Weekly Review – 17 septiembre 2020

Parte I – ¿Cómo llegamos hasta aquí?

En la edición de esta semana, profundizamos sobre las raíces de los desafíos económicos actuales en Puerto Rico. Remontándonos a 1945 con la llegada de las empresas estatales, pasando por la primera fase del “modelo orientado a la exportación” de los años 50, a la exención fiscal federal expandida que impulsó la manufactura desde mediados de los 70 hasta principios de los 2000, tratamos de contestar la pregunta de cómo Puerto Rico llegó a estar en la peor crisis económica que ha visto desde la Gran Depresión.

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Una breve historia económica de Puerto Rico desde 1945

Por Sergio M. Marxuach, director de Política Pública

La historia económica moderna de Puerto Rico comienza después de la Segunda Guerra Mundial, quizás el conflicto más destructivo en la historia de la humanidad. Europa estaba en ruinas desde Normandía hasta las afueras de Moscú. La capacidad productiva de Alemania y Japón fue diezmada. China estaba a punto de embarcarse en una guerra civil. India era todavía una colonia del Imperio Británico que pronto sería liquidado por los mismos ingleses. La globalización, entendida como el flujo internacional de bienes, inversión directa, capital financiero y personas (con la excepción de los millones de personas desplazadas y prisioneros de guerra que regresaban a sus países de origen), se encontraba en un punto bajo.

Setenta y cinco años es mucho tiempo. Han nacido tres generaciones de puertorriqueños desde 1945. Pero es importante recordar que esta economía de-globalizada fue el contexto en el que Puerto Rico se embarcó en un ambicioso programa para modernizar su sociedad y cambiar la estructura de su economía principalmente rural a una dominado por la manufactura.

Inicialmente, el plan era que el gobierno de Puerto Rico impulsara directamente el proceso mediante la creación de un conglomerado de empresas estatales. Este rumbo, sin embargo, se descartó rápidamente después de un par de años y las empresas se vendieron al sector privado. Le siguió lo que entonces era un programa relativamente novedoso e ingenioso basado en atraer capital de los Estados Unidos mediante incentivos fiscales, equipararlo con la mano de obra excedente de Puerto Rico y “exportar” los productos manufacturados de regreso a los Estados Unidos. Sin embargo, esta estrategia económica se basó en ventajas que resultaron ser temporales o características de un mundo de-globalizado, es decir la falta de otros destinos para el capital estadounidense, la disponibilidad de mano de obra barata y el acceso gratuito y exclusivo al mercado de EE.UU.

El consenso entre los historiadores es que este modelo “basado en la exportación”, con algunas modificaciones posteriores, fue relativamente exitoso. Las tasas de crecimiento económico de Puerto Rico se dispararon entre 1948 y 1974, con una tasa real promedio anual de 6 por ciento entre 1950 y 1975 y un crecimiento comparable en la producción por trabajador. Los niveles de vida también aumentaron, utilizando como medida los indicadores estándar: tasas de alfabetización y logros educativos; resultados de salud y esperanza de vida; mortalidad infantil; acceso a agua potable, electricidad y viviendas más seguras; y la cantidad de personas por médico mejoraron significativamente.

Sin embargo, utilizando otras medidas, la transformación estructural de la economía y la sociedad de Puerto Rico no alcanzó la meta. El rápido crecimiento del empleo en el sector manufacturero no reemplazó todos los trabajos que se perdieron en el sector agrícola/ tradicional y el empleo total en 1960 fue menor que en 1950. La aparente contradicción entre un crecimiento rápido y un desempleo relativamente alto se explica por una tasa de participación muy baja y una gran reserva de mano de obra infrautilizada. Incluso con un fuerte crecimiento interno, Puerto Rico experimentó una emigración masiva. Más de 650,000 personas abandonaron la isla durante el período entre 1945 y 1964, de una población total de 2.2 millones en 1950.

Una respuesta fue la construcción de un enorme complejo petroquímico en la parte sur de la isla, impulsado por una Orden Ejecutiva presidencial que eximía a Puerto Rico de las cuotas de importación de crudo de Estados Unidos. El objetivo era pasar a operaciones de manufactura intensivas en capital y de mayor valor agregado que crearan empleos con salarios altos y generaran vínculos y enlaces con industrias locales, así como efectos secundarios positivos en, la economía puertorriqueña.

