Publicado el 12 de diciembre de 2022

Jennifer Wolff, Ph.D.

Ponencia presentada en el Seminario “Sociedades atlánticas: Ayer y hoy”
Instituto de Historia-Consejo Superior de Investigaciones Científicas
Madrid, 21-22 noviembre 2022 [1]

Buenos días.  Mi intervención hoy se une a otras que se presentan en esta jornada en torno al Puerto Rico contemporáneo.  El tema del estatus, esto es, la relación de Puerto Rico con Estados Unidos se ha convertido en uno de los principales nudos gordianos que enfrenta la sociedad puertorriqueña. Me refiero a la falta de evolución, a la creciente federalización de cada vez más ámbitos de la cosa pública en la isla, y a la aparente falta de interés en el Congreso estadounidense de atender los reclamos de cambio. El otro nudo, diría yo, es el agotamiento del modelo económico desarrollista anclado en privilegios fiscales para la inversión norteamericana y sus consabidas secuelas de endeudamiento gubernamental, desigualdad social, y dependencia en programas federales, tanto a nivel individual, a nivel  corporativo, y en ámbito de las instituciones públicas.  Ambos están relacionados, ya que el primero (el estatus) incide en la posibilidad de desarrollar herramientas para atajar el segundo (el estancamiento económico).

Voy a abordar el tema del estatus compartiendo ideas y reflexiones que, a mi entender, surgen  del seminario académico Puerto Rico: el dilema del estatus en una perspectiva comparativa que se celebró en San Juan el pasado mes de octubre. Este fue convocado por el Centro para una Nueva Economía, principal laboratorio de ideas de Puerto Rico y entidad con la que colaboro.[2] Nos pareció pertinente abordar el tema en el contexto actual, en el que la legitimidad del estatus vigente – el Estado Libre Asociado – ha sido puesta en entredicho por los eventos de los pasados años; y en el que las herramientas disponibles para propulsar el desarrollo económico se ven limitadas por el anquilosamiento del estatus. Me explico.

En 2016, dos años después que el gobierno de Puerto Rico se declarara insolvente y anunciara su incapacidad para pagar la deuda pública ascendente a $72 mil millones de dólares, el Tribunal Supremo de EEUU declaró inconstitucional una pieza de legislación que pudo haber funcionado como salvavidas fiscal para la isla: la llamada Ley de Quiebra Criolla. Esta legislación había sido promulgada localmente como respuesta a un estado de indefensión jurídica. Años antes, el Congreso de Estados Unidos había excluido a Puerto Rico y al resto de los territorios estadounidenses del Código federal de Quiebras.  Esto es, por designio del Congreso estadounidense, la isla carecía de un mecanismo jurídico para abordar su situación de insolvencia. La Quiebra Criolla fue aprobada localmente con el propósito de proteger al aparato público de las demandas de los acreedores y enmarcar jurídicamente un proceso de reestructuración de la deuda. La ley, sin embargo, fue impugnada ante los tribunales estadounidenses por uno de los fondos de inversión acreedores del gobierno (Franklin California Tax-Free Trust) con el consabido resultado de volver a dejar a la isla en un peligroso limbo jurídico-fiscal. A cambio de aprobar un mecanismo que permitiera reestructurar la deuda de la isla, la Administración Obama y el Congreso de EEUU aprobaron ese mismo año de 2016 la llamada ley PROMESA, la cual impuso una Junta de Supervisión Fiscal con poderes cuasi-omnímodos sobre los asuntos fiscales y presupuestarios de la isla. La Junta, como se le conoce en Puerto Rico, ha logrado reestructurar el 87% de la deuda del gobierno central y sus corporaciones públicas.[3] Pero ha colocado al gobierno local en una especie de sindicatura, a la vez que ha implantado un programa de austeridad fiscal que ha limitado la capacidad de las instituciones públicas para atender las necesidades de la sociedad puertorriqueña.[4] Estos eventos – así como otros casos judiciales tales como los de Sánchez Valle y Vaello Madero – han socavado la legitimidad de lo que por décadas se pensó eran espacios de gestión autonómica bajo el llamado Estado Libre Asociado y han subrayado la soberanía del Congreso sobre los asuntos de la isla.[5] Si bien los detractores del actual estatus cuestionaron durante mucho tiempo la fragilidad del llamado auto-gobierno y los fundamentos de los supuestos espacios autonómicos, los hechos de los pasados años han descorrido el velo de cualquier pretensión, haciendo visible, diríamos de forma descarnada, el hecho de que Puerto Rico ha permanecido y permanece bajo la soberanía del Congreso según la cláusula territorial de la constitución de EEUU.

