Weekly Review – 15 octubre 2020

Publicado el 15 de octubre de 2020 / Read in English

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Weekly Review
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Estimados lectores:

Esta semana le damos la bienvenida a una querida amiga, Jennifer Wolff, a la familia de CNE. Después del huracán María, Jennifer se dedicó a terminar su doctorado en historia del Caribe de los siglos XVI y XVII. Luego de finalizar esa tarea con su habitual y acostumbrada excelencia, ahora regresa a CNE; esta vez para traernos su perspectiva sobre asuntos globales que analiza utilizando su punto de vista desde Madrid. Por favor, únanse a mí para darle la bienvenida. Sabemos que encontrarán que sus contribuciones al Weekly Review serán tanto profundas como reveladoras.

También continuamos nuestra serie Focus 2020, con una mirada a la política industrial en Puerto Rico. Aunque Puerto Rico se enfrenta a muchos problemas urgentes a corto plazo, como la reestructuración de la deuda, la reconstrucción de la infraestructura dañada por el huracán María y la pandemia de COVID-19, es importante empezar a pensar en políticas a mediano y largo plazo para sostener el crecimiento económico. Esperamos que nuestra mirada al tema de política industrial impulse ese proceso.

Sergio M. Marxuach, editor

Un mensaje del presidente y fundador

Queridos amigos y colaboradores,

Hoy es un día muy especial para CNE ya que damos la bienvenida a nuestra facultad a Jennifer Wolff, Ph.D. como directora del Buró de CNE con sede en Madrid, España.

Una parte vital de la misión de CNE siempre ha sido mantener una perspectiva global y aspirar a estándares de clase mundial tanto para nosotros como organización como para Puerto Rico. Esta nueva expansión ampliará nuestro campo de conocimientos y recursos y mejorará nuestro alcance global.

Una nueva riqueza y profundidad de conocimiento, análisis y experiencia estarán disponibles para Puerto Rico con la presencia de CNE en San Juan, Washington, D.C. y Madrid. Además, esta nueva adición refuerza la red y las capacidades de política pública de CNE en un momento en que nos enfrentamos a un mundo rápidamente cambiante, interconectado y globalizado.

Al aprovechar ambos lados del Atlántico como fuentes de conocimiento, CNE está nuevamente elevando los estándares. Mantenerse al tanto de las tendencias mundiales y tener múltiples puntos de vista permitirá a CNE desarrollar ideas innovadoras para transformar la base económica, social e institucional de nuestra isla e impulsar nuestra labor como el Think Tank de Puerto Rico.

Miguel A. Soto-Class, presidente y fundador

Análisis de CNE

Europa: Transformación en tiempo de pandemia

Por Jennifer Wolff, Ph.D., directora, Buró de Madrid

España apostará a la economía verde y a la transformación digital tras el azote del COVID-19. Con más de 860-mil contagios detectados y 33-mil muertes contabilizadas a mediados de octubre, la pandemia ha golpeado fuertemente al país: el Banco de España estima que la economía española decrecerá entre 10.5% y 12.6% durante 2020  y que registrará una de las caídas más graves entre las economías avanzadas.

El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia  presentado recientemente por el Presidente Pedro Sánchez (PSOE) le da forma a una política de gastos expansiva que pretende guiar los presupuestos estatales por los próximos siete años.  El mismo contempla diez “políticas palanca”, entre las que se encuentran la digitalización y la descarbonización de la economía, la renovación del capital tecnológico, la internacionalización del tejido empresarial, la integración a corredores de transporte europeos, el desarrollo de interconexiones energéticas con los países vecinos (Francia y Portugal), y la implantación de políticas sociales que aseguren la integración de las mujeres y los sectores precarizados al proceso de transformación.

Parte V – Política industrial

En una entrevista publicada recientemente por nuestros amigos de Sin Comillas, el profesor Edwin Irizarry Mora afirmó que el actual “estancamiento, [es] producto de las condiciones macroeconómicas que siguen estando determinadas por la continuación de la depresión económica. Esto se traduce en una capacidad pobre para producir riqueza endógena, con las obvias implicaciones para el empleo, la renta y la producción de bienes y servicios. Si a esto le añadimos la incapacidad institucional -como tantas veces ha insistido el doctor Francisco Catalá- para transformar las bases sobre las que opera nuestro sistema económico, tenemos la fórmula perfecta para continuar en este abismo, sin esperanza de mejorar en un futuro previsible”.

