Publicado el 16 de marzo de 2023 / Read in English
EDICIÓN ESPECIAL
La transformación del sistema energético de Puerto Rico y el contrato de Genera
En esta edición del CNE Review, le damos un vistazo a la transformación del sector eléctrico de Puerto Rico. En primer lugar, presentamos un resumen de los siguientes procesos en curso: la reestructuración de la deuda de la AEE, la reconstrucción del sistema energético de Puerto Rico, la transición a una nueva operadora de la red y el Proyecto PR100.
A esta actualización le sigue un informe de política pública que examina lo que se conoce como “el contrato de Genera” o el Acuerdo de Operación y Mantenimiento de las Instalaciones de Generación Térmica de Puerto Rico. Nuestro director de Política Pública analizó en detalle más de 600 páginas entre el contrato, el Informe del Comité de Alianzas Público-Privadas y otros documentos complementarios para destacar los aspectos más críticos de la transacción para nuestros lectores.
CNE ha elaborado consistentemente los análisis más completos de los procesos de transformación de la AEE, proveyendo investigación, perspectivas y recomendaciones no partidistas a los legisladores, los medios de comunicación y al público en general. Este valioso trabajo sólo es posible gracias a nuestros donantes. Gracias por apoyar nuestro trabajo.
La transformación energética de Puerto Rico: ¿Dónde estamos?
Por Sergio M. Marxuach, director de Política Pública
El acceso a electricidad asequible, limpia y confiable es necesario para el crecimiento sostenible a largo plazo de la economía puertorriqueña. Este proceso de transformación comenzó formalmente con la promulgación de la Ley 57 del 17 de mayo de 2014, que creó la Comisión de Energía de Puerto Rico (ahora el Negociado de Energía de Puerto Rico) para reglamentar la generación, transmisión, distribución y venta de electricidad en Puerto Rico.
Desde entonces, se han promulgado otras leyes y reglamentos para establecer la política energética a largo plazo de Puerto Rico; exigir la separación de las operaciones verticalmente integradas de la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico (“AEE”); y ampliar la instalación de capacidad de generación utilizando fuentes de energía renovables. De hecho, Puerto Rico se ha comprometido a satisfacer sus necesidades de electricidad con un 100% de energía renovable para 2050, junto con la realización de objetivos interinos del 40% para 2025, el 60% para 2040, la eliminación gradual de la generación a base de carbón para 2028, y una mejoría del 30% en la eficiencia energética para 2040.
Además de toda esa actividad legislativa y reglamentaria, actualmente están en curso los siguientes procesos:
Reestructuración de la deuda de la AEE – Tras años de mala administración, la AEE (a través de la Junta de Supervisión y Administración Financiera, “JSAF”) radicó en julio de 2017 una petición para reestructurar sus obligaciones financieras mediante el procedimiento similar al de quiebra provisto por el Título III de la Ley de Supervisión, Administración y Estabilidad Económica de Puerto Rico (“PROMESA”, por sus siglas en inglés). Tras seis años de arduas negociaciones, la mayoría de los acreedores no han llegado a un acuerdo consensuado con la JSAF. El 9 de febrero de 2023, la JSAF radicó una propuesta enmendada del Plan de Ajuste para reducir las obligaciones de la AEE aproximadamente en un 50%. Dada la falta de acuerdo entre las partes, es probable que algunas de las cuestiones jurídicas subyacentes tengan que ser litigadas antes de que cualquier propuesta de plan de ajuste sea confirmada por el Tribunal. Este proceso de litigio, incluyendo cualquier apelación, podría tomar de 12 a 18 meses adicionales.
Reconstrucción del sistema energético de Puerto Rico – El huracán María devastó la red eléctrica de Puerto Rico en septiembre de 2017. El gobierno federal, a través de FEMA y HUD, ha asignado aproximadamente $12,000 millones, en su mayoría para la reconstrucción de la red eléctrica. Sin embargo, según datos de la Oficina Central de Recuperación, Reconstrucción y Resiliencia, al 6 de marzo de 2023, solo se habían completado 18 proyectos de reconstrucción de obras permanentes en el sector energético, para un total de $88,741,190 (ver la gráfica a continuación para más detalles). A este ritmo, se tardarían más de 100 años en completar la reconstrucción de la red eléctrica de Puerto Rico. Para ser justos, el retraso en el gasto de estos fondos se ha debido en parte a la imposición de requisitos burocráticos federales onerosos y en algunas instancias sin precedentes a Puerto Rico. No obstante, más de cinco años después del huracán María, la cantidad de dinero gastada en la reconstrucción de la red eléctrica sigue siendo bien poca.
