger Fernández y demás miembros del Subcomité de Asuntos Indígenas e Insulares, el Centro para una Nueva Economía (“CNE”) les agradece la oportunidad de presentar nuestros comentarios sobre la eficacia de la Ley de Supervisión, Administración y Estabilidad Económica de Puerto Rico de 2016 (“PROMESA”, por sus siglas en inglés), a nueve años de su promulgación.

El CNE es el “think tank” de Puerto Rico, una organización independiente y no partidista que informa y participa en los debates actuales con datos concretos e investigaciones empíricas rigurosas sobre los retos más urgentes y complejos de Puerto Rico. Durante más de 25 años, el CNE ha estudiado minuciosamente los problemas que afectan a Puerto Rico y ha sido testigo de los efectos de las políticas públicas implementadas por funcionarios del gobierno estatal y federal.

En 2015, el CNE fue una de las primeras voces en alertar sobre la inminente crisis económica y fiscal de Puerto Rico. Testificamos ante la Asamblea Legislativa de Puerto Rico y el Congreso de los Estados Unidos sobre la complejidad de la estructura de su deuda; las posibles repercusiones económicas y la necesidad de adoptar políticas que propicien el crecimiento; y la imposibilidad de Puerto Rico reestructurar su propia deuda como resultado de las enmiendas al Código de Quiebras de EE.UU. en 1984. En ese momento, cuando se discutía activamente la crisis fiscal de Puerto Rico en Washington, DC, el CNE sostenía que, a menos que el Congreso le proveyera a Puerto Rico herramientas efectivas para fortalecer su economía, poco cambiaría.[1]

El Congreso respondió a la crisis fiscal de Puerto Rico promulgando PROMESA, que fue firmada por el presidente Obama el 30 de junio de 2016. En ese momento, la economía puertorriqueña llevaba aproximadamente una década sin crecer; el gobierno central había incurrido en déficits presupuestarios crónicos durante años; la deuda pública de la isla, de $72,000 millones, superaba su producto nacional bruto; y el sistema de pensiones gubernamental era insolvente, lo que añadía $55,000 millones adicionales en obligaciones no financiadas a los compromisos de largo plazo de Puerto Rico. PROMESA proveyó un proceso ordenado para la reestructuración de dicha deuda a cambio del nombramiento, por parte de funcionarios federales, de una junta de supervisión antidemocrática. Este arreglo distaba mucho de ser óptimo, pero fue lo que el proceso político estadounidense pudo producir en ese momento.

Nueve años después de la promulgación de PROMESA, observamos que Puerto Rico ha logrado cierto progreso en la reestructuración de sus obligaciones de deuda y en la implementación de controles presupuestarios y financieros. Sin embargo, el gobierno del Estado Libre Asociado no ha actualizado aún sus informes financieros requeridos y sigue sin desarrollar e implementar una estrategia efectiva de crecimiento económico. Además, observamos que el progreso ha sido muy lento y costoso, y que Puerto Rico aún está lejos de cumplir con los requisitos para la clausura de los trabajos de la Junta de Supervisión y Administración Financiera (“JSAF”) conforme a los criterios establecidos en PROMESA.

Reestructuración de la deuda

Puerto Rico admitió públicamente en junio de 2015 que su carga de deuda era insostenible, tras años de: (1) crecimiento económico estancado; (2) la sobrestimación de los ingresos fiscales; (3) la subestimación o disimulación de los gastos; (4) el mantenimiento de déficits presupuestarios ocultos relativamente grandes; (5) la corrupción gubernamental generalizada; y (6) el uso de trucos contables y todo un arsenal de “soluciones”—financieramente ingeniosas pero en última instancia inútiles— como la refinanciación anticipada de bonos, la reestructuración diferida de deuda (“scoop and toss”), diversos “swaps”, pagos de intereses capitalizados y otros costosos arreglos de liquidez a corto plazo.