Tiene razón. Incluso si dejamos a un lado el daño económico causado por los huracanes del 2017, los recientes terremotos y la pandemia COVID-19, está claro que la economía puertorriqueña ha padecido un estancamiento secular durante al menos una década. Esto no quiere decir que la reconstrucción del acervo de capital dañado o destruido por los desastres naturales, o proveerle asistencia tanto a las empresas como a los hogares afectados adversamente por la pandemia COVID-19, no sean importantes. Sin embargo, esas son condiciones necesarias pero insuficientes para reavivar el crecimiento económico de Puerto Rico. Como señala el profesor Irizarry Mora, tenemos que trabajar en mejorar nuestra capacidad anémica para producir un crecimiento endógeno y en la reforma de nuestras instituciones.

En esta edición de nuestra serie Focus 2020, echamos un vistazo a cómo la implementación de una política industrial moderna podría ayudar en ambos frentes: generar crecimiento endógeno y encaminar reformas institucionales.

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Política industrial en el siglo 21

Por Sergio M. Marxuach, director de Política Pública

En los primeros años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, la política industrial se definió como cualquier iniciativa gubernamental que (i) estimuló actividades económicas específicas, (ii) promovió el cambio estructural de actividades de baja productividad a actividades de mayor productividad, y (iii) fomentó el cambio de actividades económicas tradicionales a actividades más dinámicas o “modernas”.

El argumento tradicional a favor de la política industrial se basaba en el hecho de que el mundo está lleno de fallas de mercado y es necesaria una fuerte intervención gubernamental para superar las trampas de la pobreza. En general, hay dos tipos principales de fallas del mercado. El primer tipo de falla del mercado se refiere a las fallas de coordinación, que ocurren cuando el rendimiento de una inversión depende de si se realiza alguna otra inversión. Por ejemplo, construir un hotel cerca de una hermosa playa puede resultar rentable si alguien construye un aeropuerto. Así, las fallas de coordinación se resuelven tradicionalmente mediante inversiones o garantías gubernamentales directas.

El otro tipo típico de falla del mercado se refiere a la falta de control sobre los flujos de información. Esto ocurre porque el proceso de averiguar cuál es la estructura de costos para la producción de nuevos bienes o servicios está plagado de incertidumbre. El primer actor en moverse descubrirá si algo es rentable o no, y si lo es, será copiado por otros participantes, pero si falla, correrá con la pérdida completa. Por lo tanto, los rendimientos privados son más bajos que los beneficios sociales y los incentivos de mercado para estas actividades son ineficientemente bajos. Las fallas de información generalmente requieren subsidios gubernamentales para promover la inversión en nuevas industrias.

Tradicionalmente, este tipo de políticas industriales ha sido objeto de varias críticas. Primero, algunas personas argumentan que el fracaso del gobierno es peor que el del mercado. Los gobiernos suelen poner en marcha programas costosos y burocráticos difíciles de manejar y que son muy difíciles de modificar o eliminar en el futuro. Además, dicen estos críticos, los gobiernos no son buenos para elegir actividades rentables porque las imperfecciones del mercado rara vez se observan directamente y las políticas industriales generalmente las implementan burócratas que tienen poca capacidad para identificar dónde están las imperfecciones o cuán grandes pueden ser. Por último, los burócratas son supervisados por políticos propensos a la corrupción y la cacería de rentas por parte de grupos poderosos y de presión. Los partidarios de estas críticas argumentan que los gobiernos deberían limitarse a garantizar los derechos de propiedad, hacer cumplir los contratos y brindar estabilidad macroeconómica. El mercado se encargará del resto.

Bueno, la realidad no ha tratado bien a estas expectativas. Por un lado, la sustitución de importaciones, la planificación pública y el capitalismo de estado produjeron algunos éxitos económicos, pero cuando se afianzaron y osificaron con el tiempo, finalmente llevaron a fracasos y crisis enormes. Por otro lado, la liberalización económica, la desregulación y la apertura al comercio y la inversión beneficiaron las actividades de exportación, los intereses financieros y a los trabajadores altamente calificados, pero produjeron tasas de crecimiento muy por debajo de lo esperado; promovieron la cacería de rentas por parte de elites económicas bien conectadas; y una desigualdad de ingresos significativamente mayor en todo el mundo.

Nuevas reflexiones sobre la política industrial

Durante la última década, varios académicos han desafiado el paradigma tradicional de la política industrial de limitarse a actividades relacionadas principalmente con la solución de fallas del mercado y problemas de coordinación. De hecho, muchos países están buscando un crecimiento “inteligente” impulsado por la innovación, que requiere ciertos tipos de inversiones estratégicas a largo plazo.

