Sistemas de Retiro: un problema de fondo

El gobierno de Puerto Rico actualmente tiene cinco sistemas de retiro: (1) el Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno, que cubre a casi todos los empleados del gobierno central, corporaciones públicas, y los municipios; (2) el Sistema de Retiro de los Maestros, que cubre a los maestros del sistema de educación publica; (3) el Sistema de Retiro de la Judicatura, que cubre a los jueces; (4) el Sistema de Retiro de la Universidad de Puerto Rico; y (5) el Sistema de Retiro de los Empleados de la Autoridad de Energía Eléctrica.

Cada uno de estos sistemas de retiro tiene un déficit actuarial. Esto significa que no cuentan con los recursos suficientes para cumplir con todas sus obligaciones en el futuro. En este post nos limitamos a analizar el impacto de la deficiencia acumulada por los sistemas de retiro de los Empleados del Gobierno, los Maestros, y la Judicatura, ya que éstos dependen directamente del fondo general para las aportaciones patronales.

Al 30 de junio de 2011, el Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno tenía un déficit estimado de $23,734 millones; el Sistema de Retiro de los Maestros tenía un déficit estimado de $9,063 millones; y el Sistema de Retiro de la Judicatura tenía un déficit estimado de $319 millones. El déficit agregado, por tanto, es de $33,116 millones. Para poner esta cifra en perspectiva, el déficit del sistema principal de pensiones del gobierno central de Francia—la octava economía del mundo—suma unos $15,000 millones.

Sistema de Retiro de Empleados del Gobierno

El Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno, que tiene el déficit más grande y cubre a más de 245,000 personas entre miembros activos, retirados, y beneficiarios, es sin duda el problema principal. Desde sus comienzos en 1951 este sistema careció de planificación adecuada. El problema principal era, y en gran medida todavía es, que las aportaciones tanto de los empleados como de los patronos eran relativamente bajas y no fueron determinadas actuarialmente; mientras los beneficios fueron estipulados por ley y no guardan ninguna relación con el nivel de aportaciones al sistema o con el rendimiento de las inversiones del mismo.

En 1990 se legisló para aumentar la edad de retiro, reducir los beneficios para todos aquellos empleados gubernamentales contratados después del 1 de abril de 1990, y para aumentar las aportaciones, tanto de los empleados como de los patronos. No obstante, las obligaciones del sistema seguían creciendo de manera descontrolada.

Con miras a remediar esta situación, a finales de la década de los noventa se legisló para eliminar los beneficios fijos estipulados por ley y crear un sistema bajo el cual los beneficios de pensiones, para todos aquellos empleados gubernamentales contratados después del 1 de enero de 2000, dependen exclusivamente de las aportaciones que haga el empleado y del rendimiento que obtenga en el mercado la inversión de éstas. Mas aún, las aportaciones que hacen estos empleados actualmente no se depositan en una cuenta separada a su nombre y se utilizan para pagar beneficios a los retirados hoy en día.

Desafortunadamente, el gobierno de Puerto Rico tardó demasiado tiempo para efectuar estos cambios y el sistema actualmente tiene un déficit de $23,734 millones. Esa es la cantidad de dinero que habría que depositar hoy en el sistema e invertirla a un rendimiento anual promedio de 6.4% para amortizar las obligaciones del sistema en un periodo de 30 años.

Por suerte no hay que depositar esa cantidad toda de golpe, ya que los empleados se retiran poco a poco. Los actuarios del sistema determinan la cantidad de la aportación anual requerida para mantener el sistema adecuadamente capitalizado. Sin embargo, dado que el nivel de las aportaciones al sistema no ha sido determinado actuarialmente y no guarda relación con los beneficios prometidos, la cantidad actual de aportaciones que se hacen al sistema se encuentra muy por debajo de la requerida. Durante el año fiscal 2012, la aportación actuarial requerida era de $2,019 millones, pero la aportación patronal que se hizo fue de $597 millones, equivalente a un 29% de la aportación requerida.

Además del déficit actuarial, el sistema también tiene un problema de flujo de efectivo. Esto se debe a que los pagos de beneficios y gastos administrativos exceden las aportaciones anuales y el sistema ha tenido que usar ingresos producto de (1) inversiones, (2) préstamos, y (3) de la venta de activos (en algunos años), para cubrir esta deficiencia. Durante el año fiscal 2012 el sistema recibió aportaciones patronales y de los empleados por la cantidad de $689 millones. Sin embargo, los pagos de beneficios y los gastos administrativos del sistema sumaron $1,528 millones, generando una deficiencia de $839 millones. En la medida en que estas deficiencias continúen y excedan el rendimiento de las inversiones del sistema, los activos se reducirán. A este paso, el sistema se quedaría sin activos en el 2021, aún asumiendo un rendimiento anual de 6.4% en sus inversiones.

Agencias Clasificadoras

Recientemente, las agencias clasificadoras de crédito, en especifico Moody’s, han señalado su preocupación con esta situación, por dos razones. Primero, la suma del déficit actuarial de los tres sistemas que dependen del fondo general y la deuda pública neta que depende de impuestos para su repago excede los $64,000 millones, una cantidad que es aproximadamente 7 veces el presupuesto del fondo general de Puerto Rico y mayor que la cantidad adeudada por estados mucho mas grandes que Puerto Rico, como Florida, Nueva York, o Texas. Los analistas de Moody’s concluyen, razonablemente en nuestra opinión, que el peso combinado de estas obligaciones va a generar fuertes presiones sobre el fondo general de Puerto Rico a mediano y largo plazo.

