Director de Política Pública
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El pasado 12 de febrero el gobierno de Ricardo Rosselló presentó la tercera iteración de su Plan Fiscal para Puerto Rico. En términos generales, esta versión del Plan tiene tres componentes principales:
(1) Una revisión del escenario económico base tomando en consideración la asignación de fondos federales para la reconstrucción de la infraestructura destruida por el huracán María
(2) Un plan de austeridad fiscal
(3) Un programa de reformas estructurales
El Plan parte de la premisa de que Puerto Rico recibirá por lo menos $49,100 millones de ayuda federal para desastres y otros $21,000 millones que serían desembolsados por compañías de seguros privadas, para un total de $70,100 millones, equivalente al producto nacional bruto de Puerto Rico en el 2017. Este influjo de fondos es el fundamento para la revisión radical del escenario económico base. Las proyecciones del Plan contemplan una contracción de 11% en el año fiscal en curso debido al impacto de María, y un crecimiento real de 8.4%, 3.5%, 2.3%, 1.8% y 2.1% durante los años fiscales 2019 al 2023, respectivamente.
La proyección de crecimiento para el 2019 ha generado mucha discusión, pero en nuestra opinión es factible si en realidad produce el influjo de fondos proyectados. De hecho, aun si tomamos como buenas las proyecciones del plan, al terminar el año fiscal 2019 el nivel del PNB real de la isla todavía se encontraría por debajo del nivel antes de María. Me explico. Si asumimos que el nivel del PNB de Puerto Rico al 19 de septiembre de 2017 era igual a 100, y la economía se contrae por un 11% en el AF2018 y crece por 8.4% el próximo año fiscal, es cuestión de aritmética simple concluir que al finalizar el AF2019 todavía estaríamos por debajo del nivel pre-María.
Más allá del 2019, sin embargo, es difícil defender la modificación del escenario base en su totalidad, ya que es inconsistente con otros elementos del Plan. La combinación de los efectos de la ayuda federal con una consolidación fiscal modesta al principio del periodo de la proyección tiene consecuencias que no son consistentes con las consecuencias de la segunda fase, luego de los primeros años, cuando la ayuda federal mengua y la contracción fiscal es mayor.
Parece que los arquitectos del Plan están asumiendo que la reconstrucción del acervo de capital destruido por María generaría un aumento permanente tanto en el nivel como en las tasas de crecimiento del PNB. Pero no hay razón para suponer que creceríamos más rápido simplemente porque alcanzamos el mismo nivel de infraestructura que existía el día antes de María. De hecho, antes del huracán la tasa de crecimiento del PNB real era negativa. Sin embargo, el gobierno está proyectando que el impacto del gasto federal va a ser de tal magnitud que aceleraría permanentemente la tasa de crecimiento del PNB real a cotas muy por encima de la tendencia prevaleciente antes del 2019.
En términos de los recaudos, el Plan asume que comenzando en el AF2019 los recaudos aumentarían a la misma tasa de crecimiento del PNB nominal, esto a pesar de que durante el periodo de la proyección se contempla:
(1) Una reforma contributiva que reduciría los recaudos por concepto de contribuciones sobre ingresos y la eliminación del impuesto “business-to-business”, así como una reducción en la tasa del impuesto sobre los alimentos preparados.
(2) Una reducción de 42% en los recaudos por concepto de la ley 154.
(3) Una reducción de 20% en la población durante los seis años que cubre el Plan. Sin embargo, los recaudos del gobierno aumentan significativamente durante el periodo de la proyección. En nuestra opinión esta proyección refleja un inexplicable sesgo optimista.
El segundo componente del plan consiste de una consolidación fiscal, incluyendo, entre otras medidas, recortes en el gasto gubernamental en las áreas de educación y salud, así como en las asignaciones a la UPR y los municipios, que comenzaría en el 2018 pero se intensificaría a partir del año fiscal 2020, justo cuando el estímulo fiscal producto de la reconstrucción comienza a menguar.
El gobierno estima que estas medidas generarían ahorros netos anuales de $2,462 millones en el año fiscal 2023. De acuerdo con el análisis de Brad W. Setser, del Council on Foreign Relations, esa cifra es equivalente a un poco más del 3% del PNB proyectado para ese año, eso sin tomar en consideración el efecto multiplicador negativo, producto de la reducción en el gasto público, el cual la Junta de Control Fiscal estima en 1.3. Por tanto, la contracción del PNB pudiera ser un poco más de 4%. Sin embargo, en ningún momento durante el periodo de consolidación fiscal la tasa de crecimiento del PNB se torna negativa, aun durante los años cuando se reduce el estímulo federal y se intensifica la austeridad.
El gobierno, entonces, cuadra el circulo proyectando un impacto positivo, rápido y significativo producto de una serie de reformas estructurales (reforma contributiva, reforma energética, reforma reglamentaria, etc.) que comenzarían a implementarse en el 2018 y estimularían el crecimiento de manera tal que se contrarrestarían en su totalidad los efectos negativos producto de la culminación del estímulo federal y de la implementación de las medidas de austeridad.
Este escenario es difícil de justificar ya que el Plan no identifica ninguna fuente endógena de crecimiento y parece no tomar en consideración una serie de riesgos a la proyección. Entre éstos podemos señalar que:
(1) Las asignaciones federales sean menores a las estimadas.
(2) Los recaudos aumenten a una tasa menor o se contraigan después del 2020 y el gobierno tenga que implementar medidas adicionales de consolidación fiscal.
(3) El impacto de la emigración sobre la actividad económica sea más severo de lo esperado.
(4) El multiplicador (negativo) de las políticas de austeridad esté subestimado.
(5) El efecto positivo de las reformas estructurales esté sobreestimado.
Al final del camino, sin embargo, el riesgo mayor es que el computo de las necesidades de alivio de la deuda se basen en un Plan Fiscal insensatamente optimista, resultando en un ajuste menor al que Puerto Rico realmente necesita para que el servicio de la deuda pública sea sostenible. De hecho, en más del 50% de todos los procesos de ajuste de deuda soberana desde 1970 el deudor ha vuelto a incurrir en un impago dentro de los cinco años posteriores a la reestructuración, debido, en muchos casos, a proyecciones económicas demasiado optimistas. Ese sería el peor escenario para Puerto Rico. Pregúntenle a Grecia.
Esta columna fue publicada originalmente en El Nuevo Día el día 11 de marzo de 2018.