El Plan Fiscal Certificado de la UPR o cómo se tritura el contrato social de Puerto Rico
Publicado el 16 de agosto de 2021 / Read in English
Introducción
El contrato social moderno en las sociedades desarrolladas puede definirse como la manera de proveer colectivamente al menos un nivel mínimo de seguridad pública, vivienda, educación y servicios de salud, y protección para personas de todas las edades y las personas con discapacidades.
En el caso de Puerto Rico, ha incluido el acceso a la educación universitaria a través del funcionamiento de un sistema universitario público relativamente grande. Durante más de un siglo, la Universidad de Puerto Rico (“UPR”) ha brindado acceso asequible a educación de alta calidad a miles de puertorriqueños. De acuerdo con la versión más reciente del Plan Fiscal de la UPR, la universidad ofrece actualmente 32 grados asociados, 231 grados de bachillerato, 118 grados de maestría, 15 certificados de posgrado, 7 grados de nivel profesional, 35 grados de doctorado, además de muchos cursos y programas de educación continua y, para febrero de 2021, contaba con aproximadamente 4,500 profesores e investigadores y 46,000 estudiantes.
El desarrollo de esta importante institución ha sido financiado principalmente por contribuyentes puertorriqueños a lo largo de los años. En 1966, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico promulgó una ley que ordena que un poco menos del 10% del Fondo General de Puerto Rico se transfiera a la UPR cada año. En este sentido, entonces, se puede decir que el apoyo público a la educación superior ha sido parte del contrato social de Puerto Rico desde hace mucho tiempo.
Sin embargo, durante los últimos 40 años, la UPR se ha enfrentado a desafíos administrativos, financieros y de gestión cada vez más graves. Estos problemas se agudizaron con la solicitud de quiebra del gobierno local bajo el Título III de la Ley de Estabilidad Económica y Supervisión de Puerto Rico (“PROMESA”) en 2017. En ese momento, la Junta de Supervisión y Administración Financiera de Puerto Rico (“JSAF”) trató a la Universidad como una “entidad cubierta” para propósitos de PROMESA y ha desarrollado varios Planes Fiscales para la UPR. Al hacerlo, la JSAF ha impulsado la reestructuración más abarcadora de la UPR en más de medio siglo.
En el siguiente análisis, daremos un breve vistazo a algunos de los aspectos más importantes del Plan Fiscal para la UPR certificado el 27 de mayo de 2021.
Reducción de las asignaciones del fondo general 
Quizás el cambio más radical implementado por la JSAF ha sido la reducción de las asignaciones del Fondo General para la UPR, de $911 millones ($872 millones del Fondo General según la fórmula de 1966 más $39 millones de otras fuentes del Fondo General) en el año fiscal 2017 a $466 millones ($407 millones del Fondo General más $59 millones de otras asignaciones especiales), una reducción de $445 millones, o 48%, para el año fiscal 2022. Estos recortes han tenido un impacto directo en la viabilidad financiera de la Universidad, han causado estragos en sus operaciones y debilitado la capacidad de la institución para llevar a cabo su misión social. También significa que la JSAF, organismo no electo, ha cambiado radical y unilateralmente los términos del contrato social puertorriqueño.
La JSAF presenta varios argumentos en apoyo de recortar las asignaciones del Fondo General para el UPR. Entre ellos, encontramos los siguientes: (1) los gobiernos estatales en EE.UU. aportan solo alrededor del 20 al 30% de los presupuestos operativos de las universidades estatales, mientras que en la UPR fue aproximadamente el 69% en el año fiscal 2017; (2) la matrícula ha disminuido debido a la migración y las bajas tasas de natalidad; y (3) la JSAF buscó “reducir la carga financiera sobre el estado libre asociado” y “fomentar una administración fiscal sólida” en el UPR.
