El debate del PUA y el regreso al trabajo: ¿una falsa dicotomía?

El debate del PUA y el regreso al trabajo: ¿una falsa dicotomía?

Publicado el 25 de marzo de 2021 / Read in English

Jennifer Wolff
Directora, Buró de Madrid
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De la reciente discusión pública en Puerto Rico sobre la Asistencia por Desempleo Pandémico (PUA) y el retorno a los centros de trabajo parecería como si las prestaciones sociales fueran una especie de anatema para la inserción en el mercado laboral.  Ambas, sin embargo, deben mirarse de forma interrelacionada y requieren de una fina calibración por parte de los gobiernos. Tomo un ejemplo: el Ingreso Mínimo, Renta de Inserción, o Ingreso Social Solidario, una prestación en efectivo que muchos países de Europa le otorgan a los hogares de bajos ingresos y que interactúa con otras medidas que se implantan de forma simultánea para fomentar la inserción en el mercado laboral de esta población.

Lejos de verlo desde un punto de vista antagónico – esto es, prestaciones sociales versus participación laboral, o “dádiva” versus “esfuerzo propio” –  en Europa, los esquemas de Ingreso Mínimo para personas vulnerables económicamente son vistos como parte de un conjunto integral de medidas sociales y económicas que buscan lograr la inclusión social de la población económicamente vulnerable, abordando de forma simultánea el empleo, la capacitación laboral y las protecciones sociales.  En ese sentido, Puerto Rico – donde 43.5% de la población vive bajo el nivel de pobreza – podría reenfocar la discusión hacia qué medidas podrían fomentar la inserción (y re-inserción) laboral de aquellos que reciben prestaciones sociales por estar en situación de vulnerabilidad social y económica y entran al mercado laboral.

El debate en Puerto Rico se produce a la misma vez que Europa se plantea implantar un Ingreso Mínimo a nivel de toda la Unión (UE). Al momento, dichos programas existen a nivel nacional, con una gran heterogeneidad entre ellos. Las cantidades de las prestaciones no son exorbitantes – ofrecen un ingreso mínimo que permite el acceso necesidades básicas – pero sirven para paliar los efectos más graves de la pobreza.

En España, por ejemplo, donde una de cada cuatro personas está en riesgo de pobreza o de exclusión social, el Ingreso Mínimo Vital es de unos 610€ mensuales (unos $727) para una pareja de convivientes que devenguen menos de 600€. Igualmente, Grecia implantó recientemente un Ingreso Social Solidario a raíz del empobrecimiento agudo que se produjo en su población luego de su crisis económica y el plan de ajuste de deuda. El programa ha logrado reducir significativamente la severidad de la pobreza de sus participantes, 60% de los cuales pertenecen al decilo más pobre del país.

La Comisión Europea, sin embargo, es más ambiciosa y considera que estos programas nacionales de Ingreso Mínimo ofrecen niveles inadecuados de apoyo: apenas nueve de los 26 países con este tipo de iniciativa logra elevar a los participantes a niveles cercanos al umbral de pobreza. La mayoría de los programas ofrecen prestaciones limitadas o fallan en lograr una inserción adecuada de los participantes en el mercado laboral. La debilidad de los programas de inserción, de hecho, es uno de los talones de Aquiles de los programas vigentes que la Unión Europea (U.E.) busca abordar.

Es por esto que la U.E. está proponiendo un programa pan-europeo de ingreso mínimo e inserción laboral que complementaría los programas nacionales de Ingreso Mínimo. La propuesta se enmarca en el Plan de Acción de Derechos Sociales de la U.E. (el acceso a una vida digna se considera un derecho social), el cual integra los componentes de empleo y asistencia social en un plan de acción integrado que tiene objetivos sociales y económicos:

  • metas de empleo (que el 78% de la población entre 20 y 64 años esté empleada en el 2030)
  • metas de capacitación laboral (que el 60% de la población adulta participe en programas de adiestramiento cada año)
  • metas de inclusión social (que se reduzca el número de personas en riesgo de pobreza o exclusión social en 15 millones)

La idea es que los programas de ingreso mínimo dirigidos a atajar la vulnerabilidad económica vayan acompañados de programas robustos de inserción laboral, y que estos a su vez tomen en cuenta los cambios que los grandes transformaciones económicas están produciendo en el mercado laboral.  Esto es tarea compleja y va más mucho allá del enfoque punitivo que hemos visto recientemente en Puerto Rico o las típicas ferias de empleo (subvencionadas con dinero público) que se organizaban años atrás.

Varios investigadores de la Universidad Torcuato di Tella en Italia y el Center for Evidence Based Policies en EE.UU. examinaron un centenar de programas de activación laboral alrededor del mundo y encontraron que existe una gran variedad de políticas de inserción – transferencias monetarias, subsidios salariales, programas vocacionales de adiestramiento, asistencia individualizada en la búsqueda de empleo, por ejemplo – y que su efectividad depende de su diseño inicial, cómo se implementan, y el contexto económico. En ese sentido, la capacidad institucional del Estado para delinearlas, coordinarlas y ejecutarlas es de particular importancia. Una economía en crecimiento y programas de desarrollo del capital humano también resultaron ser cruciales para el éxito de las iniciativas de activación laboral.

Igualmente, los programas de inserción laboral generalmente incluyen un sin número de políticas públicas de apoyo que buscan viabilizar que el trabajo efectivamente resulte rentable en los escalafones salariales más bajos del mercado laboral. Algunas de estas medidas son:

  • Programas de salario mínimo. En algunos países (como en EE.UU.) el salario mínimo se legisla, pero en otros (Bélgica), se negocia sectorialmente entre las asociaciones de empresas y las uniones obreras. Mientras mayor sea la diferencia entre este y las prestaciones por vulnerabilidad económica, mayor será el incentivo para incorporarse al mundo del trabajo.
  • Reducción de impuestos y cotizaciones sociales para los escalafones salariales más bajos. Estos hacen que la persona tenga disponible un mayor ingreso neto y su inserción laboral le resulte rentable.
  • Transferencias vía créditos contributivos al trabajo – tales como el Crédito por Trabajo que CNE ha impulsado para Puerto Rico desde 2003 – que sirven como complementos al ingreso de los trabajadores. Este tipo de medida resulta altamente efectiva en economías como las de EE.UU. y Puerto Rico en las que hay una proporción alta de personas en trabajos de bajos salarios . En economías con estructuras salariales comprimidas y con menos personas en los escalafones salariales más bajos, por el contrario, este tipo de política alcanza menos personas o resulta demasiado costosa, según ha podido constatar el Institut zur Zukunft der Arbeit (Institute of Labor Economics) en Alemania.
  • Subvenciones para el cuido de niños. Estas resultan cruciales para la inserción social de las mujeres, quienes todavía cargan con la responsabilidad primaria de cuidar jóvenes y envejecientes.

Esto quiere decir que la interacción efectiva entre las políticas de prestaciones sociales y las de inserción laboral requieren un fino ejercicio de diseño y calibración a fin de hacer atractiva la entrada al mercado laboral y evitar penalizar a personas en necesidad económica y social.