Publicado el 13 de enero de 2011

Sergio M. Marxuach

La reforma contributiva vuelve a ser noticia con una serie de vistas públicas ante la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes de Puerto Rico.  A petición del representante Antonio Silva el Centro para la Nueva Economía sometió comentarios sobre la reforma propuesta a la honorable Comisión.  Puede conseguir una copia de nuestro análisis en su totalidad haciendo click aquí.  A continuación presentamos un resumen de ese análisis.

En nuestra opinión cualquier reforma contributiva en Puerto Rico se debe regir por los siguientes principios básicos:

• Primero, la reforma debe ser de gran alcance.  Se debe analizar el sistema completo para así evitar efectos imprevistos que suelen ser el producto de reformas parciales o incompletas.

• Segundo, se debe expandir la base tributaria.  Esto significa que muchos créditos, deducciones, exclusiones, y exenciones que han sido legislados a través del tiempo tendrán que ser eliminados.  La legislación de todas esas ventajas contributivas ha producido todo tipo de distorsiones en el proceso de asignación e inversión de capital.

• Tercero, se deben reducir las tasas marginales.  Las tasas impositivas altas ofrecen un incentivo poderoso para que las personas alteren su actividad económica y para que gasten una cantidad de recursos considerable para evitar legalmente (o evadir ilegalmente) el pago de impuestos.

• Cuarto, todo esfuerzo de reforma contributiva debe tener como meta simplificar el sistema.  El Código de Rentas Internas de Puerto Rico es complicado, injusto, y terriblemente ineficiente.  Estos defectos obstaculizan los esfuerzos de administración y fiscalización, así como el cumplimiento con el mismo, y en el agregado estos defectos reducen la cantidad de recaudos generados por el sistema contributivo.

Es a la luz de estos criterios que analizamos los aspectos que consideramos más importantes de la reforma propuesta.

Contribuciones Individuales

En términos generales los cambios propuestos al sistema de contribuciones sobre individuos cumplen con los criterios estipulados anteriormente.

La reforma propuesta simplifica sustancialmente el esquema contributivo aplicable a los individuos; reduce las tasas marginales aplicables a los contribuyentes; reduce las tasas efectivas mediante la consolidación y aumento de los renglones de ingreso; expande la base tributaria mediante la eliminación y modificación de las deducciones detalladas y adicionales, incluyendo la deducción fija; y exime del pago de contribuciones a todas aquellas personas con ingreso tributable igual o menor a $20,000 anuales.  Los efectos cumulativos de estos cambios serían el expandir la base contributiva; reducir las tasas; simplificar el sistema; y hacerle justicia a miles de personas que aún trabajando a tiempo completo viven en la pobreza.

Contribuciones Corporativas

En Puerto Rico actualmente existen tres esquemas diferentes de tributación corporativa: (i) el esquema aplicable a las corporaciones exentas bajo la Ley de Incentivos Económicos para el Desarrollo de Puerto Rico; (ii) el esquema aplicable a las llamadas corporaciones especiales, tales como hoteles y negocios agrícolas; y (iii) el esquema aplicable a las corporaciones regulares, que tributan a una tasa máxima de 39 por ciento.

Este complicado entramado estatutario fomenta comportamiento que es socialmente ineficiente ya que muchos empresarios invierten gran cantidad de su tiempo en cabildear al gobierno o gastan una cantidad de recursos considerable para evitar o para evadir el pago de impuestos—actividades que son económicamente improductivas y cuya única función es reducir la responsabilidad fiscal de sus compañías—en vez de administrar sus respectivas empresas.

La reforma propuesta reduce la tasa máxima aplicable a los negocios (no-exentos) de 39% a 30%, lo cual es un paso de avance significativo para eliminar el discrimen en contra de las corporaciones domesticas que por años ha caracterizado el sistema contributivo de Puerto Rico.

Sin embargo, el proyecto no simplifica significativamente el sistema contributivo corporativo; no expande sustancialmente la base tributaria; y es de un alcance relativamente limitado en este renglón, ya que deja en vigor esencialmente los tres esquemas diferentes de tributación corporativa actualmente en existencia.  Por lo tanto, con respecto al sistema contributivo corporativo de Puerto Rico el proyecto de reforma solo satisface parcialmente los criterios que en nuestra opinión deben regir una reforma contributiva.