Es en ese contexto que CNE convocó el seminario Puerto Rico: el dilema del estatus en una perspectiva comparativa. En este coloquio quisimos explorar un marco fresco que complementara los tradicionales anclados en el ordenamiento jurídico, la situación colonial, o los entrejuegos de la política doméstica estadounidense. Para esto, recogimos la propuesta del profesor de Ciencia Política de la Universidad de Puerto Rico, el Dr. Jaime Lluch, de utilizar un marco comparativista y mirar cómo sociedades consideradas como democracias multinacionales – el Reino Unido, Francia, Canadá, España – han logrado (o no) encajar dentro de su cuerpo político a regiones o grupos étnicos que han incorporado a través de uniones dinásticas, agregaciones territoriales o conquistas bélicas. Estas regiones – Escocia, Córcega, Cataluña, Quebec – mantienen su propia lengua, cultura, o sentido identitario y las comunidades políticas a las que han sido incorporadas presentan diferentes oportunidades o limitaciones para acomodar la diversidad.

Muchos expertos entienden que EEUU no es una democracia multinacional, ya que considera la nación como una – la de su estado central – y la asocia con los grupos étnicos de ascendencia europea. A la vez, ha segregado los territorios conquistados – culturalmente distintos y racializados por la cultura dominante – bajo un régimen jurídico diferente al de los estados federados. Ha creado además un sistema de “ciudadanía asimétrica” o ciudadanía desigual permanente para los ciudadanos de estos territorios.[6] Pero por otro lado, podría argumentarse (siguiendo a Lluch) que aunque Puerto Rico es una colonia de EEUU – con la asimetría de poder que ello implica – es un “demos” o pueblo con su lengua, cultura y sentido identitario dentro del cuerpo político amplio del sistema estadounidense. Nos pareció interesante entonces el marco propuesto por Lluch porque nos permitiría abordar varias preguntas importantes: ¿cómo compara el sistema estadounidense con los forjados por Francia, Inglaterra, España y Canadá para acomodar regiones diferenciadas tales como Córcega, Escocia, Cataluña, y Quebec? ¿Cuáles han sido los límites de esos acomodos? ¿Qué lecciones pueden derivarse para el dilema actual de Puerto Rico? ¿Dónde radican las diferencias?

Las reflexiones que compartiré se basan en las ponencias y conversaciones expuestas en la conferencia por el profesor Lluch; Nicola McEwen, codirectora fundadora del Centro de Cambio Constitucional y profesora de la Universidad de Edimburgo; André Lecours, profesor de la Universidad de Ottawa; Andre Fazi, de la Universidad de Córcega Pasquale-Paoli y miembro del Grupo de Estudios Geopolíticos de Bruselas; Jordi Argelaguet, exdirector del Centro de Estudios de Opinión de la Generalitat de Cataluña y profesor de la Universidad Autónoma de Barcelona; Héctor López Bofill, de la Universidad Pompeu Fabra; y Rogers Smith, profesor emérito de la Universidad de Pennsylvania y director fundador del Centro Andrea Mitchell para el Estudio de la Democracia.

¿Qué aprendimos?

Primero, que el acomodo de naciones diferenciadas dentro de un cuerpo político es posible. Pero también, que es un asunto dinámico cuyo fino balance puede ser trastocado fácilmente. Por tanto, requiere de continuas calibraciones y puede ser difícil de sostener.