Fuente: Oficina Central de Recuperación, Reconstrucción y Resiliencia Transición a una nueva operadora de la red – El 22 de junio de 2020, la AEE, la Autoridad para las Alianzas Público-Privadas de Puerto Rico (la “Autoridad P3”), LUMA Energy LLC, y LUMA Energy ServCo, LLC (“LUMA”), suscribieron un Acuerdo de Operación y Mantenimiento de Transmisión y Distribución (el “Acuerdo de O&M de T&D”), según el cual LUMA opera, mantiene y moderniza el sistema de transmisión y distribución de la AEE, durante un período de 15 años. La transición de la AEE a LUMA ha sido tempestuosa, por no decir otra cosa, debido en parte a la inexperiencia del gobierno de Puerto Rico en la administración de este tipo de acuerdos y en parte por la arrogancia de LUMA y su subestimación de la complejidad y la dificultad de las tareas que se comprometía a realizar en virtud del Acuerdo de O&M de T&D. Sin embargo, la red eléctrica, que para ser justos se encuentra en bastante mal estado, parece haberse estabilizado desde principios de 2023. Proyecto PR 100 – El 2 de febrero de 2022, el Departamento de Energía de EE.UU. (“DOE”, por sus siglas en inglés) puso en marcha el Estudio de Resiliencia de la Red de Puerto Rico y Transición a un 100% de Energía Renovable (“PR100”). Se trata de un “estudio de dos años realizado por la Oficina de Despliegue de la Red del DOE y seis laboratorios nacionales para analizar en detalle las propuestas impulsadas por varias partes interesadas para lograr un futuro de energía limpia en Puerto Rico. El PR100 conlleva cinco actividades, con énfasis en modelar y analizar escenarios que cumplan los objetivos de energía renovable de Puerto Rico y alcancen los objetivos de recuperación a corto plazo y la resiliencia energética a largo plazo”. En enero de 2023, el DOE presentó un informe de progreso de un año. Se espera que el informe final y las recomendaciones se hagan públicos en diciembre de 2023 o principios de 2024.
Análisis de CNE
Análisis del Acuerdo de Operación y Mantenimiento de las Instalaciones de Generación Térmica de Puerto Rico
Por Sergio M. Marxuach, director de Política Pública
El 24 de enero de 2023, la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico (la “AEE” o la “Propietaria”), la Autoridad para las Alianzas Público-Privadas de Puerto Rico (“P3A” o la “Administradora”), y Genera PR LLC (la “Operadora” o “Genera”), firmaron el Acuerdo de Operación y Mantenimiento de las Instalaciones de Generación Térmica de Puerto Rico (el “Acuerdo de O&M de Generación”) estableciendo los términos y condiciones bajo los cuales la Operadora operará, mantendrá y eventualmente desmantelará ciertos Activos Legados de Generación propiedad de la AEE. La ejecución del Acuerdo de O&M de Generación es el paso más reciente en la transformación a largo plazo del mercado de electricidad de Puerto Rico.
En el informe de política pública presentamos un análisis de los principales componentes del acuerdo, incluyendo la estructura básica de la transacción; la compensación de la Operadora (incluyendo los incentivos y penalidades); el ahorro estimado que se generará como resultado de la contratación de una operadora privada para operar y mantener los Activos Legados de Generación; el desmantelamiento previsto de la mayoría de las instalaciones existentes que actualmente utilizan combustibles fósiles para generar electricidad en Puerto Rico; y la estructura del mercado eléctrico de Puerto Rico. A continuación, algunos de los aspectos más destacados.
La estructura del acuerdo
Los costos energéticos en Puerto Rico son muy elevados ya que dependemos de centrales de generación anticuadas que queman principalmente combustibles fósiles, lo que representa el 70% de los costos operativos. El Acuerdo establece el plan para la transición a la generación de energía renovable (y/o gas natural e hidrógeno) que podría proporcionar una reducción significativa en el costo de la energía a largo plazo, dependiendo de cómo se logre este difícil y complejo proceso de desmantelamiento de la generación de combustibles fósiles mientras se despliega simultáneamente la generación renovable a gran escala. El contrato, de más de 300 páginas, establece las condiciones según las cuales Genera operará, mantendrá y, en su momento, desmantelará determinadas centrales eléctricas.
Genera fue contratada para prestar, directamente o a través de subcontratistas, cuatro tipos de servicios: Servicios de Movilización, Servicios de Operación y Mantenimiento, Servicios de Desmantelamiento y Servicios de Desmovilización. A cambio de la prestación de estos servicios, la Operadora tiene derecho a recibir ciertas compensaciones, sujetas a cualquier incentivo o penalidad aplicable.
