Director de Política Pública
Directora, Oficina de Washington D.C.
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Introducción
El Crédito por Trabajo (“EITC”, por sus siglas en inglés), promulgado por el Congreso en 1975, es un crédito fiscal disponible para familias trabajadoras en Estados Unidos cuyos ingresos oscilan muy por debajo del umbral de pobreza federal hasta aproximadamente el doble del umbral de pobreza.
El EITC federal ayuda a las familias trabajadoras de bajos ingresos de dos maneras. Primero, dado que es un crédito, reduce la obligación fiscal federal del contribuyente dólar por dólar. Es decir, cada dólar de EITC reduce la carga fiscal del contribuyente por un dólar. En segundo lugar, a diferencia de la mayoría de los créditos fiscales federales, el contribuyente puede reclamar como reembolso cualquier monto restante una vez que su obligación fiscal se ha reducido a cero, una característica conocida como la parte “reembolsable” del crédito. Esta parte reembolsable del EITC funciona efectivamente como un subsidio o suplemento salarial para las familias trabajadoras de bajos ingresos, lo que fomenta la participación en la fuerza laboral formal y reduce la pobreza.
Teoría económica básica del EITC 
El EITC está vinculado a los ingresos obtenidos del trabajo, por lo tanto, si se diseña adecuadamente, debería alentar a las personas a aumentar la cantidad de horas trabajadas y reducir la cantidad de horas dedicadas al ocio. Intuitivamente, este resultado tiene sentido, cuanto mayor sea el salario efectivo, más horas esperamos que trabaje una persona. Sin embargo, los economistas han determinado que este resultado teórico intuitivo no es siempre así en la práctica porque un aumento en la tasa salarial efectiva puede operar a través de dos mecanismos diferentes y contradictorios, conocidos por los economistas como el efecto de ingreso y el efecto de sustitución.
El salario efectivo más alto significa que una persona puede trabajar menos horas que antes de recibir el crédito y aún así mantener el mismo nivel de ingresos. Este “efecto de ingreso” provoca que la persona trabaje menos y dedique más horas al ocio. Sin embargo, el salario efectivo más alto también hace que aumente el precio relativo del ocio, a medida que aumenta la cantidad de ingresos perdidos asociados con una hora adicional de ocio. Este “efecto de sustitución” provoca que la persona trabaje más y dedique menos horas al ocio.
Diseño de política pública
El desafío desde la perspectiva de la política fiscal es diseñar un programa que fortalezca el efecto de sustitución y debilite o supere el efecto de ingreso. El EITC federal se ha diseñado con precisamente estos objetivos en mente. A medida que aumentan los ingresos devengados del trabajo, los contribuyentes califican para un EITC en aumento (conocido como rango de “incorporación gradual” del crédito) hasta un monto máximo en dólares. La cantidad máxima de crédito está disponible en un rango de ingresos (conocido como rango de “estabilización” o “plano”), después de lo cual el crédito se reduce gradualmente a cero (conocido como rango de “eliminación gradual” del crédito).
La figura anterior presenta los rangos de incorporación, estabilización y eliminación del EITC federal para el año fiscal 2020. Durante la incorporación, el crédito se introduce gradualmente a una tasa constante, que es del 7.65 por ciento para los contribuyentes sin hijos, 34 por ciento para aquellos con un hijo, 40 por ciento para aquellos con dos hijos y 45 por ciento para aquellos con tres o más hijos. Durante la estabilización, los contribuyentes reciben la cantidad máxima del beneficio EITC. Durante la eliminación, el crédito se elimina gradualmente a una tasa constante: los contribuyentes sin hijos enfrentan una eliminación del 7.65 por ciento; las familias con un solo hijo pierden el 15.98 por ciento de cada dólar ganado debido a la pérdida de crédito; y las familias con dos o más hijos experimentan una tasa de eliminación del 21.06 por ciento.
Varias cosas sobresalen cuando analizamos el diseño del EITC federal:
- Primero, el valor del crédito aumenta a un ritmo relativamente rápido a medida que aumentan los ingresos, especialmente en el caso de familias con ingresos muy bajos. Esta rápida tasa de aumento del monto del crédito a medida que aumenta el monto de los ingresos del trabajo es un fuerte incentivo para aumentar el trabajo y reducir el tiempo libre.
- En segundo lugar, el monto del crédito alcanza una estabilización en un cierto nivel de ingresos y se mantiene constante hasta que el contribuyente alcanza un nivel de ingresos que se encuentra dentro del rango de eliminación. Este rango de estabilización es una característica de diseño importante que fortalece aún más el efecto de sustitución porque, si bien el crédito ya no aumenta, el contribuyente sigue siendo elegible para el monto máximo del crédito hasta que sus ingresos alcancen el monto legal para que comience la eliminación.
