Publicado el 17 de diciembre de 2012

Sergio M. Marxuach

How can he explain to him? The world is not run from where he thinks. Not from his border fortresses, not even from Whitehall. The world is run from Antwerp, from Florence, from places he has never imagined; from Lisbon, where the ships with sails of silk drift west and are burned up in the sun. Not from castle walls, but from countinghouses, not by the call of the bugle but by the click of the abacus, not by the grate and click of the mechanism of the gun but by the scrape of the pen on the page of the promissory note that pays for the gun and the gunsmith and the powder and the shot.
—Hilary Mantel, Wolf Hall (2009)

Introducción

El gobernador electo, Alejandro García Padilla, toma posesión de su cargo el 2 de enero de 2013 confrontando una difícil y complicada situación económica y fiscal. La economía de Puerto Rico experimentó una contracción prolongada durante el periodo entre el 2006 y el 2011. Para el año fiscal 2012 la tasa de crecimiento se estima preliminarmente por la Junta de Planificación en apenas 0.4%, mientras que la proyección para el 2013 es de un anémico 0.6%. Mas aún, prestigiosos economistas del sector privado estiman que la economía de Puerto Rico revertirá a un patrón contraccionario durante el año fiscal 2013. Mientras, la tasa de empleo ronda el 33% y la de participación el 39%, los niveles mas bajos en la historia de Puerto Rico.

Por otro lado, el déficit estructural del fondo general se encuentra en alrededor de $1,100 millones, el déficit actuarial de los tres sistemas de retiro que dependen del fondo general suma $33,116 millones, y la deuda pública del gobierno de Puerto Rico excede los $69,000 millones.

Dadas estas condiciones, el Centro para la Nueva Economía propone la siguiente agenda para estabilizar la situación económica y fiscal, crear las condiciones para promover la recuperación económica a corto plazo, y fomentar el crecimiento económico a mediano plazo.

Reforma de los Sistemas de Retiro

El gobierno de Puerto Rico actualmente tiene cinco sistemas de retiro. Tres de éstos dependen directamente del fondo general para las aportaciones patronales: el Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno, que cubre a casi todos los empleados del gobierno central, corporaciones públicas, y los municipios; el Sistema de Retiro de los Maestros, que cubre a los maestros del sistema de educación pública; y el Sistema de Retiro de la Judicatura, que cubre a los jueces.

Cada uno de estos sistemas de retiro tiene un déficit actuarial. Esto significa que no cuentan con los recursos suficientes para cumplir con todas sus obligaciones en el futuro. Al 30 de junio de 2011, el Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno tenía un déficit estimado de $23,734 millones; el Sistema de Retiro de los Maestros tenía un déficit estimado de $9,063 millones; y el Sistema de Retiro de la Judicatura tenía un déficit estimado de $319 millones. El déficit agregado, por tanto, es de $33,116 millones—una deficiencia que se ha ido acumulando por décadas.

Creemos que lo que los analistas y bonistas le están pidiendo a Puerto Rico es un plan que sea viable financieramente y que cuente con el apoyo político necesario para atender este asunto de manera contundente durante los próximos 25 o 30 años.

La viabilidad financiera de ese plan va a requerir concesiones y sacrificios por parte de los pensionados, de los empleados actuales del gobierno, y de los ciudadanos en general, ya que la dimensión financiera de este problema es de una magnitud enorme. Las obligaciones de los tres sistemas que dependen del fondo general equivalen a casi 50% del producto nacional bruto de Puerto Rico en el 2012. Una obligación de esta magnitud no se resuelve con trucos de contabilidad o con operaciones de “ingeniería financiera”. Va a ser necesario modificar la estructura de beneficios, incrementar la edad de retiro, y aumentar los ingresos del sistema.

Por otro lado, el problema de los sistemas de retiro tiene dimensiones políticas, legales, y morales de una complejidad extrema. Por tanto, la sustentabilidad política del plan requiere que representantes de todos los grupos afectados participen de su confección; suscriban expresamente sus términos y condiciones; y velen por el cumplimiento, implantación, e institucionalización del mismo.

En resumen, si no se presenta un plan que sea satisfactorio para los bonistas y que cuente con el apoyo de todos los sectores afectados, habrá otra degradación y muy probablemente una crisis de deuda. Las consecuencias de una crisis de ese tipo serían severas. Estamos hablando de que se cerraría casi todo el acceso al crédito, tanto público como privado, lo que induciría una contracción masiva del producto nacional bruto, la tasa de desempleo excedería el 20%, aumentarían los disturbios y conflictos sociales, y podríamos ver olas migratorias de personas económicamente activas.

Estabilizar el Fondo General

En el 2011 se legisló una reforma contributiva que reduce los impuestos sobre los ingresos a corporaciones e individuos. Esa reforma se ha financiado con un arbitrio temporal sobre las ventas de ciertas corporaciones foráneas con operaciones en Puerto Rico y actualmente genera aproximadamente 22% de los recaudos del fondo general. Si bien la ley dispone que ese arbitrio sea sustituido en el 2017 por una regla nueva de fuente de ingreso, no sabemos con certeza—debido a la dificultad de implementarla y a los vencimientos de patentes farmacéuticos—si esa regla producirá los fondos recurrentes necesarios para eliminar el déficit estructural a largo plazo. Mas aún, a octubre del 2012 los recaudos del fondo general se encontraban 3.3% por debajo de los recaudos para el mismo periodo durante el año fiscal anterior, aún tomando en consideración los recaudos por concepto del impuesto nuevo.

Por otro lado, los fondos federales constituyen 25% de los recursos disponibles del presupuesto consolidado de Puerto Rico. Todas las proyecciones apuntan a que esa cantidad no aumentará significativamente, y probablemente se reduzca, durante los próximos diez años.