El caso de Escocia, presentado por Nicola McEwen en el seminario en San Juan, resulta ilustrador. Gran Bretaña, como la conocemos hoy día, se conformó hace apenas 100 años como un “estado de naciones”: Escocia, Gales, Irlanda del Norte e Inglaterra son reconocidas como tales. Esto quiere decir que junto a la centralización política coexiste la noción de que los territorios que lo constituyen son “naciones”: pueden mantener su identidad territorial particular, política y cultural, y pueden ser reconocidos como naciones dentro de un estado multinacional.

En 1998, el estado británico comenzó un proceso de “devolución”[7] en el que restituyó poderes y asignaciones presupuestarias a Escocia, Gales e Irlanda del Norte. El Parlamento británico continuó siendo soberano, pero una serie de pactos y convenciones de naturaleza política (no jurídica) le dieron legitimidad al proceso de devolución de poderes. Estos reforzaron en Escocia una noción de auto-determinación nacional y desembocó en la convocatoria de un referéndum de independencia en 2014. Muy importante es que, aún cuando existía duda sobre la autoridad legal del gobierno escocés para convocar el referéndum, el gobierno británico de David Cameron reconoció su legitimidad y facilitó el mismo, apostando (otra vez por la vía política) de que la alternativa independentista no resultaría victoriosa. Vemos entonces un centro que aborda los reclamos de sus entidades nacionales sub-estatales políticamente.

En ese entonces, una mayoría de los escoceses votó a favor de mantenerse dentro de Gran Bretaña. Brexit, sin embargo, reconfiguró el tablero de juego: Escocia votó abrumadoramente a favor de permanecer dentro de la Unión Europea y la población escocesa se sintió traicionada cuando Gran Bretaña decidió abandonar la Unión. Las negociaciones en torno al Brexit, nos dijo  McEwen, agudizaron esa sensación, ya que el proceso fue dirigido por el gobierno central, sin incluir a las regiones. Además, porque el Brexit le devolvió al gobierno central poderes constitucionales que antes estaban anclados en la normativa europea y porque el afianzamiento del mercado interno británico implicó la eliminación de barreras regulatorias internas. Todos estos factores hicieron que el significado del proceso de devolución y del poder real delegado a las instituciones sub-estatales quedara en entredicho.

Estas circunstancias trastocaron el delicado balance del arreglo multinacional. Los partidos pro-independencia escoceses han lanzado un nuevo llamado para un referéndum[8] con la diferencia de que, en esta ocasión, el gobierno británico ha endurecido su postura y ha advertido que no avalará el proceso. El Tribunal Supremo británico determinó recientemente que  el gobierno escocés no tiene competencia para convocar un referéndum de independencia, un asunto que según la decisión, está reservado para el Parlamento  británico.[9] Esto, según nos dijo McEwen en el seminario, deja a Escocia en una situación similar a la de Cataluña.

Cataluña y España se encuentran en una situación de tranque perenne, según sostuvo Jordi Argelaget en San Juan.  Este argumentó que el asunto catalán ha precluido que España se convierta en un estado multinacional libre de impugnaciones de sus partes constitutivas. Las poblaciones de ambas partes – España y Cataluña – exhiben marcadas diferencias de opinión en cuanto a cuál consideran es su país o su nación y el grado de centralización o descentralización que desean. Según Argelaget, no existe una visión común del cuerpo político y de la relación de sus partes. Este subrayó que la constitución española habla de nacionalidades y regiones, pero habla también de la “nación española” (en vez del “estado español”), lo que produce una tensión inherente en la concepción misma del cuerpo político.  Argelaget fija el punto de inflexión para el aumento en las divergencias de opinión en los años de 2010-2011, cuando el Tribunal Constitucional español declaró inconstitucional el estatuto autonómico aprobado por el gobierno catalán.[10] [11]

Y de aquí surge el segundo aprendizaje: ante las tensiones propias de un estado pluri-nacional, los mecanismos extra-constitucionales para acomodar la diversidad generan menos fricción política que los constitucionales y pueden ser conducentes a viabilizar acomodos.