Si bien es cierto que la capacidad de Puerto Rico para pagar su deuda dependía, en última instancia, de restaurar el crecimiento económico en la isla, su gobierno entendió que no podía haber recuperación económica sin sostenibilidad de la deuda, lo cual, a su vez, no era posible sin una reestructuración significativa de al menos una parte de dicha deuda. En ese momento, sin embargo, Puerto Rico no contaba con un mecanismo ordenado, ni local ni federal, para reestructurar su deuda pública. Podría argumentarse, entonces, que el objetivo principal de PROMESA era proveer ese mecanismo ordenado para la reestructuración de la deuda.

En este sentido, podemos afirmar que, después de nueve años, Puerto Rico ha logrado avances significativos. Según la JSAF, a través de los mecanismos provistos por el Título III y el Título VI de PROMESA, “el total de deuda y otras reclamaciones se redujo en $42,000 millones, mientras que el ahorro en el servicio de la deuda hasta su vencimiento se estima en $73,000 millones”[2]. Además, el servicio de la deuda del Estado Libre Asociado ahora se compone de pagos anuales nivelados, lo que permite al gobierno gestionar el flujo de caja y planificar eficazmente para cumplir con sus obligaciones.

Cabe señalar, sin embargo, que si bien PROMESA ha provisto un alivio significativo de la deuda a Puerto Rico, aún está por verse si tanto la carga total de la deuda como su servicio anual son sostenibles a largo plazo. Un análisis de 2018 realizado por Pablo Gluzmann, Martín Guzmán y Joseph Stiglitz concluyó que Puerto Rico necesitaba un alivio sustancial de deuda, en el orden de una reducción promedio del 80% del principal, para que su economía pudiera crecer y pagar su deuda sin incurrir en un nuevo incumplimiento dentro de cinco años después de la reestructuración.[3] Cuando Puerto Rico finalizó la reestructuración de la deuda del gobierno central en marzo de 2022, la JSAF estimó que la deuda total se había reducido aproximadamente a la mitad, mientras que el servicio de la deuda se había reducido en aproximadamente un 53% durante treinta años. Más recientemente, la Oficina de Controlaría General de EE.UU. (“GAO”, por sus siglas en inglés), estimó que en el año fiscal 2022 la carga total de la deuda de Puerto Rico ascendía al 47 por ciento del PIB y al 67 por ciento del PNB de la isla.[4] También señalamos que, al momento de redactar este escrito, la reestructuración de la deuda emitida por la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico (“AEE”) aún está en curso y se desconoce cuándo se finalizará ese proceso.

En resumen, entonces, Puerto Rico obtuvo un alivio significativo de la deuda a través de los mecanismos del Título III y Título VI de PROMESA, aunque estuvo muy por debajo de las recomendaciones realizadas por Gluzmann et al. Por tanto, aún está por definirse si la sostenibilidad financiera de Puerto Rico se mantendrá a largo plazo.

Tiempo y costo

En 2016, la Oficina Presupuestaria del Congreso (“CBO”, por sus siglas en inglés) estimó que a la junta de supervisión le tomaría dos años y aproximadamente $350 millones en costos administrativos reestructurar la deuda de Puerto Rico. También estimó que la junta estaría en funciones hasta aproximadamente 2022, lo que añadiría unos $20 millones adicionales en costos operacionales, momento en el cual se disolvería conforme a PROMESA.[5] Nueve años después, la JSAF aún sigue en funciones, la deuda de Puerto Rico no ha sido completamente reestructurada, no está claro si la isla ha logrado desarrollar e implementar alguno de sus presupuestos anuales desde 2016 conforme a los principios de contabilidad de acumulación modificada requeridos por PROMESA, y sus costos totales administrativos, de consultoría, legales y operativos han superado los $2 mil millones, según un informe de Espacios Abiertos.[6] Por tanto, el proceso ha tomado mucho más tiempo y ha costado significativamente más de lo que originalmente estimó el Congreso.

