La AEE y el futuro energético de Puerto Rico

 

Por Sergio M. Marxuach

Sin un servicio de energía eléctrica de alta calidad, confiable y a un costo razonable, va a ser muy difícil, por no decir imposible, promover el desarrollo económico de Puerto Rico de manera sostenible y a largo plazo.  Para lograr ese objetivo es necesario re-estructurar a fondo la Autoridad de Energía de Eléctrica, que opera como un monopolio auto-reglamentado desde 1941 y también controla y reglamenta el mercado eléctrico en Puerto Rico.

Recientemente ha comenzado un debate público sobre cómo re-estructurar dicha agencia.  Desafortunadamente, como sucede muchas veces en Puerto Rico, este debate ya ha generado algo de controversia, mucho análisis desinformado y muy poca reflexión sobre la situación energética del País. Peor aún, en vez de entablar un diálogo abierto y honesto, se ha comenzado a dividir la opinión pública en dos campos que empiezan a atrincherarse en sus respectivas posiciones, sin necesariamente haber examinado críticamente sus premisas, las que muchas veces son erróneas y permanecen inarticuladas.

Esta situación se debe, en parte, a la falta de capacidad cívica en Puerto Rico, ya que los ciudadanos muchas veces no tienen los recursos, la capacidad y la autonomía necesaria para participar eficazmente en el proceso político ni para retar las estructuras existentes de poder económico, político y cultural; y en parte, a la falta de transparencia y de información que ha caracterizado a la AEE desde su fundación.

Nos parece absurdo que políticos que ni siquiera entienden su factura mensual de electricidad ya se encuentren anunciando en los medios sus opiniones definitivas sobre el futuro de la AEE. Por tanto, creemos que una campaña de verdadera educación pública, en vez de propaganda anestésica, es necesaria para que el público entienda este complicado asunto y pueda formar opiniones informadas.

El cambio es inevitable

En segundo lugar, es necesario reconocer (1) que la AEE no puede seguir operando como hasta ahora y (2) que tampoco es factible, o deseable, privatizarla o “romperla en mil pedazos” como sugieren algunos.

De un lado, el modelo económico y operacional de la AEE ha llegado a su límite. La situación financiera de la AEE es sumamente frágil.  Sus obligaciones actualmente exceden sus activos por $515 millones; ha reportado pérdidas de $346 millones; $272 millones; y $129.7 millones durante los años fiscales 2012, 2011 y 2010, respectivamente; y su liquidez se ha deteriorado significativamente durante los últimos tres años fiscales, al punto que han tenido que tomar prestado para cumplir con todas sus obligaciones, incluyendo para el servicio de su deuda billonaria.  Solamente entre el 2011 y el 2012, el efectivo producto de las operaciones (“cash flow provided by operating activities”) se redujo de $528 millones a $83 millones, una reducción de 84%.

Además, la AEE también enfrenta unos riesgos regulatorios graves ya que tiene hasta abril de 2015 para cumplir con los Mercury and Air Toxic Standards (“MATS”) de la EPA.  Su estrategia consiste en (1) convertir 8 de sus unidades generatrices existentes a gas natural; (2) declarar otras 6 unidades como “limited-use liquid oil fired generating units; y (3) solicitar una extensión de dos años para cumplir con los estándares nuevos.

Todo esto apunta a que la AEE va a tener que cambiar la manera en que opera si es que esta va a sobrevivir.

Por otro lado, la AEE no se puede vender o privatizar en estos momentos precisamente porque está al borde de la insolvencia.  El precio que estaría dispuesto a pagar un comprador potencial sería muy probablemente menor a la deuda acumulada de la AEE, que actualmente se aproxima a los $9,000 millones.  Dicho de otra manera, el gobierno de Puerto Rico tendría que básicamente regalar la AEE.

Tampoco es deseable “implosionar” la AEE, como sugieren algunos autoproclamados  líderes del sector privado, ya que eso lo único que lograría sería crear un caos en la economía de la isla.

El cambio que se necesita

El cambio que se necesita en la AEE tiene que ser bien pensado, estratégico y seguir una secuencia lógica. Nosotros en el CNE llevamos desde el 2005 analizando, estudiando y pensando este asunto. En nuestra opinión, uno de los problemas fundamentales de la AEE y uno de los obstáculos principales al cambio, es que la Junta de Gobierno de la AEE, además de gobernar la corporación, también ejerce los poderes de reglamentar el mercado de electricidad en Puerto Rico.  Esto resulta en un claro conflicto de intereses.

En segundo lugar, nadie ejerce los poderes que en una compañía privada ejercerían los accionistas, que en este caso somos todos los residentes de Puerto Rico.  Esta situación ha permitido que diversos grupos de interés, tales como los suplidores, los partidos políticos, los beneficiarios de subsidios, las uniones, los bonistas y las personas con conexiones políticas, se organicen para extraer beneficios de la AEE a costa del resto del pueblo de Puerto Rico.

