Ponencia del CNE ante el Senado sobre la política pública energética y su marco regulatorio
Publicado el 30 de agosto de 2018 / Read in English
Director de Política Pública
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Buenos días, Honorable Senador Lawrence Seilhamer Rodríguez, Presidente de la Comisión Especial de Asuntos de Energía del Senado de Puerto Rico, Honorables Senadores miembros de esta Comisión, y a todo el público que nos acompaña en el día de hoy.
Hemos recibido su carta del 10 de agosto de 2018, mediante la cual nos cita a comparecer a estas vistas públicas para proveer nuestro insumo y recomendaciones sobre la política pública energética y el marco regulatorio que deben regir el Sistema Eléctrico de Puerto Rico, previo a que se perfeccione cualquier Contrato de Alianza o Contrato de Venta relacionados a los activos de la Autoridad de Energía Eléctrica, en cumplimiento con los requisitos de la Ley 120 del 20 de junio de 2018, conocida como la Ley para Transformar el Sistema Eléctrico de Puerto Rico (“Ley 120”). Le agradecemos la oportunidad que nos brinda para participar en el análisis y discusión de esta importante medida de política pública.
Introducción
El huracán María devastó el sistema eléctrico de Puerto Rico. Después de la tormenta, la isla esencialmente ha tenido que reactivar su sistema energético del equivalente de lo que en la industria se llama un “blackstart”, que es el término técnico que describe el proceso de reactivar el sistema de generación energética luego de un apagón total.
A la misma vez, el sector de energía en todo el mundo está cambiando rápidamente a medida que nuevas tecnologías que son incompatibles con el paradigma centenario de generación centralizada, transmisión y distribución de energía entran en funcionamiento. Debemos aprovechar esta coyuntura, la destrucción casi total del sistema de energía en Puerto Rico y los adelantos tecnológicos en este sector, para traer al siglo 21 el anquilosado sistema eléctrico de la isla. Dicho de otra manera, debemos utilizar el “blackstart”, no para reconstruir el sistema energético a su estado al 19 de septiembre de 2017, sino para dar un salto cualitativo de envergadura.
Para que el sector de energía lleve a cabo con éxito la transición a un nuevo modelo de hacer negocios será necesario desarrollar una nueva visión del sistema, enmendar leyes y reglamentos, actualizar las redes de transmisión y distribución y fomentar el uso eficiente de la energía por parte de los consumidores. Esta es una tarea difícil, pero afortunadamente abundan los recursos para orientar a los legisladores, reglamentadores y las compañías de energía en este proceso.
Análisis y Recomendaciones
De entrada, es preciso señalar que la Sección 3 de la Ley 120 ya contiene una declaración de política pública que establece lo siguiente:
Fundamentados en las facultades legales y propietarias del Pueblo de Puerto Rico y su Gobierno sobre la AEE, esta Asamblea Legislativa dispone que su intención y su política pública es agilizar un proceso justo y transparente para el establecimiento de Alianzas Público Privadas con respecto a cualquier función, servicio o instalación de la corporación pública y a vender sus activos relacionados a la generación, colocando dichos activos en las manos privadas que demuestren un justo balance de interés comercial y sentido de responsabilidad social; con la capacidad operacional, tecnológica y financiera para transformar el sistema eléctrico en uno moderno, con tarifas razonables, con acceso universal, con fuentes de energía eficientes y ambientalmente aceptables; con una infraestructura resistente o resiliente, al máximo posible, al embate de fenómenos atmosféricos y naturales; con condiciones económicas y legales razonables para el Pueblo de Puerto Rico; y que provean condiciones de amplia accesibilidad, facilidad y rapidez en sus servicios directos al cliente.
Todo lo anterior, como mínimo, deberá ser tomado en consideración por el Comité de Alianzas como Intereses Fundamentales del Pueblo de Puerto Rico al evaluar a los proponentes y sus ofertas.
Siendo ese el caso, nuestro análisis y recomendaciones parten de la premisa que el mandato establecido en la Sección 9 de la Ley 120 requiriendo el desarrollo de la Política Pública Energética y Marco Regulatorio para el Sistema Eléctrico de Puerto Rico (1) está subordinado a la política pública general establecida en la Sección 3 y (2) que tanto la Política Pública Energética y el Marco Regulatorio deben ser consistentes con los “Intereses Fundamentales” definidos en dicha Sección 3.
Por tanto, nuestra primera recomendación, para evitar confusiones y conflictos potenciales entre la política pública general ya legislada en la Sección 3 de la Ley 120 y la política pública energética específica que se estará redactando ahora, es que se definan claramente los términos claves.