Segundo, la contribución anual que habría que hacer para poner los sistemas al día es de una magnitud enorme, lo que limitaría la capacidad del gobierno para cumplir con otras obligaciones. Esta situación lleva a los analistas de Moody’s a cuestionar la viabilidad y sustentabilidad de los sistemas de retiro. Para el año fiscal 2012 la contribución actuarial requerida para los tres sistemas que dependen del fondo general suma unos $2,712 millones, una cantidad que es igual a 29% del presupuesto del fondo general. Esto sin tomar en consideración otros gastos obligatorios anuales, tales como la aportación a la Universidad de Puerto Rico, el presupuesto de la rama judicial, y el subsidio a los municipios. Además, cada dólar que se utiliza para los sistemas de retiro es un dólar menos que tenemos para atender otras necesidades sociales apremiantes.

Problema de Fondo

Y ese es el problema de fondo. El gobierno de Puerto Rico no tiene los recursos necesarios para cumplir con todas sus obligaciones. Obligaciones que ha contraído, por ejemplo, con los bonistas, con los pensionados, con los estudiantes de la UPR, con la población medico-indigente, con el Centro Medico, y con los estudiantes de educación especial, entre otras. Estos grupos compiten entre si por una cantidad limitada de recursos gubernamentales que actualmente, y esta es la clave de este asunto, no es suficiente para satisfacer todos los reclamos existentes.

Es importante señalar que el problema de los sistemas de retiro tiene dimensiones financieras, políticas, legales, y morales de una complejidad extrema. La dimensión financiera es de una magnitud enorme. Las obligaciones de los tres sistemas que dependen del fondo general equivalen a casi 50% del producto nacional bruto de Puerto Rico en el 2012. Una obligación de esta magnitud no se resuelve con trucos financieros o de contabilidad. El dinero tiene que aparecer o hay que recortar beneficios.

En términos políticos, los pensionados son un grupo bien organizado y simpático, y a los políticos les encanta complacerlos. Por otro lado, es previsible que las generaciones más jóvenes protesten el tener que pagar esta cuenta gigantesca, producto de la irresponsabilidad de otros. Puerto Rico, colectivamente como sociedad, le debe 50% de su ingreso a 7% de su población. Transferencias de riqueza de esta magnitud no ocurren sin consecuencias políticas.

Por el lado legal, usualmente se asume que los beneficios de las personas ya retiradas no se pueden reducir debido a la protección constitucional de los contratos. Sin embargo, el estado de Colorado aprobó legislación recientemente recortando beneficios a personas ya retiradas. Está por verse si los tribunales de Estados Unidos avalan esta acción.

En el plano moral, se han hecho promesas a miles de personas quienes planificaron su retiro contando con una serie de beneficios. Por otro lado, las generaciones jóvenes argumentarán que es injusto que tengan que cargar con los errores del pasado. Esto nos lleva a cuestionar la naturaleza las obligaciones morales. ¿Está cada uno de nosotros vinculado solamente por aquellas obligaciones morales que cada uno, en el ejercicio de su libertad, decide asumir? ¿O somos responsables también por obligaciones morales que heredamos del pasado, por ejemplo, esta deuda de $33,000 millones con 275,000 personas?

Opciones

¿Qué opciones especificas existen para atender la situación de los sistemas de retiro? Nosotros el Centro para la Nueva Economía hemos identificado las siguientes:

1. Aumentar la edad de retiro;
2. Aumentar la aportación patronal;
3. Aumentar las aportaciones por parte de los empleados públicos;
4. Recortar los beneficios prometidos a empleados que están aportando y no se han retirado todavía;
5. Cambiar la estructura de beneficios para los empleados que están aportando y no se han retirado todavía a una de defined contribution;
6. Eliminar los ajustes por aumento en el costo de vida a las pensiones de los ya retirados;
7. Eliminar los bonos de navidad y/o verano;
8. Aumentar el IVU o algún otro impuesto existente y dedicar los recaudos a los sistemas de retiro;
9. Legislar un impuesto nuevo y dedicar los recaudos a los sistemas de retiro;
10. Tomar dinero prestado y hacer una inyección de capital a los sistemas de retiro;
11. Cambiar a un sistema estrictamente de pay-as-you-go;
12. Privatizar los sistemas de retiro/transferir el riesgo de las pensiones a aseguradoras;
13. Vender activos gubernamentales para hacer una inyección de capital a los sistemas de retiro;
14. Universalizar el sistema y hacerlo mandatorio para trabajadores del sector privado que actualmente no tienen plan de retiro; y
15. Vender la cartera de prestamos (personales e hipotecas) para aumentar la liquidez de los sistemas de retiro.

Conclusión

En suma, no hay soluciones fáciles. Atender este problema va requerir tolerancia, capacidad para el dialogo franco, el compromiso de negociar de buena fe, y la voluntad de hacer y honrar concesiones por parte de los retirados, los empleados actuales del gobierno, y los ciudadanos en general. Nos parece que una solución justa a este problema va a requerir sacrificios de cada uno de estos grupos. Cada cual tendrá que poner de su parte, de lo contrario nos arriesgamos a desgarrar irremediablemente el contrato social que ha regido en Puerto Rico durante los últimos sesenta años.

 

Nota del Autor: Este post fue revisado el 19 de noviembre. La palabra “benefit” fue sustituida por la palabra “contribution” en el encasillado 5 de la sección de “Opciones”. Lamentamos cualquier confusión que este error pudiera haber causado.

Autor: Sergio M. Marxuach – Director de Política Pública Centro para la Nueva Economía
Fecha: 16 de noviembre de 2012

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