Dada la situación de los sistemas de retiro, la debilidad en los recaudos del fondo general, el agotamiento de los fondos ARRA, la reducción de la capacidad de COFINA para emitir deuda, y la amenaza de recortes a nivel federal, resulta imperativo estabilizar los recursos del fondo general. A corto plazo, esto significa dos cosas. Primero, aumentar la tasa y extender el termino del impuesto producto de la ley 154. Segundo, habrá que suspender la segunda fase de la reforma fiscal.

A mediano plazo es necesario hacer una reforma fiscal a fondo, que cubra todas las fuentes de ingresos gubernamentales y que incluya también un análisis de todo el gasto gubernamental.

A largo plazo se debe considerar enmendar la constitución de Puerto Rico para permitir que el gobierno central pueda incurrir déficits cíclicos durante una recesión. Dicho de otra manera, legislar para que el gobierno de Puerto Rico tenga la flexibilidad fiscal para estimular la economía mientras dure una recesión y no tenga que “cuadrar” el presupuesto hasta que se reactive la actividad económica.

Reactivar la Economía

Parte de la dificultad que enfrentamos como país en la coyuntura actual es que es necesario crecer la economía a la misma vez que estabilizamos las finanzas públicas. Esto requiere mantener un delicado y difícil balance entre la necesidad de estimular la economía a corto plazo y el objetivo de lograr la estabilidad fiscal estructural a mediano y largo plazo.

En nuestra opinión este esfuerzo, aunque difícil, no es imposible. A corto plazo se puede utilizar el ingreso generado por el aumento de la tasa y la extensión el termino del arbitrio impuesto por la ley 154 para tratar de estimular la economía a través de gasto en bienes públicos (NO fomentando el consumo). Esto nos ayudaría a ganar tiempo para realizar las reformas estructurales que nuestro país requiere para tener alguna posibilidad de continuar como una entidad económicamente viable.

A mediano plazo es impostergable llevar a cabo una reforma estructural de la economía de Puerto Rico. Esto significa reorientar nuestra economía de una basada en el consumo a una basada en la producción. Para aumentar la producción es necesario, a su vez, aumentar la inversión, tanto pública como privada, en Puerto Rico. Para financiar esa inversión a largo plazo es imperativo reducir el consumo domestico privado. Esto requiere hacer el ahorro mas atractivo en relación al consumo. Eso se puede lograr a través de (1) nuevos impuestos al consumo; (2) mejores incentivos al ahorro; o (3) una combinación de ambas.

Por otro lado, el gasto del gobierno tiene que ser re-estructurado, reduciendo el gasto de consumo gubernamental y aumentando la inversión pública, principalmente en educación e infraestructura. Esto conlleva la eliminación de subsidios directos y beneficios contributivos a largo plazo. Si una actividad económica requiere de un subsidio o incentivo contributivo permanentemente, lo mas probable es que esa industria o actividad no es viable. A la larga no vale la pena sostenerla y se debe dejar morir.

Estamos conscientes de que estas decisiones son difíciles. Michael Spence, ganador del premio Nobel de Economía en el 2001, cita en su libro The Next Convergence (2011) la experiencia de la isla caribeña de St. Kitts. En el 2008 el gobierno de esa isla decidió eliminar el subsidio a la industria de la caña de azúcar, la cual recibía ayudas de unos $30 millones anuales y era en aquel entonces la principal fuente de empleo. De acuerdo con Spence, fue una decisión controversial y difícil, pero también valiente. Los oficiales a cargo de la política económica entendían que habrían unos costos a corto plazo pero que el crecimiento económico y la prosperidad a largo plazo de St. Kitts dependían de hacer un cambio estructural en la economía de la isla.

Re-estructurar las Corporaciones Públicas

Gran parte de la inversión pública hecha en Puerto Rico durante los últimos cuarenta o cincuenta años se llevó a cabo por corporaciones públicas como la Autoridad de Energía Eléctrica, la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, la Autoridad de Carreteras, y la Autoridad de los Puertos, entre otras.

Actualmente estas cuatro corporaciones se encuentran en una situación económica precaria. La administración entrante tendrá que re-estructurar las operaciones de estas corporaciones, comenzando con Acueductos y Carreteras. Esta re-estructuración incluye: (1) aumentar las tarifas/peajes; (2) eliminar gradualmente los subsidios del fondo general y del Banco Gubernamental de Fomento; (3) reducir la nomina—de ser necesario—así como otros costos operacionales; (4) re-negociar los términos y condiciones de la deuda de esas corporaciones; y (5) reformar las estructuras de gobernanza corporativa de estas entidades. En algunos casos también se debería considerar la venta o privatización de algunas operaciones.

Controlar el Crecimiento de la Deuda Pública

La deuda pública de Puerto Rico era de $69,275 millones al 31 de marzo de 2012 y actualmente excede el producto nacional bruto del país. Una consecuencia de ese endeudamiento es que el margen prestatario de Puerto Rico, tanto el legal como el financiero, se ha reducido peligrosamente. A la misma vez, la cantidad que tenemos que dedicar al servicio de esa deuda ha aumentado significativamente durante los últimos años. Es necesario, por tanto, reducir nuestro endeudamiento público a niveles manejables.

El objetivo debe ser estabilizar la razón deuda/PNB alrededor de 60%. Para lograr este objetivo hay que hacer dos cosas. Primero, hay que “crecer el denominador”, es decir, el producto nacional bruto. Ver nuestras sugerencias arriba sobre como lograr esto. Segundo, se debe limitar por ley el crecimiento anual de la deuda pública al crecimiento anual del PNB en términos nominales.