Este es uno de los aprendizajes del caso canadiense que nos presentó en San Juan André Lecours.  Canadá es un estado multinacional compuesto por un gobierno central y 10 provincias. Tanto los quebequenses como las poblaciones indígenas autóctonas, sin embargo, se ven a sí mismos como diferentes del resto de los canadienses. El reconocimiento explícito de esas nacionalidades a nivel constitucional ha sido difícil, ya que, según Lecours, los canadienses no visualizan a su país como uno multinacional: entienden que solo existe una nación, la canadiense, y que el país está constituido por provincias, no naciones.  La constitución canadiense – a diferencia de la española, por ejemplo – no contiene lenguaje alguno sobre “la nación” o “las naciones”, y la pluralidad se negocia a nivel político a través de una densa red de relaciones inter-gubernamentales que ha servido para desactivar los conflictos y acomodar los reclamos quebequenses.

A partir de los 1960, los gobiernos quebequenses intentaron elevar a rango constitucional el reconocimiento de Quebec como “nación”. Las negociaciones con el gobierno central lograron un lenguaje que hubiera reconocido a Quebec como una “sociedad distinta” (no como nación). Sin embargo, la fuerte oposición de la opinión pública canadiense dio al traste incluso con esta propuesta. Desde 1995 – cuando un referéndum produjo un 49% a favor de la independencia de Quebec pero se quedó corto de lograr una mayoría – la clase política quebequense ha optado por no insistir en enmiendas constitucionales. Se ha concentrado en vez en utilizar las herramientas del federalismo asimétrico canadiense que permite que las provincias negocien de forma bilateral con el gobierno central competencias específicas sin necesidad de recurrir al cambio constitucional.  Estas negociaciones tienen un perfil mucho más bajo y no son tan contenciosas como las negociaciones constitucionales. De esta forma, nos dijo Lecours, Quebec ha logrado, por ejemplo, negociar mayores controles a la inmigración a la provincia. Asimismo, el gobierno de Quebec ratifica o no la aplicación a la provincia de acuerdos internacionales negociados por Canadá y ha negociado sus propios acuerdos con las naciones originarias y el pueblo Inuit.[12] Este proceso eminentemente político ha hecho, según Lecours, que disminuya el apoyo al secesionismo.

Tercero, aprendimos que si bien hay sistemas políticos flexibles, hay otros relativamente inelásticos al acomodo de la diversidad nacional. Este es el caso francés con Córcega, y cómo expondré más adelante, pudiera argumentarse que el caso de EEUU con Puerto Rico.

Córcega recuerda en muchos sentidos a Puerto Rico: por su condición insular; porque es culturalmente distinta a Francia e históricamente cercana a lo que hoy es Italia; porque fue incorporada al estado francés tras haber sido invadida por Francia y cedida por Génova; y porque el sistema político francés es fundamentalmente centralista y parece ser mucho más inelástico (y simétrico) que el británico y el canadiense a aceptar y acomodar la diversidad nacional.  André Fazi califica el sistema francés como un “estado unitario rígido”.[13]

Córcega es una de 18 regiones administrativas de Francia. Las 5 regiones francesas de ultramar, antiguas colonias – Guadalupe, Martinica y Guyana en el Caribe y Reunión y Mayotte en el Océano Índico – tienen competencias más amplias en materia legislativa que Córcega y el resto de las llamadas regiones metropolitanas. Desde 1946, este estatus especial de las regiones ultramarinas  está reconocido en la Constitución francesa, que registra “sus intereses locales dentro de la República”.  Córcega, por el contrario, no ha tenido ese reconocimiento o lo que Fazi llama su  “momento constitucional”. Los avances en esa dirección han sido, según Fazi, lentos y limitados, y se han producido como reacción del aparato central francés a brotes de violencia separatista corsa.