- En tercer lugar, el crédito está estructurado para reducirse gradualmente a una tasa igual a la tasa de incorporación, en el caso de familias sin hijos, o a una tasa de aproximadamente la mitad de la tasa de incorporación, en el caso de familias con uno o más hijos. Esta estructura de eliminación gradual debilita el efecto de ingreso negativo porque el costo, en la forma de reducción del crédito, asociado al aumento de la cantidad de horas trabajadas es menor que los beneficios derivados del trabajo.
- Cuarto, el monto total del crédito es una variable clave en el diseño. En Estados Unidos, el EITC está diseñado para ser un suplemento salarial sustancial para las familias de bajos ingresos. Por ejemplo, una familia con tres hijos o más con un ingreso de $16,000 cualifica para un EITC de $6,660, que equivale al 41 por ciento de su ingreso anual. Se trata de un importante complemento salarial y un fuerte incentivo para aumentar la cantidad de horas dedicadas al trabajo.
- Por último, todos los parámetros de ingresos en el rango de incorporación, estabilización y eliminación están ajustados a la inflación, para evitar los efectos de un “bracket creep” o movimiento hacia una categoría fiscal más alta como resultado de un aumento de las ganancias.
Según datos del Center on Budget and Policy Priorities (“CBPP”), en 2018, el EITC sacó de la pobreza a alrededor de 5.6 millones de personas, incluidos unos 3 millones de niños. También estiman que el número de niños pobres habría sido 25% más alto sin el EITC. Finalmente, según su análisis, el crédito redujo la intensidad de la pobreza para otros 16.5 millones de personas, incluidos 6.1 millones de niños.
Un breve trasfondo del EITC en Puerto Rico
El EITC federal en general no se aplica a los residentes de Puerto Rico, lo que priva a los legisladores en Puerto Rico de una importante herramienta de política social en la lucha contra la pobreza y el desempleo. Para remediar esta situación, CNE comisionó un estudio en 2003 que recomendó la creación de un EITC local aplicable a los residentes de Puerto Rico que de otra manera no podían reclamar el EITC federal.
El esfuerzo de CNE dio sus frutos con la promulgación de la ley de reforma fiscal de Puerto Rico de 2006, que creó un EITC de Puerto Rico, entre otras cosas. En nuestra opinión, este fue un paso significativo en el proceso de renovación y actualización de la política de bienestar social en Puerto Rico. Sin embargo, el EITC de Puerto Rico, tal como se promulgó originalmente, tenía varios defectos de diseño que limitaban su efectividad como herramienta de política de bienestar social. Específicamente, la tasa de eliminación era más alta que la tasa de incorporación, cuando debería ser lo contrario, y el monto del crédito máximo era demasiado bajo.
Algunas de estas preocupaciones se abordaron cuando el EITC de Puerto Rico se expandió como parte de otro proyecto de ley de reforma fiscal promulgado en 2011. Curiosamente, y al igual que en Estados Unidos, políticos de todas las tendencias políticas apoyaron el EITC de Puerto Rico. Aunque el crédito máximo todavía era relativamente bajo, unos $450, los datos del Departamento de Hacienda de Puerto Rico muestran que durante el año fiscal 2012 unos 469,258 contribuyentes puertorriqueños reclamaron Créditos por Trabajo por un monto total de $124,304,299.
Desafortunadamente, el EITC de Puerto Rico fue eliminado para generar ahorros para el presupuesto del año fiscal 2015. Antes de que se concretara esa decisión, CNE emitió numerosas advertencias sobre los efectos negativos que tendría su derogación en las familias trabajadoras. CNE también mantuvo su defensa y publicó (1) otro estudio (en conjunto con el Urban Institute) a fines de 2014 que abogaba por restablecer el EITC de Puerto Rico y (2) un resumen de los argumentos de política pública del EITC con Espacios Abiertos para informar el debate público sobre este tema.
Finalmente, en diciembre de 2018, Puerto Rico restableció un Crédito por Trabajo que cuesta aproximadamente $204 millones anuales y ofrece créditos máximos entre $300 y $2,000 dependiendo del tamaño y la configuración de la familia. Si bien esta expansión fue un desarrollo positivo, el EITC de Puerto Rico, por sí solo, es pequeño en relación con la cantidad que reciben hogares similares de bajos ingresos en Estados Unidos.