Los ahorros previstos
El gobierno de Puerto Rico ha afirmado que espera que este acuerdo genere ahorros significativos. Sin embargo, a corto plazo, los ahorros estimados por Genera serán insuficientes para ofrecer cualquier ahorro a los consumidores, aun partiendo de la premisa que la deuda de la AEE se reduce aproximadamente en un 50% a $5,000 millones y paga un 6% de interés anual, lo que significa que los consumidores tendrán que pagar $300 millones anuales para pagar el servicio de la deuda reestructurada. Genera estima, según se establece en un informe de FTI Consulting, que los “ahorros estimados combinados de O&M y combustible oscilan entre $100 millones y $200 millones anuales (incluyendo los ahorros de la conversión a gas natural si son aprobados por el NEPR)”. Según los términos del Acuerdo de O&M de Generación esos “ahorros se repartirían al 50%/50% entre Genera y los consumidores de Puerto Rico. Esto supondría entre $50 y $100 millones al año para los clientes del sistema eléctrico de Puerto Rico”. La metodología utilizada por Genera para calcular esos ahorros previstos no se expone en el informe de FTI, por lo que no puede evaluarse adecuadamente.
Genera insiste en señalar el ahorro potencial que se obtendría de la conversión de las centrales que queman petróleo a instalaciones que quemen gas natural. Tales conversiones generarían aproximadamente el 50% del ahorro total previsto del acuerdo. Dado que Genera es una filial propiedad 100% de New Fortress Energy, una compañía que produce y suministra gas natural, surge un claro conflicto de intereses. Sin embargo, el acuerdo incluye una política abarcadora para abordar los conflictos de intereses. Queda por ver hasta qué punto se hará cumplir y se aplicará esa política. Además, el Acuerdo no identifica quién pagaría los gastos de capital necesarios para tales conversiones ni explica cómo se verán afectados los ahorros previstos una vez que se tome en cuenta el costo del capital.
Lo bueno y lo malo
Varios elementos del acuerdo nuevo son claramente superiores al contrato de LUMA. Entre ellos podemos mencionar que:
- la estructura de compensación está bien desarrollada y supone una mejoría significativa con respecto al contrato de LUMA, que era deficiente en este aspecto.
- incluye puntos de referencia claros para medir el desempeño de Genera,
- filtros más fuertes para analizar las transacciones con compañías afiliadas y partes relacionadas, incluyendo una política integral para abordar los conflictos de interés de la organización;
- el requisito de entablar negociaciones de buena fe con los empleados actuales de la AEE para minimizar la curva de aprendizaje de la nueva operadora;
- y un tope fijo en los honorarios que la Operadora puede ganar durante el Período de Movilización
Todos apuntan a la conclusión de que este contrato ofrece mejores protecciones al pueblo de Puerto Rico de algunos de los riesgos que se podrían anticipar de esta transacción.
Otros aspectos del contrato no son tan buenos. Por ejemplo:
- La mayoría de los servicios serán provistos por subcontratistas (¿no sería más eficiente contratarlos directamente?);
- El análisis del los ahorros previstos es clarmente deficiente y nos gustaría ver un examen más riguroso de esos supuestos ahorros; y
- No nos queda claro que la estructura de mercado que resultará llevará a precios más bajos, generará eficiencias y/o producirá aumentos significativos en el bienestar del consumidor.
Cabe destacar: Comprar localmente
Una característica novedosa (para Puerto Rico) del Acuerdo de O&M de Generación es que requiere que Genera utilice esfuerzos “comercialmente razonables” para asegurar que las compañías locales, o compañías extranjeras con una presencia significativa en Puerto Rico, sean incluidas en el proceso de adquisición de materiales y servicios bajo el acuerdo. Además, exige a Genera que realice esfuerzos “comercialmente razonables” para seleccionar como subcontratistas a compañías establecidas en Puerto Rico o compañías que tengan “una presencia significativa en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. Estas disposiciones, si se aplican, tienen el potencial de generar actividad económica local y permitir que las compañías y los trabajadores locales obtengan una valiosa experiencia trabajando en un complejo proyecto de varios años de duración.
En relación con el estado actual, ¿estará el mercado eléctrico de Puerto Rico en mejores condiciones bajo Genera?
Probablemente sí, pero ese punto de comparación es muy bajo. Todos los que han analizado objetivamente el desempeño de la AEE durante los últimos 30 ó 40 años han llegado a la conclusión de que es un desastre, el equivalente financiero y operativo de un caos total. Según ese criterio, intentar algo nuevo, por descabellado que parezca, probablemente representará un progreso.