De la misma manera en que la primera sección de cualquier contrato complicado contiene usualmente un listado de definiciones con la intención de crear un vocabulario—y eventualmente un lenguaje—común entre las partes, antes de proceder con la redacción de una política pública energética para Puerto Rico es necesario definir términos esenciales tales como: acceso universal, energía renovable, generación distribuida, micro-redes, resiliencia, externalidades ambientales, costo económico, costo social, mercado competitivo, venta de energía al por mayor, venta de energía al detal, trasbordo de energía (“wheeling”), elección del consumidor (“customer choice”), generación tradicional o centralizada, transmisión y distribución de energía, entre otros términos importantes.
El próximo paso, una vez se han definido los términos importantes, es redactar una visión a largo plazo que determine y establezca los objetivos que se quieren lograr a través de la política pública energética y el marco regulatorio.
Desarrollar esta visión requiere pensar más allá de los confines de la isla, pero tomando en consideración y entendiendo a fondo las limitaciones y retos que enfrenta Puerto Rico. Además, se necesitarán políticas públicas y reglamentos de avanzada para implementar esa visión, así como establecer lineamientos con respecto a los objetivos ambientales, los estándares de energía renovable, la eficiencia energética y el manejo de la demanda energética.
Esa declaración de la visión energética para Puerto Rico debe incluir entre tres a cinco objetivos estratégicos, así como una meta ambiciosa pero realista a largo plazo y partir de la premisa que el modelo de hacer negocios de las compañías de generación eléctrica, incluyendo a la AEE, tradicionalmente conocido como “build and grow”, basado en (1) la construcción de plantas generatrices cada vez más grandes, eficientes, y utilizando combustibles fósiles baratos y (2) en un aumento continuo en el consumo de electricidad, ya no es factible debido a limitaciones en la eficiencia alcanzable en la generación de electricidad, el aumento en el precio de los combustibles fósiles, nueva reglamentación ambiental, la reducción en la demanda de electricidad y la entrada de tecnologías nuevas de generación utilizando fuentes renovables.[1]
Partiendo de esas premisas, la visión del sistema energético de Puerto Rico, por ejemplo, y presentamos la siguiente visión sólo a manera de ejemplo, pudiera ser una como la siguiente:
“Para el año 2030 Puerto Rico tendrá un sistema eléctrico accesible, confiable, costo-eficiente, limpio y resiliente, anclado en la tecnología más avanzada disponible comercialmente y adaptable a sistemas aislados como el nuestro.”
Lo importante es que el proceso para desarrollar esa visión sea inclusivo y verdaderamente participativo y se le provea una oportunidad al mayor número posible de partes interesadas (“stakeholders”) de presentar y explicar su opinión sobre los objetivos estratégicos y la visión energética para el país.
En ese tipo de proceso es inevitable que se presenten objetivos y/o visiones que son lógicamente incompatibles, mutuamente excluyentes, o que requieren un balance de intereses para poder implementarse de manera eficaz. Les corresponde a ustedes, como representantes debida y democráticamente electos por el pueblo de Puerto Rico, resolver esos conflictos potenciales después de obtener el insumo de la mayor cantidad posible de las partes interesadas.
En tercer lugar, una vez se llega a un acuerdo sobre los objetivos y la visión que se quiere implementar, entonces procede diseñar políticas públicas dirigidas a facilitar la implementación de dichos objetivos y visión. Siguiendo con el ejemplo que presentamos anteriormente, la implementación de un sistema energético limpio y resiliente, requiere el diseño de políticas públicas que fomenten y promuevan el uso de las tecnologías de generación que producen poca o ninguna contaminación y que incentiven el uso de micro-redes, así como de líneas soterradas, donde dicha tecnología sea costo-eficiente, para mejorar la resiliencia del sistema.
En términos de la generación, la nueva política pública energética debería tomar en cuenta que las grandes instalaciones de generación con ciclos de recuperación de la inversión de más de 30 años son cada vez más una cosa del pasado. Mientras, la construcción de unidades de generación tradicional más pequeñas y altamente eficientes, ampliamente distribuidas en las áreas de servicio para suplir la carga base, se está convirtiendo rápidamente en una alternativa tecnológicamente factible y rentable. Complementar este modelo con soluciones de generación renovable y tecnologías de almacenamiento para proveer reservas, otros servicios auxiliares y carga adicional en las horas pico, no solo es eficiente, sino que puede ayudar a proporcionar un servicio con menos interrupciones y más costo-efectivo para todos los clientes.
Aquí es importante señalar que al comparar el costo de alternativas tradicionales de generación con el costo de alternativas de energía renovable es importante tomar en consideración todos los costos asociados con la generación tradicional (“all-in cost”), no solo el costo del combustible fósil pero los costos sociales también. Por ejemplo, el costo de la contaminación ambiental; el costo del tratamiento médico de casos de asma, problemas respiratorios, de los ojos y la piel; así como el costo de las muertes prematuras causadas por el cáncer y otras enfermedades causadas directa o indirectamente por las emisiones de contaminantes.[2]
Por el lado de la transmisión y distribución, la política pública energética debería fomentar la evolución de la red para incorporar de manera eficiente y confiable la generación distribuida, el uso de baterías a nivel de la red, así como al detal, para permitir el almacenamiento de electricidad cuando no se requiera su uso inmediato y así promover y aumentar el valor de los recursos de generación intermitente.