Mariana Mazzucato, entre otros, argumentan que “tales inversiones requieren políticas públicas que apuntan a crear mercados, en lugar de simplemente ‘arreglar’ fallas del mercado (o fallas del sistema)”. Los países que siguen este camino tienen “agencias públicas [que] no solo ‘eliminaron los riesgos’ del sector privado, sino que también abrieron el camino en términos de dar forma y crear nuevas oportunidades tecnológicas y escenarios de mercado”, a la vez que encuentran “formas en que los riesgos y las recompensas se pueden compartir para que el crecimiento impulsado por la innovación ‘inteligente’ también pueda resultar en un crecimiento ‘inclusivo’”. (Mazzucato, 2015)

Hace unos años tuve la oportunidad de conocer a uno de esos académicos que están replanteando el campo de la política industrial. Robert Devlin es profesor de la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de Johns Hopkins y coautor del libro “Breeding Latin American Tigers: Operational Principles for Rehabilitation Industrial Policies” (CEPAL/ Banco Mundial, 2011). En este libro, el profesor Devlin presenta un análisis comparativo de las políticas industriales implementadas en Australia, República Checa, Finlandia, Irlanda, Corea del Sur, Malasia, Nueva Zelanda, Singapur, España y Suecia; identifica principios comunes entre ellos; y propone varias formas de implementar esos principios en América Latina.

Primero, es importante aclarar que el significado del término “política industrial” se ha expandido desde la era de la posguerra. Ahora generalmente se refiere en términos generales a un grupo de instituciones, programas y organizaciones públicas y privadas que trabajan juntas para lograr una transformación económica en un país o región determinados.

Además, los objetivos de una política industrial moderna no se limitan a promover la transición de una economía agrícola tradicional a una economía industrial moderna basada en la manufactura, sino que busca identificar sectores económicos, por ejemplo, agricultura de alta tecnología, servicios avanzados o especializados, o manufactura sofisticada, en la que un país tiene la oportunidad de crear mayor valor agregado y así generar crecimiento económico, así como nuevos y mejores empleos.

En este sentido, la política industrial moderna puede describirse como un proceso de descubrimiento y aprendizaje continuo que requiere una estrecha colaboración y coordinación entre el sector público, el sector privado, la academia, los sindicatos y otras organizaciones no gubernamentales, con el fin de generar una estructura de transformación económica a mediano y largo plazo.

Tres componentes estratégicos

Según Devlin, las políticas industriales eficaces tienen al menos tres elementos en común. Primero, es necesario establecer una visión estratégica nacional para el mediano y largo plazo. En segundo lugar, la colaboración eficaz con el sector privado, en términos generales, es un elemento fundamental. Y tercero, la coherencia en la ejecución de la política industrial a lo largo del tiempo es fundamental para el éxito.

El primer componente, la visión estratégica, requiere a su vez un análisis profundo e intelectualmente honesto de la situación económica del país, sus ventajas y desventajas, áreas de oportunidad y la capacidad de sus instituciones y organizaciones para aprender, colaborar y evolucionar.

Luego de realizar este ejercicio de introspección, el objetivo es determinar la orientación estratégica de la política industrial a mediano y largo plazo. Devlin ha catalogado cuatro orientaciones estratégicas, que no son mutuamente excluyentes: (1) la atracción de inversión extranjera directa; (2) la internacionalización de las pequeñas y medianas empresas nacionales; (3) la promoción de exportaciones; e (4) innovación. Las capacidades identificadas en la primera parte del análisis determinan a su vez la orientación estratégica de la política industrial. Así, vemos que algunos de los diez países analizados por Devlin, como Irlanda y Singapur, decidieron trabajar en las cuatro direcciones estratégicas al mismo tiempo, mientras que otros como Australia y Suecia fueron más selectivos y decidieron enfocar sus recursos en solo una o dos áreas estratégicas.

El segundo elemento — la colaboración con el sector privado — es sumamente complejo ya que requiere de la capacidad del estado para coordinar iniciativas y programas, primero, entre los diferentes organismos gubernamentales a cargo de la política industrial y, segundo, entre esas agencias y el sector privado.

En Irlanda, por ejemplo, la oficina del Taoiseach, o Primer Ministro, coordina este trabajo, con la ayuda de una secretaría permanente, el Consejo Económico y Social Nacional, el Foro Económico y Social Nacional, el Departamento de Empresa, Comercio y Empleo, la organización “Enterprise Ireland”, la Agencia de Desarrollo Irlandés, Forfás, una especie de “think tank” gubernamental, y el Comité Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación, entre otras agencias. Cada una de estas agencias implementa una parte del plan de desarrollo socioeconómico que se actualiza cada tres años.