La administración actualmente en el poder en Puerto Rico ha develado recientemente una serie de iniciativas que, de lograr implementarse, resultarían en cambios significativos en la AEE.  En el CNE aplaudimos y apoyamos muchas de estas medidas—especialmente las que promueven mayor transparencia en las operaciones de la AEE—y esperamos que se puedan lograr.

Sin embargo, creemos que la propuesta para crear una Junta Reguladora de Telecomunicaciones y Energía se queda corta por varias razones.  Primero, la complejidad del mercado y el sistema eléctrico requiere la atención a tiempo completo de un ente reglamentador con todos los recursos necesarios para llevar a cabo su misión.  Por eso sugerimos que no se incluya el área de energía al mandato de la Junta Reglamentadora de Telecomunicaciones, entidad que ha sido inefectiva desde su creación.

Segundo, el alcance del mandato de la junta propuesta se limita a examinar las tarifas cada dos años y no incluye la reglamentación del mercado eléctrico en Puerto Rico.  En nuestra opinión esta es una omisión fatal ya que la AEE no ha demostrado tener la capacidad de ejercer estas funciones de manera objetiva y para el beneficio del país.

Finalmente, la propuesta se queda corta ya que no especifica que agencia del gobierno de Puerto Rico ejercerá los poderes propietarios de los “accionistas”, en este caso todos nosotros.

Por todo lo anterior sugerimos que cualquier re-estructuración de la AEE cumpla con las guías establecidas por la Organización para el Desarrollo y la Cooperación International (OECD):

 

  1. Creación de una Comisión Reguladora Independiente que proteja los intereses del consumidor; establezca y revise las tarifas anualmente; apruebe los planes de expansión de capital; promueva la transición a energías renovables; y supervise el mercado eléctrico.
  2. Establecer guías claras para la protección del interés público estableciendo objetivos para el interés propietario del estado; la expectativa del estado con la compañía pública; los parámetros operacionales y de eficiencia para la corporación; la remuneración de la gerencia y el personal; la división de los roles en la administración pública; las reglas para gobernar la relación entre la junta de directores de la corporación; la gerencia; y el estado como propietario.
  3. Desarrollar una política que reconozca y proteja los grupos de interés; publicar informes sobre los esfuerzos de ¨out reach¨ con éstos; y desarrollar programas de cumplimiento en relación a los códigos de ética que se implementen sobre las compras, subastas y otorgamiento de contratos.
  4. Desarrollo de parámetros de transparencia y divulgación en asuntos tales como: los objetivos de la compañía y el cumplimiento de éstos; riesgos a la operación; garantías provistas por el Estado y compromisos hechos a nombre de la corporación pública; y  desempeño en el cumplimiento de parámetros operacionales tales como costo por kWh; tasas de disponibilidad del servicio; y tiempo de atención a quejas de clientes.
  5. Diseño de un mandato claro a la junta de directores de la corporación sobre su rol para formular y supervisar la estrategia corporativa dentro de los objetivos trazados por el Estado; establecer indicadores de desempeño; identificar riesgos clave; supervisar la transparencia del proceso de divulgación; supervisar la gerencia; desarrollar planes de sucesión.

El cuco de los bonistas

En nuestra opinión, no es cierto que los compromisos que la AEE ha contraído con sus bonistas impiden que se pueda cambiar la manera en que esta lleva a cabo sus operaciones. Ninguna corporación, sea pública o privada, se administra exclusiva o primariamente para el beneficio de sus acreedores, un grupo que incluye a los bonistas. Obviamente, pagar lo que se le debe a los acreedores constituye una parte integral de la buena administración de cualquier negocio pero, para satisfacer esa obligación, es suficiente cumplir con lo que se ha prometido. Dicho de otra manera, no hay que pagar de más ni de menos. En el caso de la AEE, el convenio tarifario principal con los bonistas es que la AEE facture lo suficiente para (1) cubrir los gastos operacionales del sistema y (2) generar una cantidad igual al 120% del pago de interés y principal que se vence el próximo año fiscal.

En nuestra opinión, es posible cumplir con los bonistas y cambiar el marco regulatorio que gobierna el sector eléctrico en Puerto Rico para modernizarlo, simplificarlo, y hacerlo mas justo y eficiente. Existen decenas, por no decir centenares, de modelos regulatorios exitosos alrededor del mundo. Por ejemplo, en California la regulación existente fomenta la conservación y el uso eficiente de la energía penalizando a las compañías generadoras cuando el consumo se excede de cierto nivel estipulado por la agencia reguladora y permitiéndoles aumentar sus ganancias cuando el consumo es menor al nivel establecido. ¿Por qué no podemos aprender en Puerto Rico de las mejores prácticas regulatorias de Estados Unidos, Europa y Asia?

Conclusión

Lo primero que tenemos que hacer para mejorar nuestro sistema eléctrico es crear un ente regulador independiente que fiscalice rigurosamente las operaciones de la AEE. Esta junta podrá, entre otras cosas, estudiar cuidadosamente las opciones energéticas para Puerto Rico y presentar enmiendas radicales a la ley orgánica de la AEE. Ha llegado la hora de atemperar las operaciones de la AEE al siglo 21.

 

El autor es director de Política Pública en el Centro para una Nueva Economía.

 

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