Publicado el 9 de septiembre de 2021

Jennifer Wolff, Ph.D.

La actividad de Puerto Rico como jurisdicción de bajas tasas impositivas para empresas multinacionales (EMN) de EEUU está levantando ronchas a nivel internacional. Varias entidades que propulsan la adopción de un nuevo sistema impositivo global para las EMN han incluido a la isla en sus listas de paraísos fiscales cuya actividad es preciso atajar. A continuación expongo lo que está en juego en este debate.

Puerto Rico enfrenta dos procesos convergentes. Por un lado, EEUU discute cambios al sistema impositivo para corporaciones a fin de allegar recursos para financiar el plan de recuperación económica y transformación de infraestructura de la administración Biden. El conservador Tax Foundation estima que estos cambios aumentarán la responsabilidad contributiva de las operaciones foráneas de las EMN de EEUU por $714 mil millones de dólares durante la próxima década. Hay que recordar que las operaciones de empresas norteamericanas incorporadas en la isla son consideradas como foráneas por el fisco de EEUU y, por tanto, los cambios las afectarán directamente.

Por el otro lado, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Internacional (OCDE) trabaja desde hace más de una década en un nuevo sistema impositivo global. El 1 de julio pasado – con un nuevo endoso de EEUU, Alemania, Francia y el resto del G7 – 130 países y jurisdicciones responsables del 90% del Producto Bruto Mundial aprobaron dos principios como pilares básicos del nuevo sistema. Este debe redistribuir los impuestos que pagan las grandes EMN entre los países en los que hacen negocio (no necesariamente donde tienen las sedes corporativas) y debe imponer un impuesto global mínimo de 15% para evitar la competencia desleal entre jurisdicciones (la llamada carrera al fondo o “race to the bottom”). Se espera que el primer pilar – que busca que las operaciones extraterritoriales de las grandes empresas digitales paguen contribuciones en los países donde hacen negocio  – logre la redistribución de $100 mil millones anualmente hacia los países que constituyen los mercados de las grandes EMN. El segundo pilar – que busca atajar las distorsiones que ocasionan las jurisdicciones de bajas tasas impositivas como Puerto Rico – generará otros $150 mil millones al aumentar la tasa mínima que pagan las corporaciones. Hay que recordar que los acuerdos globales de tributación firmados por EEUU son extensivos a Puerto Rico por su condición de territorio estadounidense.

La fase técnica del proceso internacional debe culminar en octubre próximo de 2021 mientras que el proceso de discusión pública de los proyectos en EEUU comenzará pronto en septiembre. Es preciso destacar que EEUU ha suscrito el proceso de la OECD por lo que las medidas que se aprueben en Washington DC deberán estar alineadas eventualmente con aquello que se acuerde a nivel internacional.

El escenario de los cambios fiscales para Puerto Rico entonces trasciende EEUU: es global. En Europa, entidades que por años han abogado por un nuevo sistema impositivo a nivel internacional se han dado a la tarea de identificar las jurisdicciones alrededor del mundo que tienen bajas tasas impositivas y que son utilizadas por las EMN para minimizar sus impuestos. Puerto Rico figura en varias de estas listas como “paraíso fiscal”, esto es, uno de los lugares hacia donde las EMN hacen “profit shifting”, o sea, transfieren ganancias de forma artificial para minimizar el pago de impuestos. Irlanda, Puerto Rico y Singapur son consideradas por el mundo corporativo como los principales “paraísos fiscales” para actividades de manufactura, mientras que una veintena de otros lugares constituyen las principales jurisdicciones para actividades financieras, de reaseguro y administración de propiedad intelectual.

Es preciso puntualizar que esta definición de “paraíso fiscal” es más agresiva que la que utiliza la OECD: esta entidad actualmente incluye en su lista solo aquellas jurisdicciones opacas que no comparten información o carecen de estándares de gobernanza (Andorra, Lichtenstein, Liberia, Mónaco,  las Islas Marshall, Nauru y Vanuato), esto es, no necesariamente lugares con bajas tasas impositivas. La Unión Europea tiene su propia lista de jurisdicciones opacas (“non-cooperative tax jurisdictions”) en la que figuran tres territorios de EEUU: Samoa, Guam e Islas Vírgenes (Puerto Rico no está incluido en esta).