Financiamiento de los Alivios Contributivos

Entendemos que un arbitrio nuevo de 4% sobre las ventas de ciertas compañías que operan en Puerto Rico a sus compañías afiliadas fuera de Puerto Rico es la fuente principal, pero no la única, para financiar los alivios contributivos contenidos en la reforma propuesta.

En años recientes se ha reseñado con cierto grado de preocupación que la dependencia en la exención contributiva para atraer inversión extranjera a Puerto Rico ha generado una brecha cada vez mas grande entre el Producto Interno Bruto (“PIB”), que mide el valor de toda la producción que se lleva a cabo en Puerto Rico, y el Producto Nacional Bruto (“PNB”), que consiste en el valor de la producción que se le puede atribuir a factores de producción puertorriqueños.

La existencia de esta brecha es importante ya que nos indica que gran parte del ingreso que se declara en la isla no es producto de actividad económica real llevada a cabo en Puerto Rico, creando así un desfase entre nuestra verdadera capacidad productiva y la cantidad de “valor añadido” que se mide y se refleja en las estadísticas oficiales.

La implicación en términos de la efectividad del arbitrio de 4% es que las compañías a las que se le aplique dicho arbitrio podrían evitarlo, o por lo menos reducir sustancialmente lo que pagarían, modificando la forma, términos, y condiciones de las transacciones entre sus operaciones en Puerto Rico y sus afiliadas fuera de la isla.

Impacto en el Crecimiento Económico

Contrario a la creencia popular, la noción de que el sistema impositivo puede usarse para estimular el crecimiento económico no ha sido comprobada definitivamente de manera empírica.  De hecho, , el consenso entre los expertos en el tema es que la relación entre las variables de política fiscal y el crecimiento económico es tenue y no es sólida ni robusta para todos los períodos de tiempo, métodos de estimación, o especificaciones.

Además, la estructura misma de la reforma contributiva nos lleva a cuestionar su impacto en el crecimiento económico.

Primero, los beneficios para los contribuyentes individuales provocarán, en términos generales, un aumento en el consumo personal.  En Puerto Rico el impacto de esta actividad en el crecimiento económico es limitado ya que el coeficiente de importación de Puerto Rico es sumamente alto, usualmente alrededor de 90%, y por lo tanto el efecto multiplicador interno producto de estos gastos es modesto.  Es por esto que no podemos comparar el impacto de una rebaja en las tasas contributivas en Estados Unidos, donde apenas se importa 16% de lo que se consume, con el impacto que tendría una reforma similar en Puerto Rico donde se importa 90% de lo que consumimos.

Segundo, aún si en Puerto Rico fuéramos auto-suficientes con respecto a lo que consumimos una política económica basada en el aumento del consumo no sería suficiente para estimular el crecimiento económico a largo plazo debido a la desigualdad extrema en la distribución del ingreso.  En nuestra economía, donde el 60% de la población obtiene solo el 21.8% del ingreso no va a ser posible mantener la demanda, a través del consumo, en un nivel suficiente para aumentar significativamente la creación de empleos.

Tercero, la reducción en la tasa corporativa máxima de 39% a 30% no se traduce necesariamente en mayor actividad económica ya que las empresas y negocios tienden a basar sus decisiones de producción, inversión, y reclutamiento en sus estimados de la demanda por sus productos y no en incentivos contributivos.

Cuarto, existe un alto grado de incertidumbre con respecto a la reacción de las compañías a las cuales se les ha impuesto el arbitrio especial de 4%.  Las reacciones posibles pueden variar desde modificar la forma y los términos de las transacciones entre las compañías afiliadas hasta una reducción y/o cierre de sus operaciones en Puerto Rico.  Cualquier reducción en la actividad productiva real de estas compañías podría tener un impacto negativo en el ingreso y el empleo en Puerto Rico.

Finalmente, es nuestra opinión que los recaudos generados por el arbitrio especial de 4% podrían ser utilizados más eficientemente si éstos se invirtieran en obra pública en vez de utilizarlos para financiar alivios contributivos que serán gastados, en gran parte, en la compra de productos importados.  La inversión en obra pública generaría una cantidad significativa de empleo a corto plazo y produciría bienes públicos, tales como escuelas, hospitales, y carreteras, con una vida útil de varias décadas.