El trabajo de la JSAF también ha resultado costoso en términos de oportunidades perdidas para fortalecer la capacidad del estado (“state capacity”)  de Puerto Rico. La capacidad del estado se ha definido como “la habilidad del estado para recaudar impuestos, hacer cumplir la ley y el orden, y proveer bienes públicos”.[7] La disminución de la capacidad del estado en los Estados Unidos y en otras partes del mundo ha llevado a una reducción en la confianza pública en el gobierno y a “una creciente impaciencia con el funcionamiento desordenado y a veces confuso de la democracia”.[8]

En Puerto Rico, la disminución de la capacidad del estado — manifestada en una gestión financiera y supervisión inadecuadas, junto con prácticas de endeudamiento insostenibles — contribuyó directamente a la crisis fiscal.[9] Por tanto, uno de los objetivos de la JSAF debería ser ayudar a Puerto Rico a fortalecer dicha capacidad para implementar prácticas fiscales y financieras adecuadas por cuenta propia. En la medida en que se utilicen asesores y consultores externos para modernizar e implementar los sistemas de control y gestión financiera de Puerto Rico, existe el riesgo de que los empleados públicos de carrera no desarrollen las habilidades administrativas y de gestión necesarias, y que Puerto Rico enfrente otra crisis fiscal en pocos años. Es en el mejor interés de Puerto Rico, entonces, que la JSAF garantice un proceso ordenado y efectivo de transferencia de conocimientos desde los consultores externos hacia los empleados gubernamentales en la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal (“AAFAF”), el Departamento de Hacienda de Puerto Rico, y la Oficina de Gerencia y Presupuesto de Puerto Rico (“OGP”).

Presupuesto anual y política de deuda

Para ser justos, el gobierno de Puerto Rico ha logrado algunos avances en cuanto a sus prácticas presupuestarias en comparación con el proceso presupuestario anterior a 2016. El ejercicio anual de redactar un plan fiscal para el gobierno central y las unidades componentes más importantes, bajo la supervisión de la JSAF, ha aumentado la transparencia y visibilidad de los ingresos y gastos del gobierno. Desde 2017, la JSAF ha desarrollado presupuestos en coordinación con el gobierno de Puerto Rico basándose en:

• Proyecciones de ingresos basadas en indicadores macroeconómicos clave para evitar la sobreestimación;
• Estimados de gastos que incorporan el insumo de todas las partes interesadas;
• Gastos detallados a un nivel que permita un control suficiente y una contabilidad completa de los costos;
• Informes frecuentes sobre el gasto real en comparación con las cantidades presupuestadas; y
• Funciones y responsabilidades claramente definidas en cuanto a la ejecución del presupuesto y la presentación de informes”.[10]

Existen también algunos indicios de que el gobierno del Estado Libre Asociado ha fortalecido su posición fiscal. Según la GAO, Puerto Rico reportó un superávit combinado de $1,900 millones durante el año fiscal 2022, en contraste con déficits de $424 millones y $2,300 mil millones durante los años fiscales 2021 y 2020, respectivamente.[11] Si la JSAF certifica el superávit del año fiscal 2022, este sería el primer superávit oficialmente registrado por el Estado Libre Asociado desde la promulgación de PROMESA.

Sin embargo, cabe señalar que, a pesar de este aparente progreso, la JSAF ha expresado preocupación sobre la capacidad de Puerto Rico para mantener la responsabilidad fiscal. La legislatura de la isla, en varias ocasiones desde 2016, ha intentado promulgar legislación que aumentaría significativamente los gastos o reduciría los ingresos sin aprobar medidas compensatorias. La legislatura de Puerto Rico debería adoptar estrictos requisitos de “pagar según se incurre” (“pay-as-you-go”) para limitar el gasto excesivo en el futuro. Compartimos las preocupaciones expresadas por la JSAF, ya que parece que los políticos locales no han aprendido nada ni olvidado nada durante estos difíciles últimos diez años, aferrándose obstinadamente a las perjudiciales políticas fiscales y a las deficientes prácticas financieras del periodo previo a 2016, que en última instancia llevaron a Puerto Rico a acogerse a la quiebra en 2017.