Córcega obtuvo un estatuto especial en 1982, tras varios años de violencia política ligada a reclamos por la independencia de la isla. El estatuto le otorgó competencias en materia educativa y cultural y permitió la creación de un cuerpo legislativo que, sin embargo, no tiene poderes para adaptar las leyes y regulaciones francesas a la situación particular de la isla. La asamblea corsa puede sugerir adaptaciones normativas a las leyes y reglamentos franceses, pero necesita autorización para adoptarlas. Fazi entiende que el cuerpo legislativo no ha logrado ninguna medida de interés. En la actualidad, y respondiendo a otro brote de protestas en la isla, el gobierno del Presidente Macron ha abierto discusiones sobre la autonomía corsa, mencionando incluso el modelo polinesio, un modelo que algunos, sin embargo, consideran limitado.[14]  Hay dudas de que exista apoyo parlamentario para cualquier propuesta autonómica y el gobierno central ha rechazado incluso reconocer la lengua corsa como co-oficial con el francés en la isla.  Fazi sostuvo en San Juan que es muy difícil para el Estado francés aceptar espacios que rompan con sus principios nacionales unitarios.

Esto nos lleva finalmente al caso de Puerto Rico y EEUU y he aquí la conclusión. Lluch ha calificado el sistema federal estadounidense como uno rígido – similar en ese sentido al francés – y ha planteado dudas de que el federalismo estadounidense pueda acomodar como parte de su centro una unidad particularmente distinta lingüística, cultural y socialmente.  Plantea que EEUU es una “federación nacional”, esto es, una en la que sus ciudadanos equiparan “lo nacional” con el gobierno central o federal, y en la que, a pesar de la diversidad, solo se reconoce una sola nacionalidad como oficial (aquella producto de la inmigración blanca).[15] En esto contrasta, por ejemplo, con Gran Bretaña y su reconocimiento oficial a las naciones que la constituyen.

Resulta interesante lo siguiente: Lluch argumenta que si se visualiza a los EEUU como un sistema político federal compuesto por las 50 unidades constitutivas del centro (los estados), un distrito federal, varios estados asociados (Islas Marshall, Micronesia, Palau), varios territorios no-incorporados (Puerto Rico, Guam, Islas Vírgenes, Samoa) y las naciones nativas norteamericanas, entonces Puerto Rico es parte del sistema federado estadounidense, pero no es parte del centro constitutivo de la federación y su participación política en esta es prácticamente nula (el “pertenece a pero no es parte de” de los llamados Casos Insulares). Debemos concluir entonces que la naturaleza simétrica del centro federado estadounidense deja poco margen para espacios autonómicos federados como, por ejemplo, el modelo canadiense con Quebec.

Debo hacer la salvedad que en la conferencia de CNE, el profesor Rogers Smith lanzó al ruedo una hipótesis distinta a esta de Lluch en torno a Puerto Rico y EEUU. Este planteó que el movimiento nacional conservador en auge actualmente en EEUU contiene preceptos que bien pudieran servir de apertura para la adopción de cambios en el estatus de Puerto Rico. Según sostiene Smith, los preceptos federalistas del movimiento nacionalista conservador prescriben la delegación de mayores poderes a los estados o “subdivisiones” de la nación, lo que pudiera, según él, desembocar en la aceptación de Puerto Rico como estado de la unión (particularmente un Puerto Rico conservador social y políticamente), como país independiente o como territorio con mayores poderes de auto-gobierno (aunque todavía bajo la cláusula territorial del Congreso estadounidense).

La nueva mayoría republicana en la Cámara de Representantes de EEUU y la entrada del republicano de Arkansas Bruce Westerman como próximo presidente del Comité de Recursos Naturales de la Cámara estadounidense, uno de los comités congresionales con mayor injerencia sobre Puerto Rico, servirán para poner a prueba estos planteamientos de Smith.  Westerman votó en esta pasada sesión legislativa en contra de un proyecto de ley que hubiera dado paso a un plebiscito de estatus para Puerto Rico con carácter vinculante para el Congreso de EEUU y estuvo entre aquellos congresistas que quisieron incluir el estatus territorial vigente entre las alternativas.

Muchas gracias.