El estado, además, debe tener la capacidad de establecer una relación de colaboración productiva con patronos, académicos, líderes sindicales y otras organizaciones. La participación de las organizaciones del sector privado es muy importante porque, si bien el estado conserva el poder de implementar la política pública, es el sector privado el que tiene el conocimiento y la información sobre el potencial de nuevas oportunidades de desarrollo económico. Sin embargo, el estado, al tiempo que establece mecanismos de cooperación con el sector privado, también debe velar por el bien común y evitar la cacería de rentas por parte de empresarios sin escrúpulos o la captura de instituciones estatales por parte de actores privados. La ejecución de todas estas funciones es una tarea extremadamente compleja.

Y precisamente, el tercer elemento es la ejecución de la política industrial. Según Devlin, es en esta etapa cuando muchos gobiernos fracasan catastróficamente. Un país puede diseñar la mejor estrategia económica del mundo, pero si sus instituciones estatales y el sector privado no pueden ejecutarla, entonces el esfuerzo no tendrá ningún impacto significativo en la economía.

No se puede subestimar la importancia de las instituciones en esta etapa. De hecho, algunos académicos sostienen que es fundamental que las instituciones “sean efectivas” antes de pensar en políticas económicas específicas. Según Dani Rodrik, una política óptima en el marco institucional incorrecto será considerablemente menos beneficiosa que una política inferior (‘second-best”) en un entorno institucional apropiado.

Nuevamente, es necesario pensar en la política industrial como un proceso interactivo de cooperación estratégica entre el sector privado y el gobierno; que, por un lado, sirve para obtener información sobre oportunidades y limitaciones comerciales y, por otro, genera iniciativas de política publica en respuesta. El desafío es encontrar un término medio para los burócratas del gobierno entre la autonomía total y la integración total en el sector privado. Demasiada autonomía para los burócratas minimiza la corrupción, pero no proporciona lo que el sector privado realmente necesita. Pero si los burócratas se involucran demasiado en el sector privado, pueden terminar en el bolsillo de los intereses comerciales.

Y uno más

Además de los elementos establecidos por Devlin, la implementación de una política industrial exitosa en el siglo XXI requiere una distribución justa de riesgos y recompensas entre el estado y el sector privado. Según Mazzucato:

Tener una visión de la manera que se impulsará una economía requiere inversiones directas e indirectas en áreas particulares, no solo crear las condiciones para el cambio. Deben tomarse decisiones cruciales, cuyos frutos generarán algunos ganadores, pero también muchos perdedores … Esta situación sugiere que es necesario que tales inversiones se realicen en un enfoque de cartera de inversión con algunas de las ganancias al alza cubriendo las pérdidas. En otras palabras, si se espera que el sector público cubra la falta de capital de riesgo privado (VC, por sus siglas en inglés) destinado a la innovación en las primeras etapas, al menos debería poder beneficiarse de parte las ganancias, como lo hace el VC privado. De lo contrario, no se puede asegurar la financiación para tales inversiones. (Mazzucato, 2015)

En un ambiente económico donde el gobierno da forma a los mercados, depender únicamente de los ingresos fiscales puede no ser suficiente para financiar continuamente una política industrial dinámica que implica realizar inversiones de alto riesgo, muchas de las cuales probablemente fracasarán. Por lo tanto, como ha sugerido Dani Rodrik, usar un enfoque de cartera de inversión para la política industrial significa que el estado debería poder “cosechar una recompensa de las ganancias, para financiar las pérdidas y la próxima ronda. Se deben explorar esos mecanismos directos de generación de rendimiento, incluida la retención de capital, una parte del DPI y préstamos condicionados a los ingresos”.

Razones para el fracaso

Una política industrial puede fracasar por múltiples razones. Por ejemplo, en algunos países se sobreestima la capacidad del estado o del sector privado para implementar una determinada política industrial. Esta falta de capacidad genera a su vez una brecha de implementación entre los objetivos del plan y la realidad económica. Esa brecha, eventualmente, se traduce en desconfianza, apatía y escepticismo entre los diversos actores sociales y el gobierno.

En otros países, la causa del fracaso radica en la politización extrema del proceso y en la negación de espacios de participación en el desarrollo de la estrategia a la oposición política o representantes de otros sectores importantes. Es el déficit de participación lo que eventualmente provoca lo que Devlin llama el “síndrome de la refundación” que ocurre cuando un partido político llega al poder y se siente obligado a eliminar todas las iniciativas del gobierno anterior por considerarlas ilegítimas. Un fenómeno con el que, lamentablemente, estamos bastante familiarizados aquí en Puerto Rico.