La GAO también destaca como un avance positivo la creación de la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (“OPAL”). La OPAL, creada en 2023, provee análisis sobre el impacto fiscal de la legislación propuesta y “estos estimados pueden ayudar a la legislatura a comprender mejor cómo las medidas propuestas afectarían los niveles de ingresos o gastos.”[12] No obstante, la revisión de la legislación propuesta por parte de la OPAL no es obligatoria y queda a discreción de la legislatura de Puerto Rico. Durante el año fiscal 2024, la OPAL produjo 185 estimados, incluidos los de 11 proyectos que se convirtieron en ley, mientras que 180 leyes fueron promulgadas sin estimados.[13] A pesar de su uso limitado, consideramos que la creación de la OPAL representa un paso significativo hacia la responsabilidad fiscal de Puerto Rico.

La adopción, en 2022, de una política de manejo de deuda para limitar el endeudamiento respaldado por impuestos del Estado Libre Asociado fue otro paso en la dirección correcta. Esta política establece que “(1) toda nueva emisión de deuda a largo plazo respaldada por impuestos debe destinarse a mejoras de capital o refinanciamiento para lograr ahorros, y (2) el costo máximo del servicio anual de deuda respaldada por impuestos no puede exceder el 7.94 por ciento de los ingresos de política fiscal promedio de los dos años fiscales anteriores.”[14] Puerto Rico no ha emitido deuda nueva respaldada por impuestos, salvo la relacionada con la reestructuración, desde 2022. Esta política de deuda, o alguna similar, debería eventualmente incorporarse a la Constitución de Puerto Rico para sustituir el antiguo e ineficaz “límite de deuda” y ofrecer una sólida salvaguarda contra el endeudamiento excesivo o inapropiado en el futuro. Además, la política de deuda de Puerto Rico debería revisarse para evitar efectos procíclicos en el futuro y complementarse con reglas legislativas robustas de “pago según se incurre”. Cabe señalar que el CNE propuso una restricción similar en 2016 en forma de una regla de responsabilidad fiscal para Puerto Rico, con el objetivo de fortalecer la disciplina fiscal a largo plazo.[15]

La presentación oportuna de informes financieros y la implementación de controles sigue siendo un reto

Puerto Rico ha logrado avances significativos en la actualización de sus informes financieros desde 2016. No obstante, a pesar de ese progreso, los estados financieros del Estado Libre Asociado correspondientes a los años fiscales 2021 y 2022 se emitieron con retrasos significativos —aproximadamente 22 meses después del cierre de sus respectivos años fiscales. A junio de 2025, aún no se habían emitido los estados financieros correspondientes a los años fiscales 2023 y 2024.

Además de los problemas con la puntualidad en la presentación de sus estados financieros, la GAO también destacó deficiencias en las opiniones de auditoría (falta de evidencia suficiente para concluir que ciertos saldos financieros y actividades en el fondo del seguro por desempleo de Puerto Rico estaban libres de errores materiales); hallazgos problemáticos de auditoría que han permanecido sin resolver durante al menos dos años; y una serie de costos cuestionados en varias agencias.[16]

Para abordar estos problemas, Puerto Rico ha comenzado la implementación de un sistema gubernamental de planificación de recursos empresariales (enterprise resource planning system), que debe agilizar sus sistemas de finanzas, cadena de suministro, gestión del capital humano y nómina. Se espera que este sistema integrado de informes “resuelva una parte significativa de los problemas de Puerto Rico con la presentación de informes financieros y los controles internos”.[17] Desafortunadamente, su implementación desde 2022 ha sido irregular y el gobierno ha enfrentado retrasos considerables en su despliegue. Un calendario de implementación revisado priorizará los módulos de gestión financiera y de la cadena de suministro.