Sin embargo, ninguna de estas razones expresadas justifica el recorte masivo de la principal fuente de ingresos de la UPR. Primero, no nos queda claro por qué las universidades públicas de EE.UU. deberían ser el punto de referencia para analizar la estructura financiera de la UPR ni la JSAF ofrece una explicación. Pero incluso si asumimos que este es el punto de referencia correcto, es difícil generalizar un modelo operativo a partir de ellos, dado que cada estado financia su universidad pública de diferentes maneras. Además, muchas universidades estatales en EE.UU. generan importantes ingresos de programas deportivos grandes (especialmente baloncesto y fútbol americano) y acuerdos de mercadeo con compañías de ropa y accesorios deportivos. Una opción que probablemente no esté disponible para la UPR.
En segundo lugar, es cierto que la matrícula ha disminuido, pero recortar masivamente los fondos para la educación universitaria es una forma extremadamente miope de abordar este problema. Por ejemplo, ¿no podría compensarse el déficit de matrículas, al menos parcialmente, atrayendo a estudiantes de EE.UU. y América Latina? ¿Qué tal ofrecer programas de grados universitarios a los adultos mayores que necesitan pulir o mejorar sus habilidades a medida que posponen la jubilación debido a una mayor expectativa de vida?
Finalmente, la UPR juega un papel clave en el desarrollo económico de Puerto Rico, que es la única forma, a largo plazo, de estabilizar verdaderamente las finanzas del gobierno central. Sin embargo, la JSAF ha puesto el equilibrio fiscal a corto plazo sobre la viabilidad a largo plazo de la economía de Puerto Rico. Una alternativa menos dañina, por ejemplo, habría sido dejar la asignación básica del Fondo General en el nivel del año fiscal 2017 de $872 millones y aumentarla solo por la tasa de inflación anual. Esta fórmula habría estabilizado la contribución del gobierno local a la UPR sin generar desconcierto en la Universidad.
Aumentos de matrícula
La JSAF busca compensar parcialmente la reducción en las asignaciones del Fondo General con un aumento significativo de la matrícula. Según la JSAF, “durante la mayor parte de la última mitad de la década, la matrícula anual de bachillerato (por 28 horas crédito) y los costos relacionados rondaron los $4,086, un 19% menos que las universidades comparables en Puerto Rico y un 49% más bajo que el promedio anual en las universidades públicas de 4 años de EE.UU.”
Nuevamente, a primera vista, esto puede parecer un buen argumento. Pero falla cuando tomamos en cuenta las características socioeconómicas de Puerto Rico. El ingreso promedio per cápita en Puerto Rico es aproximadamente un tercio del promedio de los EE.UU. y aproximadamente el 50% del estado con la clasificación más baja, mientras que la tasa de pobreza es más de tres veces la tasa de los EE.UU. Dadas esas estadísticas, tiene sentido que la matrícula en la UPR sea “49% más baja que el costo anual promedio en las universidades públicas estatales de 4 años de Estados Unidos”. Para ser justos, el Plan Fiscal incluye un fondo de becas interno para satisfacer las necesidades de ayuda financiera de al menos algunos de los estudiantes más necesitados. No obstante, la matrícula y las cuotas más altas pueden disuadir a los estudiantes de hogares de bajos ingresos de presentar una solicitud, ya que es posible que no conozcan sus opciones financieras.
Además, la comparación con varias universidades privadas de Puerto Rico es inadecuada por dos razones. Primero, la UPR es, por mucho, la institución de investigación de educación universitaria más importante de la isla, y administra 79 centros de investigación separados en todo el sistema universitario. Las instituciones privadas de la isla se quedan detrás de la UPR en este aspecto. Además, esta comparación obvia la misión social de la UPR, es decir, proveer acceso a una educación universitaria asequible, que es el norte de cualquier universidad pública y no es el caso de las universidades privadas.
Ahorros mediante la disminución de personal
La JSAF también busca generar ahorros significativos (más de $100 millones por año) al (1) “reducir el personal que no pertenece a la facultad a través de la disminución (“attrition”), habilitado por la combinación de consolidación administrativa en los recintos, otras eficiencias de procesos”; y (2) “reducir el número de cargos administrativos y de confianza por alrededor de 300”. Al mismo tiempo, el Plan Fiscal busca aumentar la facultad en un 3% por año durante el período del Plan Fiscal.
