En 1948 el ingreso neto per cápita en Puerto Rico era $256 por persona. La infraestructura de carreteras, electricidad y telecomunicaciones era rudimentaria, por no decir artesanal. Ese año pasaron muchas cosas en la isla. Y aunque usted no lo crea el 2 de noviembre de ese año se llevaron a cabo unas elecciones generales. Se contaron los votos y se reportaron los resultados, relativamente rápido, tomando en consideración las limitaciones de la época.
En 2020 el ingreso neto per cápita en Puerto Rico es de aproximadamente $17,500 por persona. La infraestructura de carreteras, electricidad y telecomunicaciones tiene sus defectos pero es mucho mejor que la de 1948. Y aunque usted no lo crea, el 9 de agosto se intentó llevar a cabo unas elecciones primarias, pero no se pudieron contar los votos y no se reportaron los resultados. De hecho, en más de la mitad de los precintos electorales ni siquiera se pudo llevar a cabo la votación.
¿Cómo es posible que la generación de nuestros abuelos pudo ejecutar e implementar toda clase de proyectos públicos, pero nuestra generación de gobernantes no puede ni siquiera abrir los colegios para una elección? Creo que la repuesta se encuentra, en parte, en el sub-desarrollo, o mejor dicho, en el estancamiento institucional de Puerto Rico. En términos sencillos, en 1948 teníamos menos dinero pero mejores instituciones.
Durante las últimas dos décadas los científicos sociales han notado que países que tienen acervos de capital y mano de obra similares pueden seguir trayectorias muy diferentes de desarrollo social y económico, aún después de tomar en consideración diferencias en los niveles de inversión y en los patrones de intercambio comercial y de cambio tecnológico. Este acertijo ha llevado a algunos estudiosos del tema a proponer que las diferencias en los niveles de desarrollo observadas en distintos países son causadas por diferencias en las estructuras institucionales.
La “escuela institucionalista” ha cobrado popularidad recientemente debido al trabajo de Douglass North, Avner Greif, y Daron Acemoglu, entre otros. Sin embargo, como bien nos recuerda el profesor Francisco Catalá en su libro, Promesa Rota: una mirada institucionalista a partir de Tugwell (Ed. Callejón, 2013), los orígenes intelectuales de la perspectiva institucional se remontan al trabajo de Thorstein Veblen y la publicación de su Teoría de la Clase Ociosa (1899).
Los institucionalistas, nos dice Catalá, “colocan en el centro de atención analítica a las instituciones como factores que le dan forma a las creencias y preferencias de los individuos”. Estos utilizan una definición amplia de lo que constituye una institución, incluyendo el idioma, el dinero, las leyes, las reglas, las normas formales e informales, las costumbres, las organizaciones sociales tanto privadas como públicas, y los patrones de comportamiento, entre otras. Definidas de esta manera, de acuerdo con Catalá, “las instituciones configuran la conducta humana y, simultáneamente, son configuradas por ésta. Así los sujetos humanos y la estructura normativa quedan vinculados en una red interactiva”.
Douglass North, ganador del Premio Nobel de Economía de 1993, utiliza una analogía deportiva para explicar mejor este concepto abstracto. Toma como ejemplo el béisbol profesional. El juego se juega sujeto a un conjunto de reglas formales (como tres strikes y estás fuera), normas informales (no se supone que le tires una bola rápida a la cabeza del mejor bateador del otro equipo) y árbitros que hacen cumplir las reglas y las normas.
La forma en que se juega realmente el juego depende no solo de las reglas formales que definen la estructura de incentivos para los jugadores y la fortaleza de las normas informales, sino también de la efectividad de la aplicación de las reglas. Cambiar las reglas alterará la forma en que se juega el juego, pero también, como sabe cualquiera que haya visto un juego de béisbol profesional, con frecuencia vale la pena evadir las reglas y normas (y golpear deliberadamente al mejor bateador del equipo contrario con una bola rápida en la cabeza para sacarlo del juego). Lo mismo ocurre con el comportamiento de los actores en cualquier sociedad moderna.
La tesis de Catalá es que en Puerto Rico a mediados del siglo 20, específicamente durante la gobernación de Tugwell entre 1941 y 1946, se llevó a cabo un proceso de creación y cambio institucional impresionante. Catalá se refiere a este periodo relativamente breve como un paréntesis institucionalista, un interregno entre “la ‘soberanía’ del enclave azucarero y sucedido por la ‘soberanía’ del enclave manufacturero”.
Ese breve periodo de creatividad institucional fue “posible gracias a la coincidencia de cuatro factores: las políticas del Nuevo Trato, el relativo aislamiento y los gastos provocados por la Segunda Guerra Mundial, el dominio de la Asamblea Legislativa por un partido que estaba en su momento reformista, y el nombramiento de un economista y planificador institucionalista como gobernador”.
Ahora bien, las instituciones que son buenas para un período no son necesariamente buenas para otro. El problema, desafortunadamente, es que el cambio institucional es un proceso lento, que requiere tanto de voluntad política como de la buena fe de distintos actores sociales para llegar a un acuerdo, o preferiblemente consenso, sobre como se deben modificar las leyes, las reglas y reglamentos, y las normas formales e informales que gobiernan determinada actividad económica, social o política.
En el caso de las primarias del domingo pasado el diagnóstico del problema es obvio: el cambio torpe y atropellado de las instituciones electorales de Puerto Rico, léase las leyes, reglamentos y normas formales e informales que rigen el proceso de votación, generó, correctamente en nuestra opinión, la resistencia de diversos grupos y sectores que no estaban de acuerdo con esos cambios impuestos de manera unilateral, por no decir autoritaria.
La lección es que los cambios institucionales no se imponen, se negocian en lo que el profesor Catalá llama “la mesa de diseño institucional”. Si queremos salir del laberinto en que nos encontramos es imperativo acabar con el estancamiento del desarrollo institucional en Puerto Rico.
Esta columna fue publicada originalmente en El Nuevo Día el 16 de agosto de 2020.