Finalmente, el fracaso puede ocurrir a causa de la falta de un sistema independiente para evaluar y medir los resultados. En un proceso tan complicado como este, es inevitable que se cometan errores o se sobreestime el potencial de un sector económico. Lo importante es identificar el error de manera oportuna, analizar qué paso y por qué sucedió, y redirigir oportunamente recursos a otros sectores con mayor potencial.

Objeciones tradicionales en Puerto Rico

Al hablar de política industrial en Puerto Rico, inmediatamente surgen dos objeciones, ambas falsas. La primera es que Puerto Rico no tiene el poder político ni los recursos económicos para llevar a cabo una política industrial. De hecho, Puerto Rico lleva décadas negociando acuerdos de inversión con empresas multinacionales y en términos de recursos, el presupuesto consolidado ya destina miles de millones de dólares, tanto en gastos directos como en incentivos fiscales, para el “desarrollo económico”. Donde ha fallado Puerto Rico ha sido en el establecimiento de vínculos entre el sector externo y el interno, en posibilitar la formación de una red productiva nacional y en la coordinación eficiente del gasto público en desarrollo económico, que generalmente se realiza de manera fragmentada.

La segunda objeción es que el concepto de política industrial es ajeno a la economía política de los Estados Unidos. Esta afirmación no podría estar más lejos de la verdad. Desde sus inicios hasta la actualidad, tanto el gobierno federal como muchos estados han implementado diversos tipos de políticas industriales, ya sea de manera formal y estructurada o de manera informal y tácita. Por ejemplo, el 5 de diciembre de 1791, Alexander Hamilton presentó al Congreso su “Informe sobre el tema de las manufacturas” recomendando una política económica para estimular el crecimiento económico y la industrialización de la nación recién creada.

En tiempos más recientes, la política industrial estadounidense se ha llevado a cabo a través de varias agencias, como la NASA, el Departamento de Defensa y los Institutos Nacionales de Salud. De hecho, muchos avances científicos, desde la creación del Internet y el GPS hasta la investigación básica en biología y química para la producción de medicamentos, han sido financiados o subvencionados por el gobierno federal. Por otro lado, a nivel estatal, casi todos los estados, tanto los grandes como Florida y Texas, como los pequeños como Carolina del Sur, han desarrollado políticas industriales para crecer y desarrollar la economía estatal, y en algunos casos, la regional.

Conclusión

En resumen, si Puerto Rico realmente desea enderezar el rumbo de su economía, es imperativo diseñar una política industrial moderna que nos ponga a la vanguardia de la actividad económica global y crear las instituciones públicas y privadas necesarias para implementarla.

Panorama de datos

1 de cada 3 adultos en EE.UU. tiene problemas para cubrir sus gastos

Un análisis publicado recientemente por el Center on Budget and Policy Priorities encontró que “casi 78 millones de adultos – cerca de 1 de cada 3 – tienen problemas para cubrir sus gastos domésticos comunes”, según datos del Censo. “Junto con otros datos que muestran que las privaciones materiales han empeorado significativamente debido al COVID-19 y sus repercusiones económicas, las cifras subrayan la necesidad urgente de que los responsables por políticas públicas reanuden las negociaciones – que el Presidente Trump terminó abruptamente – y aprueben un paquete bipartita robusto de ayuda económica”.

En nuestro radar...

Moderna no hará cumplir las patentes de sus vacunas – La revista Forbes ha informado que “la empresa estadounidense líder en vacunas, Moderna, dice que no hará cumplir sus patentes relacionadas con Covid-19 mientras la pandemia continúe, una decisión que permitiría a otros fabricantes de vacunas hacer uso de la tecnología de la compañía”. Lo cual es justo, ya que la compañía ha recibido cientos de millones de dólares del gobierno federal para apoyar el desarrollo de su vacuna contra el virus del SARS-CoV-2.

La pandemia empeora la desigualdad de ingresos Según el Wall Street Journal, “El rebote desde el comienzo de la pandemia es favorable para los que pueden trabajar desde casa, las empresas que los atienden y las regiones en las que viven. Se han quedado atrás los trabajadores con menos educación, los negocios tradicionales y las áreas dependientes del turismo. La creciente riqueza coincide con las filas en los bancos de alimentos”.

El rompecabezas del comercio de EE.UU. con China – Brad Setser del Council on Foreign Relations pregunta si el superávit comercial de China con Estados Unidos ha vuelto a un nivel récord. Su respuesta es: “Depende. En los datos de China, las exportaciones de China a Estados Unidos y su superávit con Estados Unidos están en su punto más alto. Sin embargo, los datos de importación de Estados Unidos muestran menos importaciones de China que las exportaciones que informa China, lo cual es interesante porque la norma desde hace mucho tiempo ha sido lo contrario”.