Aplicación del EITC federal a Puerto Rico
En Puerto Rico, donde el 44 por ciento de la población vive en la pobreza, parecería lógico extender el EITC federal para reducir la pobreza y la desigualdad, aumentar los ingresos y aumentar la tasa de participación laboral crónicamente baja de Puerto Rico. Sin embargo, durante demasiado tiempo el Congreso se ha negado a hacerlo, basándose en el argumento engañoso de que el EITC no debería extenderse a los residentes de Puerto Rico porque no pagan impuestos federales. Si bien ese argumento puede sonar convincente en un principio y confirmar los prejuicios preexistentes que algunos legisladores ya tienen contra la isla, lo cierto es que el EITC fue diseñado originalmente para compensar el efecto regresivo de los impuestos sobre la nómina, que todos los puertorriqueños que trabajan en la economía formal pagan en su totalidad.
A principios de 2016, la solicitud de presupuesto del año fiscal 2017 del presidente Obama incluía una propuesta para extender los fondos federales para aplicar el Crédito por Trabajo en Puerto Rico, que sería administrado por el Estado Libre Asociado. A pesar de las mejores intenciones, esta fue principalmente una acción superficial que expuso la visión del presidente para un Puerto Rico futuro en su último año de mandato. En ese momento, la administración de Obama presupuestó $601 millones para aplicar el EITC federal en el año fiscal 2017, una cantidad que aumentaría de manera constante a $734 millones para el año fiscal 2026, para un costo total de $6,642 millones en 10 años.
En aquel entonces, sin embargo, los legisladores no podían ponerse de acuerdo sobre el presupuesto para el gobierno federal, y mucho menos sobre la extensión de un nuevo programa federal a la isla. Por lo tanto, el único logro de la política económica fue incluir un mandato en PROMESA para crear un Grupo de Trabajo Congresional sobre Crecimiento Económico en Puerto Rico. Ese Grupo de Trabajo publicó un informe en diciembre de 2016 reconociendo la importancia del EITC como una herramienta de política pública eficaz para aumentar la participación de la fuerza laboral y reducir la pobreza, pero los miembros del grupo de trabajo finalmente admitieron que no pudieron llegar a un consenso sobre la extensión del EITC federal a Puerto Rico.
El plan de estímulo más reciente relacionado con la pandemia de COVID-19 de $1.9 billones (“trillions”) propuesto por la Administración Biden-Harris incluye créditos fiscales significativos para Puerto Rico, incluyendo un suplemento federal para expandir el EITC local de Puerto Rico para los años fiscales 2021-2025.
Sin embargo, esta no es la primera vez que esta propuesta llega al Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara. En el verano de 2019, ese comité aprobó la “Ley de Movilidad Económica de 2019” del presidente del comité Richard Neal, (HR 3300) y la envió al pleno de la Cámara para su consideración. En ese proyecto de ley había una disposición para suplementar el EITC local de Puerto Rico con fondos federales en una proporción de 3 a 1. Entonces, por ejemplo, si el EITC local tiene un costo de $200 millones, el suplemento federal podría aumentarlo hasta $800 millones anuales al proporcionar $600 millones adicionales a Puerto Rico para aumentar el tamaño de su propio programa, mejorando así la efectividad del EITC de Puerto Rico como un programa a favor del trabajo y contra la pobreza.
Esta fórmula de tres a uno es el producto de años de investigación bien documentada sobre la importancia del EITC para Puerto Rico. CNE, junto con colaboradores y expertos del CBPP, trabajó en el diseño del pareo federal desde diciembre de 2018 como una solución a la resistencia de varios legisladores de extender una versión federal del EITC a la isla. Pero, no se equivoquen, la contribución federal sigue siendo mucho menor de lo que el gobierno federal brinda a Mississippi, el estado más pobre, que en 2017 reclamó casi $1,100 millones en dólares del EITC federal. Sin embargo, el suplemento federal garantizaría la sostenibilidad del crédito, proporcionaría un aumento significativo en los ingresos de las familias de ingresos bajos y moderados y serviría como un poderoso incentivo para atraer trabajadores de la economía informal a la economía formal. Nuestra publicación más reciente con CBPP explica por qué el gobierno federal debería ayudar a Puerto Rico a expandir su nuevo programa EITC.
La semana pasada, el Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara volvió a incluir lenguaje para parear el EITC local de Puerto Rico en una proporción de 3 a 1, como parte del Plan de Rescate Estadounidense del presidente Biden. Confiamos en que el lenguaje adoptado por el Comité de Medios y Arbitrios permanecerá intacto en el pleno de la Cámara de Representantes, será aprobado por el Senado y se convertirá en ley, brindando el alivio que tanto necesitan los trabajadores de bajos ingresos en Puerto Rico.