Sin embargo, si ponemos un punto de comparación más alto, si nos preguntamos si esta transacción ayudará realmente a Puerto Rico a alcanzar sus objetivos de generar electricidad a un costo asequible, más limpia y confiable, entonces la respuesta no está tan clara, porque lo bueno está de hecho mezclado con lo malo. El hecho es que hay mucha incertidumbre en torno a esta transacción y es difícil evitar la inquietante sensación de que se nos está presentando un fait-accompli sobre una base de tómalo o déjalo.
Mantener el estado actual, sin embargo, no es una opción. La verdadera cuestión es si existe una alternativa mejor a un acuerdo negociado en este caso. La respuesta, teniendo en cuenta todas las circunstancias, parece ser no. Las alternativas disponibles parecen ser (1) peores, por ejemplo, resucitar la AEE; (2) poco realistas, por ejemplo, la creación de una nueva entidad similar a la Autoridad del Valle de Tennessee para proveer electricidad en Puerto Rico; o (3) francamente utópicas, como esquemas extremistas que recuerdan el Gran Salto Adelante de Mao.
Tras evaluar los riesgos y beneficios del Acuerdo de O&M de Generación nos enfrentamos a un dilema en el sentido clásico de tomar una decisión sin buenas opciones. Pero en una situación sin opciones objetivamente buenas, asumir un riesgo calculado puede ser, quizá, la mejor opción.
En nuestro radar…
Tasas de interés – Jay Powell, presidente de la Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal, testificó ante el Comité de Banca, Vivienda y Asuntos Urbanos del Senado de Estados Unidos. En su testimonio, el Sr. Powell reiteró el compromiso de la Reserva Federal de mantener la inflación en el 2% a largo plazo. Sin embargo, “con la inflación muy por encima de nuestro objetivo a largo plazo del 2% y con un mercado laboral que sigue extremadamente apretado, el Comité Federal de Mercado Abierto ha seguido endureciendo su posición sobre la política monetaria, aumentando las tasas de interés en 4 puntos porcentuales y medio durante el pasado año. Seguimos anticipando que los continuos aumentos en los valores esperados para el tipo de los fondos federales serán apropiados para alcanzar una posición en la política monetaria que sea suficientemente restrictiva para devolver la inflación al 2% con el tiempo”. En palabras más sencillas, esto significa que la Reserva Federal seguirá aumentando los tipos de interés hasta que la inflación disminuya hasta alcanzar su objetivo de política pública a largo plazo del 2%. La verdadera pregunta es si la Reserva Federal será capaz de lograrlo sin provocar una recesión. Solo el tiempo dirá.
El límite de la deuda – El 19 de enero de 2023, Estados Unidos alcanzó su límite de deuda legal de $31.4 billones (“trillions”) “y el Tesoro anunció un ‘periodo de suspensión de emisión de deuda’ durante el cual, según la ley actual, puede tomar ‘medidas extraordinarias’ bien establecidas para pedir prestados fondos adicionales sin incumplir el límite de la deuda.” La Oficina Presupuestaria del Congreso (CBO, por sus siglas en inglés) estima que “si el límite de la deuda se mantiene sin cambios, la capacidad del gobierno para pedir prestado utilizando medidas extraordinarias se agotará entre julio y septiembre de 2023, es decir, en el cuarto trimestre del año fiscal en curso”. La fecha de agotamiento proyectada es incierta porque el calendario y la cantidad de recaudaciones de ingresos y desembolsos durante los meses intermedios podrían diferir de las proyecciones de la CBO”. Los republicanos de la Cámara de Representantes han declarado que no votarán a favor de aumentar el límite de endeudamiento a menos que el gobierno de Biden acepte recortes profundos en el gasto del gobierno federal (que pueden o no incluir el gasto en defensa, según a quién se pregunte en el bando republicano). La Casa Blanca, por su parte, ha declarado que no negociará nada que no sea un proyecto de ley de límite de deuda “limpio”. Es decir, una ley que aumente el límite de deuda sin condicionarlo a recortes de gastos. De momento, ambos partidos se mantienen firmes en sus posiciones iniciales. Un reciente informe de Moody’s Analytics concluye que no aumentar o suspender el límite de deuda tendría consecuencias nefastas para la economía estadounidense y mundial.
Solvencia de Medicare – La Administración Biden ha anunciado una propuesta para prolongar la solvencia del programa Medicare durante al menos 25 años mediante (1) el aumento de la tasa tributaria de Medicare sobre los ingresos superiores a $400,000; (2) el cierre de dispensas al pago de los impuestos existentes de Medicare; y (3) la acreditación de los ahorros de las reformas de los medicamentos recetados al Fondo Fiduciario del Seguro Hospitalario de Medicare. Hasta ahora, los republicanos del Congreso no parecen estar interesados en seguir esta ruta.