Si bien parece haber un acuerdo general entre la facultad y los estudiantes de que la UPR es demasiado burocrática y que se deben implementar reformas administrativas significativas, no nos queda claro al leer el Plan Fiscal cómo la JSAF estableció sus objetivos de reducción por disminución de personal no docente y aumento en docentes durante los próximos cinco años. En nuestra opinión, este proceso debe ser diseñado y liderado por administradores de la Universidad y no impuesto por actores externos a la UPR. Además, estos dos objetivos pueden entrar en conflicto si no se hace un balance correcto. En la medida en que los profesores tengan que dedicar una parte cada vez mayor de su tiempo a tareas administrativas, estarán menos disponibles para enseñar y llevar a cabo investigaciones.
Pasivos por pensiones
Según el Plan Fiscal, la UPR ha acumulado pasivos por pensiones de $3,200 millones, de los cuales $1,800 millones, o el 56%, no están financiados. La gerencia de la universidad ya ha determinado cerrar el plan de beneficios definidos existente al 31 de diciembre de 2021 y ofrecer un nuevo plan de contribución definida a todos los empleados nuevos y a aquellos empleados cuyos derechos no han sido investidos (“vested”) aun. Los empleados con derechos adquiridos y los jubilados (aproximadamente el 88% de los beneficiarios) no verán ningún impacto en sus beneficios, mientras que los empleados nuevos y sin derechos adquiridos deberán contribuir con el 8.5% de su salario, con un complemento adicional del 4.5% proporcionado por la UPR, al nuevo plan de contribución definida.
Incluso después de implementar esta medida bastante drástica, la UPR aún tendría que identificar $66 millones adicionales para financiar el plan en el año fiscal 2022. Para evitar mayores aumentos de ingresos o reducciones de otros gastos para financiar adecuadamente el plan de beneficios definidos, el Plan Fiscal presenta dos opciones: (1) “congelar y pasar a un Plan de Contribuciones Definidas sin reducción en los beneficios acumulados”; o (2) “congelar y pasar al Plan de Contribución Definida junto con una reducción en los beneficios acumulados”. Según la JSAF, la opción 2 “es la más beneficiosa para la UPR en términos de riesgo de responsabilidad”. Sin embargo, no existe un análisis de cómo este cambio afectaría la decisión de jubilación de los profesores que están cerca o en edad de jubilarse.
Al final, la JSAF le pasa el problema a la gerencia de la Universidad para que tome la decisión. Esta es un área, sin embargo, donde la UPR podría beneficiarse del acceso de la JSAF a consultores especializados, quienes quizás podrían desarrollar otras alternativas menos disruptivas.
Conclusión
Según Minouche Shafik, directora del London School of Economics, un contrato social moderno “ofrece protecciones mínimas para todos, comparte algunos riesgos colectivamente y pide a todos que contribuyan tanto como puedan durante el tiempo que puedan”. El Plan Fiscal para la UPR cambia unilateralmente una parte significativa de nuestro contrato social, redistribuyendo el riesgo y la responsabilidad de brindar dicha educación fuera del estado y hacia el individuo. Además, esta renegociación de los términos del contrato social está siendo impuesta por una junta de tecnócratas no elegidos.
No buscamos minimizar la dificultad de este problema. El tema de cómo financiar la educación pública es complejo, especialmente en el nivel terciario, ya que genera beneficios tanto públicos como privados. También entendemos la necesidad de reestructurar las operaciones de la UPR y abordar sus problemas administrativos, financieros y de gestión persistentes. Sin embargo, lo que propone la JSAF no es el camino correcto. Cambios como los establecidos en el Plan Fiscal de la UPR no pueden simplemente ser impuestos a la sociedad por un grupo de tecnócratas, por muy bien intencionados que sean. Habrá resistencia y conflicto social.
Durante los años de Thatcher en Gran Bretaña, la frase “no hay alternativa” se hizo tan popular entre los ministros del gobierno que la prensa le dio su propio acrónimo: TINA (“there is no alternative”). Últimamente estamos escuchando esa frase mucho en Puerto Rico, especialmente en el contexto de la UPR. Sin embargo, los historiadores que miraron hacia atrás y analizaron ese período han llegado a la conclusión de que nunca fue cierto. Siempre hay una alternativa, lo que suele faltar es la voluntad.