Aunque los fiscalistas llaman a las jurisdicciones de bajas tasas impositivas como “lugares con sistemas fiscales de conveniencia”, para ciertos académicos, think tanks y ONGs, Puerto Rico resulta ser un paraíso fiscal utilizado por las grandes EMN, principalmente las de EEUU, para evadir impuestos y reducir su tasa contributiva global. Para estas entidades un paraíso fiscal es una jurisdicción de bajos impuestos hacia donde las EMN transfieren ganancias artificialmente – mediante mecanismos permitidos legalmente – desde los lugares donde desarrollan su verdadera actividad económica. Entre los mecanismos utilizados para el “profit shifting” están, por ejemplo, la transferencia de propiedad intelectual o de activos intangibles a las jurisdicciones de baja fiscalidad; la asignación de precios altos a los productos que venden estas subsidiarias; el pago de intereses por concepto de préstamos intragrupo; o la sub-contratación de procesos de manufactura a jurisdicciones de mayores tasas impositivas desde otras de baja fiscalidad a donde se ha asignado la propiedad intelectual.

Los análisis del International Centre for Tax Development (ICTD) en Inglaterra y de varios economistas europeos estiman que cada año las EMN transfieren entre $700 mil millones y $1 billón de sus ganancias a jurisdicciones que – como Puerto Rico – ofrecen bajas tasas de impuestos. Esto resultaría en una pérdida en recaudos fiscales alrededor del mundo de $200 a 300 mil millones de dólares cada año. La OCDE trabaja con un estimado algo menor y calcula la pérdida en impuestos en $100-240 mil millones, lo cual representa del 4 a 10% de los impuestos corporativos globales.

En marzo pasado de 2021 el ICTD estimó que apenas 10 jurisdicciones, Puerto Rico entre ellas, son responsables del 75% de las ganancias traspasadas artificialmente mediante “profit shifting” alrededor del mundo. Los destinos hacia donde se transfiere la mayor parte de las ganancias serían las Islas Caimán, Luxemburgo, Holanda, Suiza, Singapur, Bermuda y Puerto Rico. Según el análisis, la tasa impositiva efectiva en Puerto Rico para las EMN sería de apenas 1.4%, de las más bajas en el mundo, superada solo por Luxemburgo (.9%), las Islas Caimán (.5%) y las Islas Jersey (.1%).

Igualmente, tres economistas europeos – Thomas Tørslov, Ludvig Wier y Gabriel Zucman, egresados de la Universidad de Copenhagen y la Escuela de Economía de París – publicaron el pasado año un estudio en el que estimaron que las EMN transfieren tanto como el 40% de sus ganancias a jurisdicciones que pueden considerarse como paraísos fiscales. Puerto Rico estaría entre los principales, junto a Irlanda, Luxemburgo, Holanda, Bélgica, Suiza, Singapur y Hong Kong. Según los autores, los paraísos fiscales son particularmente importantes para las EMN de EEUU, que reportan tanto como el 54% de sus beneficios antes de impuestos en este tipo de jurisdicción fiscal.