Este plan logró traer a la isla a algunas de las firmas más grandes de la industria petroquímica. Sin embargo, tenía una debilidad crítica: la nueva estrategia de industrialización de Puerto Rico se basaba en el acceso barato a una materia prima, el petróleo, que Puerto Rico no producía ni controlaba. Esta debilidad se hizo palpablemente clara con el embargo de la OPEP después de la Guerra de Yom Kippur de 1973. De cierta manera Puerto Rico nunca se recuperó por completo de la primera crisis petrolera, que puso fin a los sueños petroquímicos de Puerto Rico.

Los tiempos exigían un profundo cuestionamiento de la estrategia económica imperante, pero el gobierno de Puerto Rico, en lugar de repensar el modelo económico existente y reestructurar la base productiva de la economía, simplemente lo manipuló: implementando una nueva exención de impuestos federales para las empresas estadounidenses que operaban en Puerto Rico (Sección 936), aumentando el empleo gubernamental, buscando aumentos adicionales en transferencias federales (cupones de alimentos, entre otros), y emitiendo deuda pública en montos cada vez mayores.

Este “modelo” económico impulsaría el crecimiento en Puerto Rico, pero nunca a los niveles observados durante las décadas de 1950 y 1960. De hecho, entre 1975 y 2004, el PIB de la isla crecería a una tasa anual promedio de 3.9 por ciento. Sin embargo, en la primera década del siglo XXI, se hizo evidente que el modelo económico de Puerto Rico se había agotado. La Sección 936 había sido eliminada por el gobierno federal y la cantidad de empleos en el gobierno había aumentado hasta sus límites superiores. Además, las transferencias federales dependían de la dinámica económica y política de Washington D.C. y, por lo tanto, no podían ser la base del crecimiento futuro, y el endeudamiento público alcanzó máximos históricos.

Además, aquellas ventajas que eran específicas o particulares para Puerto Rico en 1945, o habían desaparecido, en el caso de la mano de obra barata, o habían dejado de ser exclusivas de Puerto Rico, en el caso del dólar, el acceso privilegiado al mercado estadounidense y la estabilidad política. Al mismo tiempo, se dispararon el comercio internacional, las inversiones y los flujos financieros, así como los movimientos migratorios. El desafío apremiante era pensar en cómo Puerto Rico podría insertarse en estos flujos globales. Sin embargo, los responsables por políticas públicas en Puerto Rico permanecieron ajenos o deliberadamente ignorantes ante esta nueva realidad.

Dada esta serie de eventos desafortunados, no es sorprendente que en 2006 la economía de Puerto Rico entrara en un período de declive sostenido. Como se muestra en la gráfica a continuación, la producción real hoy está aproximadamente un 21% por debajo del nivel de 2006. Es comprensible que el gobierno de Puerto Rico se mostrara reacio a recortar los gastos operacionales durante este periodo: despedir empleados del gobierno cuando la economía privada se estaba contrayendo habría dejado a muchas familias sin ingresos y se habría sumado a los problemas económicos generales. Pero sostener el gasto actual requirió cada vez desviar las aportaciones patronales al sistema de pensiones de los empleados públicos y préstamos a largo plazo para cubrir los déficits presupuestarios en curso.

Para 2015, Puerto Rico se había quedado sin dinero y sin opciones. La economía había estado en un declive secular prolongado, una depresión en realidad, desde 2006; la emigración neta a Estados Unidos estaba aumentando, mientras que la tasa natural de crecimiento demográfico estaba disminuyendo, lo que generaba una reducción significativa de la población de la isla; el gobierno tenía déficits presupuestarios crónicos; la evasión fiscal fue generalizada y la corrupción gubernamental proliferó.

Al mismo tiempo, el gobierno de la isla emitió cantidades cada vez mayores de deuda pública solo para seguir operando. De hecho, entre 2000 y 2014 el endeudamiento de la isla aumentó a una tasa promedio dos veces más rápida que su PNB. Para el verano de 2015, era obvio que Puerto Rico no podría posponer su día de ajuste de cuentas por mucho más tiempo, debía $72 mil millones en deuda en bonos (excediendo su PNB) y otros $50 mil millones en obligaciones de pensiones no financiadas. El gobernador García Padilla reconoció lo obvio y anunció al mundo que la deuda de Puerto Rico era impagable.

En resumen, la economía puertorriqueña estaba en un profundo declive estructural antes de declararse en quiebra y de sufrir los daños causados por los huracanes, los terremotos y la pandemia. Y hasta donde sabemos, Puerto Rico es la única jurisdicción que atraviesa simultáneamente por una crisis fiscal/de deuda, un proceso de reconstrucción después de un gran desastre natural y una pandemia. Este, amigo lector, es el complejo trasfondo que enmarca nuestra situación económica actual.