Además, el rápido crecimiento del mercado de automóviles eléctricos crea el potencial de demanda adicional, presumiblemente fuera de las horas pico, lo que ayudaría a estabilizar la demanda por una carga base que se proyecta a la baja en los próximos años. Los automóviles eléctricos también funcionarían como una solución de almacenamiento y podrían descargar energía a la red cuando surjan usos más valiosos para esa carga. Ahora bien, todo esto implicaría hacer inversiones de capital en áreas no-tradicionales dado que los automóviles eléctricos necesitarían estaciones de carga ampliamente disponibles y accesibles a través de toda la isla.
Por último, dados los efectos previsibles del rápido e inminente cambio climático, la red del siglo 21 tiene que ser lo suficientemente flexible para incorporar micro y mini-redes que puedan conectarse y desconectarse de la red principal, según sea necesario, para asegurar que las instalaciones de infraestructura crítica (hospitales, bombas de agua, telecomunicaciones etc.) tengan un respaldo adecuado en caso de desastres para proteger a las comunidades aisladas de interrupciones prolongadas de esos servicios y limitar los impactos a la salud y al medio ambiente.
Idealmente, estas políticas se diseñarían en cooperación con otras agencias y entidades del gobierno de Puerto Rico, del gobierno federal, del sector no-gubernamental y de base comunitaria, tales como la Comisión de Energía de Puerto Rico, el Departamento de Energía, la Southern States Energy Board, el Instituto de Competitividad (“ICSE”) y Casa Pueblo, entre otras.
Habiendo declarado y definido la política pública energética, procede entonces la operacionalización de dicha política pública y el diseño del marco regulatorio del sistema energético, a través de la redacción de reglas y reglamentos por las agencias administrativas con jurisdicción sobre el tema, la creación o expansión de programas gubernamentales y las asignaciones presupuestarias necesarias para llevar a cabo e implementar estos programas.
El modelo de reglamentación tendrá que evolucionar de uno basado en planes de recursos integrados a largo plazo a uno basado en una supervisión más proactiva con respecto a la utilización eficiente de los recursos y más dinámica en relación a los distintos actores y participantes en el sector energético. Esto significa que los reglamentadores deberán implementar un modelo de reglamentación basado en el desempeño (“performance-based regulation”), establecer parámetros transparentes para la rendición de cuentas, así como incentivos (y sanciones) para lograr los objetivos de la política energética.
Es imperativo que las nuevas estructuras tarifarias se diseñen para: (1) enviar las señales de precio correctas tanto a los generadores como a los consumidores; (2) promover la eficiencia energética; (3) manejar eficientemente la carga base y la demanda pico; (4) fomentar la transición a la interacción bi-direccional entre los operadores de la red y los clientes que instalen capacidad de generación distribuida; y (5) implementar tarifas basadas en el momento del uso de la energía para fomentar la eficiencia y la optimización del uso de los recursos. Además, se deberá promover la implementación de nuevas normas energéticas para el diseño de edificios, facilitar el financiamiento para la retro-adaptación de estructuras existentes para fomentar la conservación de energía y promover el uso de enseres electrodomésticos eficientes para estabilizar el consumo residencial.
Finalmente, corresponde a cada jefe de agencia con jurisdicción sobre este tema ejecutar las acciones necesarias para implementar los programas gubernamentales necesarios para hacer una realidad la visión a largo plazo y la nueva política energética de Puerto Rico.
Conclusión
En resumen, la reforma del sistema energético de Puerto Rico tiene que ser bien pensada, estratégica, y seguir una secuencia lógica, más aún cuando la AEE enfrenta simultáneamente los retos de la reconstrucción del sistema eléctrico después del Huracán María, la reestructuración de su deuda bajo el procedimiento del Titulo III de PROMESA, una baja sustancial en la demanda por sus servicios, y la privatización, total o parcial, del sistema eléctrico que ha sido administrado y operado como un monopolio por más de setenta años.
Nuevamente, agradecemos la oportunidad para participar en este debate y quedamos a su disposición para contestar cualquier pregunta que usted o los miembros de la honorable Comisión puedan tener con respecto a este importante asunto.
Respetuosamente sometido por Sergio M. Marxuach Colón, Director de Política Pública, Centro para una Nueva Economía
[1] Gretchen Bakke, The Grid: The Fraying Wires Between Americans and Our Energy Future, (Bloomsbury: New York, 2017), pp. 72-93.
[2] Ver, por ejemplo, Nicholas Z. Muller, Robert Mendelsohn and William Nordhaus, “Environmental Accounting for Pollution in the United States Economy”, American Economic Review, vol. 101, (August 2011): 1649-1675.