Puerto Rico figura de forma prominente en la lista de Tørslov, Wier y Zucman: estos estiman que la magnitud de las transacciones de las subsidiarias de EMN en Puerto Rico con otras de su mismo grupo matriz equivalen al 78% del Ingreso Nacional Bruto de la isla. Asimismo, la rentabilidad de las EMN en Puerto Rico sería de 1,645% (el doble de Irlanda, que produce 800% de rentabilidad). Zucman me comentó en un intercambio de correos que la mayor parte de la transferencia artificial de ganancias a la isla se produce alrededor de las patentes de propiedad intelectual: al ser transferidas a Puerto Rico generan regalías o facultan a las subsidiarias en la isla a cobrar sus productos a precios relativamente elevados. Ambos mecanismos permiten transferir sus ganancias a sus operaciones en Puerto Rico.  Este análisis es cónsono con el que hicieron Barry Bosworth y Susan Collins para CNE y el Brookings Institution en 2006: estos encontraron que mucho de lo que se registra como producción en la isla responde en realidad a un flujo de transacciones en papel a través de las cuales las corporaciones transfieren ingresos a Puerto Rico que luego son enviados como dividendos al continente. Recientemente el propio Servicio de Rentas Internas de EEUU (IRS por sus siglas en inglés) ha hecho alegaciones similares de “profit shifting” sobre las operaciones de varias EMN en la isla (ver aquí, aquí y aquí).

El análisis de Tørslov, Wier y Zucman ha servido de base para la plataforma de divulgación popular Missing Profits, desarrollada conjuntamente por la Universidad de Copenhagen y la Universidad de Berkeley. Esta plataforma contiene un mapa interactivo que muestra los ingresos que diversas jurisdicciones del mundo presuntamente ganan o pierden a través de la transferencia artificial de ganancias a paraísos fiscales. Según la página, tanto como el 35% de los $ 1.7 mil millones  que recibe el fisco de Puerto Rico por concepto de impuestos corporativos depende de ganancias transferidas y declaradas en la isla de forma artificial: $38.3 mil millones en ganancias transferidas artificialmente producirían $600 millones en impuestos corporativos locales.

Por su parte, el EU Tax Observatory – un centro de investigación de asuntos fiscales creado este año por la Escuela de Economía de París – activó recientemente una plataforma digital en la que agrega los datos financieros publicados por la OCDE a fin de monitorear y hacer transparente la actividad de sobre 5000 EMN activas en 200 jurisdicciones. Los datos de esta plataforma para Puerto Rico muestran una acumulación significativa de ganancias que no necesariamente se explica por las actividades de las EMN en la isla: por ejemplo, las ganancias reportadas por las 338 principales EMN estadounidenses activas en Puerto Rico en 2017 habría sido de $114.4 mil millones, una cifra sustancialmente mayor que los $98.5 mil millones que habrían registrado como ingresos.

Estos análisis son parte de una tendencia creciente que surge de la expectativa de transparencia fiscal alrededor del mundo, los lineamientos de la OCDE en esa dirección y la publicación por los institutos de estadísticas de muchos países desarrollados de datos relacionados con las filiales extranjeras de sus EMN.

¿Qué implican estos cambios para Puerto Rico? La nueva normativa mundial y la discusión de un nuevo código en EEUU da al traste con lo que ha sido uno de los puntales de la relación fiscal entre EEUU y Puerto Rico, que ha mantenido la isla como una especie de refugio contributivo para las empresas norteamericanas. El historiador James L. Dietz explica en su libro Historia económica de Puerto Rico  que desde el artículo 14 de la Ley Foraker (1900), pasando por el título 9 de la Ley Jones (1917), la sección 931 del Código de Rentas Internas Federal (1954), y finalmente la extinta Sección 936 (1976), el gobierno de EEUU elaboró distintas modalidades para que las ganancias de las subsidiarias de sus empresas en Puerto Rico estuvieran de alguna forma exentas de contribuciones federales. Asimismo, el gobierno de la isla ha apostado desde la aprobación de la Ley de Incentivos Industriales en 1947 a la otorgación  de distintos tipos de exenciones contributivas locales como mecanismo para atraer inversión foránea y como eje central de la estrategia de desarrollo económico.