Lo que queda por hacer

Al mirar atrás, durante los últimos nueve años, es evidente que se ha hecho mucho trabajo para poner en orden la casa fiscal de Puerto Rico. También es evidente que aún queda mucho por hacer. Finalizar la reestructuración de la deuda emitida por la Autoridad de Energía Eléctrica (“AEE”) encabeza esa lista de asuntos pendientes. Resolver el problema de la deuda de la AEE es crucial para acelerar el progreso en la reconstrucción del sistema eléctrico y la transición hacia una generación 100% renovable. La adopción por parte de Puerto Rico de reglas de “pago según se incurre” al aprobar leyes fiscales o de gasto es otro elemento prioritario en la agenda del gobierno local.

A nivel macroeconómico, es importante hacer mejor uso del Título V de PROMESA para activar proyectos de desarrollo económico. PROMESA incluyó algunas disposiciones para promover el crecimiento económico en Puerto Rico, pero la mayoría de esas iniciativas, como las establecidas en el informe del Congreso emitido en 2016 conforme a la sección 409 de PROMESA, parecen haber quedado en el olvido.[18] Ya es hora de retomar esa agenda económica. No nos malinterpreten, sabemos que desarrollar e implementar una agenda de crecimiento económico es, en última instancia, una tarea que le corresponde al gobierno de Puerto Rico. Lo único que decimos aquí es que, en la medida en que PROMESA provea, directa o indirectamente, herramientas para fomentar el crecimiento económico, Puerto Rico debería aprovecharlas.

Finalmente, también es importante determinar qué se necesita para cumplir con las condiciones que permitan la disolución de la JSAF. La junta de supervisión nunca fue concebida como un organismo permanente supervisando al gobierno de Puerto Rico, sino como una salvaguarda temporal (y antidemocrática) mientras la isla reestructuraba su deuda y recuperaba su estabilidad fiscal. La sección 209 de PROMESA establece que:

Una Junta de Supervisión cesará sus operaciones una vez esta misma Junta de Supervisión certifique que-

(1) el gobierno del territorio correspondiente tiene el acceso adecuado a los mercados de crédito de corto y largo plazo y a intereses razonables para satisfacer las necesidades crediticias del gobierno del territorio; y

(2) por lo menos por 4 años fiscales consecutivos—

• el gobierno del territorio ha elaborado sus presupuestos en conformidad con los estándares modificados de contabilidad de valores devengados; y
• los gastos efectuados por el gobierno del territorio durante cada año fiscal no exceden los ingresos del gobierno del territorio durante dicho año, de acuerdo con los estándares modificados de contabilidad de valores devengados.

Nueve años después de PROMESA, Puerto Rico no tiene acceso ni a los mercados de crédito a corto ni a largo plazo. Tampoco tenemos suficiente información para determinar en este momento si (1) el gobierno de Puerto Rico ha desarrollado alguno de sus presupuestos desde 2016 conforme a los principios de contabilidad de acumulación modificada; y (2) si alguno de los presupuestos del Estado Libre Asociado desde 2016 ha cerrado con un déficit o un superávit, según dichos principios. Instamos enérgicamente a la JSAF a hacer públicas esas determinaciones lo antes posible.

Conclusión

En resumen, la implementación de PROMESA, como ocurre con la mayoría de la legislación federal compleja, ha tenido resultados mixtos. Puerto Rico ha logrado avances significativos en la reestructuración de su deuda, pero aún está en proceso de completar la reestructuración de la AEE, una de las transacciones más importantes para el crecimiento económico futuro de la isla. El Estado Libre Asociado también ha avanzado notablemente en cuanto a la presentación de informes financieros, la implementación de controles internos y la adopción de una política de deuda para limitar el endeudamiento futuro, pero aún debe publicar sus informes financieros correspondientes a los años fiscales 2023 y 2024; está atrasado en la implementación de un sistema gubernamental integrado de gestión; y no ha adoptado reglas integrales de “pago según se incurre” (“pay as you go”) para controlar el gasto. Además, el proceso de reestructuración ha resultado mucho más costoso y prolongado de lo que la mayoría anticipaba en 2016.

