Publicado el 27 de agosto de 2020 / Read in English
Estimados lectores:
Recientemente publicamos un informe de política pública en el que analizamos aspectos importantes del acuerdo entre la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico (“AEE”) y LUMA Energy para la operación y administración del sistema de transmisión y distribución de la AEE; destacamos algunos riesgos asociados con la ejecución de ese acuerdo; identificamos algunas preocupaciones serias que tenemos con la transacción; y ofrecemos algunas recomendaciones para mejorarlo.
Este Weekly Review de CNE es una Edición Especial dedicada a ofrecer un poco del trasfondo de nuestro análisis de ese acuerdo, que es una parte clave del proceso para transformar el sistema eléctrico de Puerto Rico. Esperamos que les entusiasme a leer nuestro análisis completo de esta importante transacción.
—Sergio M. Marxuach, editor
Análisis de CNE
Trasfondo del análisis de CNE sobre el acuerdo entre la AEE y LUMA Energy
Por Sergio M. Marxuach, Director de Política Pública
Durante al menos dos décadas, los dueños de negocios, empresarias, líderes comunitarios, ONG, organizaciones comerciales y consumidores han estado abogando por una transformación profunda de la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico (“AEE”). El servicio que provee la empresa estatal de Puerto Rico no es confiable, además es altamente contaminante y costoso. Sus centrales de generación son viejas y dependen desproporcionadamente de combustibles fósiles, principalmente combustible de tipo búnker y diésel. La red de transmisión y distribución, por su parte, ha estado desatendida durante años y sufrió daños extensos como resultado de los huracanes Irma y María en 2017.
Además, la AEE tradicionalmente ha sido una fuente de corrupción pública y privada en la isla. Los nombramientos a puestos de la alta gerencia dependían más de la política partidista que del mérito personal. Las decisiones técnicas y administrativas, a su vez, estuvieron subordinadas durante años a intereses políticos de corto plazo. La AEE sobrevivió en gran medida posponiendo los gastos de capital, retrasando el pago a los proveedores, utilizando trucos contables que disfrazaron su verdadera condición financiera y pidiendo prestados miles de millones a tasas relativamente bajas y exentas de impuestos en los mercados de bonos municipales de EE.UU., incluso cuando estaba al borde de la insolvencia. Que todas estas artimañas terminaron finalmente con una declaración de quiebra no debería sorprendernos. Sin embargo, todavía es difícil pensar en otros monopolios que hayan logrado quebrar por sí solos, con la excepción, quizás, de las empresas estatales en la ex Unión Soviética.
Por todo lo anterior, la conclusión ineludible es que la AEE simplemente no puede seguir operando como lo ha hecho hasta ahora. Coincidimos con el gobierno de Puerto Rico, así como con varias otras organizaciones, en que ha llegado el momento de tomar medidas drásticas con respecto a la AEE, ya que ha demostrado su incapacidad de reformarse y ha sido inmune a los esfuerzos de varias administraciones para modernizar y mejorar sus operaciones.
Dicho esto, sin embargo, creemos que es imperativo analizar meticulosamente el contexto político y económico en el que ha operado la AEE y estudiar detenidamente las opciones propuestas para transformar el sistema eléctrico de Puerto Rico.
Es importante entender que nadie en la AEE ejerce los poderes legales que los accionistas — en este caso todos los residentes de Puerto Rico — ejercerían en una empresa privada. Esta situación ha permitido que diversos grupos de interés, tales como proveedores, partidos políticos, beneficiarios de subsidios, empleados, bonistas, banqueros y consultores, y personas con conexiones políticas, se organicen para extraer beneficios inmerecidos de la AEE a costa del resto de la población de Puerto Rico.
Estos grupos de cacería de rentas crearon obstáculos que obstruyeron esfuerzos previos para transformar la AEE, ya que cada uno de los grupos que se beneficiaron del status quo estaba bien organizado y tenía un fuerte interés en proteger sus beneficios, mientras que los consumidores estaban desorganizados y los costos de actuar colectivamente excedían el beneficio individual que recibiría cada consumidor.