 

Notas al calce

[1] Este texto fue revisado después de ofrecida la ponencia en Madrid para actualizar la referencia sobre el referéndum escocés con la reciente decisión del Tribunal Supremo británico y para reconocer en la nota al calce 11 observaciones vertidas por participantes en el seminario del CSIC en Madrid sobre las implicaciones del caso vasco para el plurinacionalismo español.

[2] Las actas grabadas del seminario están disponibles en https://grupocne.org/prcc-esp/.

[3] Financial Oversight & Management Board, “Proceso de reestructuración de la deuda de Puerto Rico”, en https://juntasupervision.pr.gov/deuda/ .

[4]  Rosana Torres, “PROMESA: cuatro años más tarde”, en https://grupocne.org/2020/09/30/promesa-cuatro-anos-mas-tarde/ , publicado el 30 de septiembre de 2020.

[5] Deepak Lamba-Nieves, Sergio M. Marxuach y Rosanna Torres, “PROMESA: ¿Un experimento colonial fallido?”, en  https://grupocne.org/2021/06/29/promesa-un-experimento-colonial-fallido/ , publicado el 29 de junio de 2021.

[6] Jaime Lluch, “Varieties of Differentiated Citizenship in Multilevel Systems: Asymmetric and Multilevel Citizenship”, en  Revista Jurídica, Universidad Interamericana de Puerto Rico, Volúmen LII, Agosto-mayo 2017-1018, núm. 2,  pp. 333-354.

[7]  “Introduction to devolution in the United Kingdom”, House of Commons Library, publicado en https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-8599/ el 25 de enero de 2022.

[8] “Nicola Sturgeon: Scotland can no longer rely on Westminster’s economic stewardship”, en Financial Times, 15 de noviembre de 2022.

[9] “Supreme Court judgment on Scottish independence referendum”, en House of Commons Library, disponible en https://commonslibrary.parliament.uk/supreme-court-judgment-on-scottish-independence-referendum/ .

[10] “La Constitución no conoce otra nación que la Española”, El País, publicado el 9 de julio de 2010.

[11] Tomo nota aquí de varias observaciones vertidas por algunos de los participantes en el seminario del CSIC en Madrid, quienes sostienen que la institucionalización a nivel político de los reclamos nacionales del País Vasco (otrora violentos) muestra la capacidad el sistema político español para atender la plurinacionalidad. Estos plantean que la desjudicialización del procés catalán y la negociación de reclamos por la vía política pudiera lograr algo similar en Cataluña. Estas observaciones refuerzan la tesis esbozada por Lecours en el seminario en San Juan sobre la importancia de los arreglos políticos (antes que constitucionales) para lograr acomodos multinacionales.

[12]  “Agreements and commitments” y “Significant events”, Québec, accedidos en  https://www.quebec.ca/en/government/agreements-and-commitments#c76924 y https://www.quebec.ca/en/government/quebec-at-a-glance/first-nations-and-inuit/agreements-demands-negotiations/significant-events

[13] André Fazi, “The Multilevel Politics of Accommodation and the Non-Constitutional Moment: Lessons from Corsica”, en Jaime Lluch, ed., Constitutionalism and the Politics of Accommodation in Multinational Democracies (New York: Palgrave Macmillan, 2014), pp. 132-158.

[14] Algunos académicos plantean dudas sobre el verdadero alcance de la autonomía polinesia y lo consideran como un ejercicio de re-colonización. Lorenz Gonschor, “Mai te hau Roma ra te Huru: The Illusion of ‘Autonomy” and the Ongoing Struggle for Decolonization in French Polynesia”, en The Contemporary Pacific, 2013, vol. 25, no. 2, pp. 259-296.

[15] Jaime Lluch, “Varieties of Territorial Pluralism: Prospects for the Constitutional and Political Accommodation of Puerto Rico in the USA”, en Jaime Lluch, ed., Constitutionalism and the Politics of Accommodation in Multinational Democracies (New York: Palgrave Macmillan, 2014), pp. 21-45.