De cara al futuro, preocupa que todavía no podamos determinar con certeza cuándo se cumplirán las condiciones para la disolución de la JSAF. Su operación es costosa, antidemocrática, y —como mencionamos anteriormente— nunca se concibió como una presencia permanente. PROMESA y la JSAF son una solución política imperfecta ante lo que fue, en su momento, una emergencia innegablemente difícil. A medida que Puerto Rico culmina la reestructuración de su deuda y estabiliza su situación fiscal, ha llegado el momento de pensar seriamente en la disolución de la Junta de Supervisión.

Agradecemos al Presidente y al Comité, una vez más, por la oportunidad de participar en este importante debate de política pública, esperamos que este testimonio sea útil para la labor del Comité, y quedamos a su disposición para responder cualquier pregunta que los miembros del Comité consideren pertinente.

Respetuosamente sometido,

/s/Sergio M. Marxuach
Director de Política Pública
Centro para una Nueva Economía

 

Notas al calce

[1] Sergio Marxuach, Testimonio ante el Comité de Finanzas del Senado de los Estados Unidos sobre los retos financieros y económicos en Puerto Rico, 29 de septiembre de 2015, https://grupocne.org/2015/09/29/testimonio-ante-el-comite-de-finanzas-del-senado-de-eeuu/

[2] Junta de Supervisión y Administración Financiera, AF2024 Informe Anual, p.25.

[3] Pablo Gluzmann, Martin Guzman and Joseph E. Stiglitz, Análisis del alivio de deuda necesario para restaurar la sostenibilidad de la deuda de Puerto Rico, enero 2018, Espacios Abiertos, San Juan, PR.

[4] U.S. Government Accountability Office, U.S. Territories: Public Debt and Economic Outlook – 2025 Update, junio 2025, p. 15.

[5] Congressional Budget Office, Cost Estimate of H.R. 5278 Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act, 3 de junio de 2016.

[6] Espacios Abiertos, El costo de los consultores de la Junta: una cuenta que paga el pueblo y que no cesa, 12 de febrero de 2025, https://espaciosabiertos.org/el-costo-de-los-consultores-de-la-junta-una-cuenta-que-paga-el-pueblo-y-que-no-cesa/

[7] Brink Lindsey, State Capacity: What It Is: How We Lost It, And How to Get it Back, Niskanen Center, noviembre 2021, p. 1.

[8] Id.

[9] El tercer factor que contribuye a la crisis fiscal de la isla, el estancamiento económico a largo plazo, también está indirectamente relacionado con la disminución de la capacidad Estatal.

[10] Junta de Supervisión y Administración Financiera, Plan Fiscal para el Gobierno de Puerto Rico, 5 de junio de 2024, p.22.

[11] GAO, U.S. Territories: Public Debt and Economic Outlook – 2025 Update, p. 16.

[12] Id. a la p. 23.

[13] Id.

[14] Id. a la p. 22.

[15] Deepak Lamba Nieves and Sergio M. Marxuach, Hay opciones: Una ley de responsabilidad fiscal para Puerto Rico, febrero 2016, https://grupocne.org/2016/02/08/hay-opciones-una-ley-de-responsabilidad-fiscal-para-puerto-rico/

[16] GAO, U.S. Territories: Public Debt and Economic Outlook – 2025 Update, p. 28.

[17] Id. a la p. 29.

[18] Congressional Task Force on Economic Growth in Puerto Rico, Report to the House and Senate, 20 de diciembre de 2016 https://www.finance.senate.gov/imo/media/doc/Bipartisan%20Congressional%20Task%20Force%20on%20Economic%20Growth%20in%20Puerto%20Rico%20Releases%20Final%20Report.pdf

 

Este contenido fue traducido del inglés al español usando inteligencia artificial y fue revisado por un editor humano antes de ser publicado.