La implicación lógica de este análisis es que la AEE quebró debido a la lenta pero constante extracción de rentas por parte de estos grupos bien organizados, que gradualmente le succionaron el alma a la corporación estatal. Es por esto que nos cuesta entender cómo organizaciones e individuos que no se encuentran dentro del cercle sacré de beneficiarios de este esquema legalmente sancionado, pero no obstante moralmente corrupto, pueden abogar en contra de la transformación profunda de la AEE.
La cacería de rentas también explica por qué la AEE quebró de la forma en que lo hacen la mayoría de las otras empresas: “gradualmente, luego de repente”. Para la AEE ese momento llegó en julio de 2017 cuando la Junta de Supervisión y Administración Financiera de Puerto Rico (“JSAF”), actuando como agente del gobierno de Puerto Rico, “con el interés de asegurar la futura sostenibilidad financiera de la AEE… presentó una petición voluntaria en nombre de la AEE para la protección bajo el Título III de PROMESA en el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos”.
Sin embargo, el problema fundamental de la AEE no es meramente tecnológico o financiero, sino que como hemos mostrado, también es un problema de la economía política de Puerto Rico, y específicamente de reducir el poder económico y político de aquellos intereses especiales que se benefician indebidamente del sistema actual y aumentarle el poder a aquellos que se ven afectados negativamente por él.
Cualquier esfuerzo para transformar el sistema eléctrico de Puerto Rico debe tomar en cuenta el comportamiento depredador de los grupos de interés internos y externos de la AEE que se benefician de la situación actual y brindar mecanismos para limitar o eliminar ese comportamiento. Si el proceso de privatización actualmente favorecido se limita simplemente a transferir los activos o la operación de una empresa corrupta en el sector público a un grupo de inversionistas en el sector privado, sin interrumpir o desmantelar la red de cacería de rentas que hemos descrito anteriormente, entonces no habremos logrado absolutamente nada. En otras palabras, la privatización, por sí sola, no resolverá los problemas eléctricos de Puerto Rico, si lo único que hace es sustituir un grupo de cazadores de rentas por otro.
El 22 de junio de 2020, la AEE y la Autoridad para las Alianzas Público-Privadas de Puerto Rico (la “AP3” o “Administrador”) formalizaron un acuerdo para la Operación y Mantenimiento (Acuerdo de “O&M”) del Sistema de Transmisión y Distribución de la AEE (“Sistema de T&D”) con LUMA Energy, LLC, (“ManagementCo”) y LUMA Energy Servco, LLC (“ServCo”, y junto con ManagementCo, el “Operador”). El Operador, a su vez, es un consorcio formado por (1) ATCO Ltd., un operador canadiense de sistemas eléctricos y (2) Quanta Services, Inc., un proveedor de “soluciones de infraestructura” para la industria de energía eléctrica con sede en Texas.
El Acuerdo de O&M otorga al Operador el derecho de operar y administrar el Sistema de T&D de la AEE durante quince años, mientras que la AEE continúa siendo propietaria del Sistema de T&D. En consideración por la administración del Sistema de T&D bajo los términos y condiciones del Acuerdo de O&M, el Operador tiene derecho a recibir un Cargo por Servicio que consiste en (1) una Tarifa Fija y (2) una Tarifa de Incentivo:
- La Tarifa Fija Anual comienza en $70 millones el año 1 y aumenta a $105 millones para cada uno de los años 4 al 15, y
- La Tarifa de Incentivo que se paga solamente cuando el Operador cumple con ciertos indicadores de rendimiento detallados en el Anejo IX del Acuerdo de O&M y se calcula de acuerdo a la metodología del Anejo X del Acuerdo de O&M, comienza en $13 millones el año 1 y aumenta hasta $20 millones para cada uno de los años 4 al 15.
En ambos casos, los montos pagaderos a cuenta de la Tarifa Fija y la Tarifa de Incentivo, si alguna, se ajustarán por inflación (Anejo VIII del Acuerdo de O&M). Además, el Operador tiene derecho a recuperar, “al costo”, ciertos gastos de transferencia (“pass-through”) de T&D, costos de capital y costos por interrupciones de servicio.