Este esquema comenzó a resquebrajarse en la década de 1990, con la eliminación paulatina por parte de EEUU de la Sección 936, que se produjo en cumplimiento con el Acuerdo de Subsidios del GATT y posteriormente de la Organización Mundial de Comercio; un mayor escrutinio del IRS sobre las transacciones de las EMN en Puerto Rico; la inclusión de la isla en la nueva normativa federal que aumentó el impuesto a la propiedad intangible (GILTI); y las tentativas periódicas del Tesoro Federal de dejar sin efecto los créditos que ha otorgado a cambio de ciertas contribuciones que las subsidiarias de las EMN incorporadas en Puerto Rico pagan en la isla (el arbitrio de la Ley 154 es el más reciente). Cabe preguntarse qué implicaciones políticas (internas y en la relación con EEUU) tiene el que el modelo de burbuja, escudo o refugio fiscal que se ha utilizado para Puerto Rico desaparezca, se modifique sustancialmente o se convierta en inviable.

La nueva normativa internacional añade un elemento adicional a esta cronología y presenta un reto adicional para la ya maltrecha base de empresas foráneas sobre las que se construyó el sector manufacturero de la isla y de las que depende un segmento importante de los recaudos del fisco.  Según el Negociado de Análisis Económico del Departamento de Comercio Federal (BEA, por sus siglas en inglés), el sector exportador de Puerto Rico depende significativamente de productos intensivos en propiedad intelectual – farmacéuticas, equipo científico y médico, servicios de computación – reductos típicos de las EMN que se afectarán por la nueva normativa fiscal, y cuyo nivel de actividad, según los datos de BEA, ha ido mermando marcadamente desde 2015

Igualmente, la dependencia del Fondo General sobre este sector – si usamos como indicador el arbitrio de la Ley 154 – ha aumentado del 11% al 27% entre 2010 y 2020, según datos de la Junta de Supervisión Fiscal (JSF), lo que constituye un elemento de particular vulnerabilidad para las arcas públicas.

Las alternativas que se discuten en Washington para Puerto Rico – compensar el aumento en la tasa impositiva con otro tipo de créditos o subsidios, ya sea a nivel local o federal, o incentivar el “reshoring” de empresas manufactureras a zonas deprimidas – ¿serán suficientes para mantener a Puerto Rico como destino de inversión para las EMN? Un análisis del National Bureau of Economic Research advertía ya para 1994 que la posibilidad de transferir ganancias a la isla y pagar virtualmente cero en contribuciones locales y federales constituía la principal razón para la inversión de las empresas de EEUU en Puerto Rico. Por otro lado, no está del todo claro el impacto de las propuestas de “reshoring” sobre la isla: un informe reciente de la Casa Blanca plantea que la alta concentración de capacidad farmacéutica en Puerto Rico constituye un elemento de vulnerabilidad de las cadenas de suministros globales de EEUU. Ya la administración Trump había hecho una advertencia similar en 2018.

Habrá que preguntarse: ¿Es viable una base manufacturera en Puerto Rico sin esquemas contributivos especiales?¿Qué elementos no fiscales serían necesarios para reapuntalar la base de manufactura de cara a las oportunidades de “reshoring”, esto es, reubicación de la capacidad productiva a territorio estadounidense – continental y extra-continental – que impulsa la Casa Blanca? ¿Podría armarse una estructura contributiva – a nivel local y/o federal – cónsona con la nueva normativa internacional que sirva para construir una nueva base manufacturera para Puerto Rico? Jorge Onrubia – economista fiscalista, profesor de la Universidad Complutense en Madrid e investigador asociado del think tank español FEDEA – piensa que sí: que si bien EEUU tendrá que atemperar su tratamiento fiscal a las normativas internacionales, estas permitirán beneficios fiscales asociados a “actividades rutinarias”, esto es, aquellas que tienen detrás una actividad productiva real o de servicios reales. El nuevo sistema internacional vigilará con particular cuidado los beneficios derivados del uso estratégico de propiedad intangible.

Esto pudiera implicar que Puerto Rico se enfrenta a una navaja de dos filos: o bien una amenaza a lo que queda de su sector manufacturero, o bien una oportunidad para diseñar nuevas políticas públicas que apuntalen la creación de los empleos, los eslabonamientos con el resto de la economía y los procesos de investigación y desarrollo (I+D).

Agradezco a Sergio Marxuach, director de Política Pública de CNE, la cuidadosa lectura que hizo de este texto.