Weekly Review – 29 octubre 2020

Parte VII – Responsabilidad fiscal y reglas fiscales

En 2016, el gobierno federal decidió establecer una junta de supervisión fiscal para Puerto Rico, similar a la adoptada en Washington D.C., para controlar esencialmente todos los aspectos relacionados con el presupuesto y el gasto del gobierno. En aquel entonces creíamos firmemente que imponer una junta no elegida no era la única opción disponible y que había otra forma de atender el problema.

Por lo tanto, presentamos una serie de propuestas de políticas específicas que habrían sentado las bases para una amplia reforma de la infraestructura fiscal de Puerto Rico. Nuestro enfoque se basó en la noción de que un esfuerzo impulsado localmente para reformar instituciones clave, y la adopción de una regla fiscal bien diseñada, podrían transformar la posición fiscal de Puerto Rico e introducir reformas de gobernanza muy necesarias para garantizar la gestión fiscal a largo plazo de Puerto Rico, su solvencia y sostenibilidad, al tiempo que aborda las preocupaciones federales legítimas y reconoce los reparos políticos válidos en la isla.

Desafortunadamente, nuestras propuestas cayeron en oídos sordos, ya que miembros del Congreso, el Ejecutivo de los Estados Unidos, banqueros voraces y un grupo de colaboradores puertorriqueños abogaron con éxito por la implementación de la Junta de Supervisión y Administración Fiscal (“JSAF”) para Puerto Rico.

Cuatro años después, la JSAF no ha logrado un progreso sustancial en el logro de las metas estatutarias que se le ordenó agenciar: las pocas reestructuraciones de deuda que se han ejecutado han sido demasiado generosas con los bonistas; se ha avanzado poco para equilibrar el presupuesto del gobierno central; y nada ha sucedido bajo el tan promocionado Título V que aparentemente “aceleraría” proyectos de infraestructura crítica.

En el lado positivo, Puerto Rico ha podido (1) beneficiarse de la suspensión de demandas que buscan el pago de la deuda por incumplimiento y (2) financiar el costo de brindar servicios gubernamentales esenciales utilizando fondos que de otro modo se habrían pagado a los deudores.

No obstante, la promulgación de PROMESA no ha impedido la presentación de decenas de demandas que cuestionan la constitucionalidad y/o legalidad de acciones emprendidas tanto por el gobierno de Puerto Rico como por la JASF. Además, tal como advertimos en 2016, el proceso complejo e iterativo instituido por PROMESA para elaborar tanto el presupuesto anual como el Plan Fiscal de cinco años ha demostrado ser no factible en la práctica y ha hecho que Puerto Rico sea esencialmente ingobernable.

Es en este contexto que echamos otro vistazo a nuestra propuesta de una regla fiscal para Puerto Rico.

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Una ley de responsabilidad fiscal para Puerto Rico

Por Sergio M. Marxuach, director de Política Pública, y  Deepak Lamba Nieves, Ph.D. , director de Investigación

Características principales de las reglas fiscales y las leyes de responsabilidad fiscal

Las reglas fiscales pueden ser definidas como mecanismos que permiten el establecimiento y el monitoreo de objetivos y estrategias fiscales. Ganaron popularidad a partir de la década de 1990 y actualmente son utilizadas en países de Europa, Asia y América Latina. El deseo de establecer mecanismos institucionales permanentes ha llevado a su vez a la adopción de Leyes de Responsabilidad Fiscal (LRF). Los marcos legales de las LRF varían enormemente, ya que estas deben ser adaptadas a los contextos políticos, institucionales y económicos específicos de cada país.

Por lo general las LRF incluyen dos elementos: reglas procesales y reglas numéricas. Las reglas procesales usualmente proveen principios para una gerencia fiscal sensata y efectiva, requisitos de información y medidas de transparencia y rendición de cuentas. Las reglas numéricas establecen objetivos fiscales precisos y obligatorios en relación, por ejemplo, a los déficits, el nivel de endeudamiento y el gasto gubernamental.

Las reglas procesales ayudan a mejorar las debilidades institucionales del aparato fiscal, aumentan la transparencia y permiten controlar los problemas de participación cívica en los procesos gubernamentales ya que incorporan procesos de rendición de cuenta por parte de los funcionarios públicos. Las mejoras en los procesos también ayudan a acelerar la transformación del espacio fiscal. Unas guías robustas que fomenten la elaboración de informes y que generen información más precisa, por ejemplo, pueden ayudar a mejorar sustancialmente el proceso de toma de decisiones de los funcionarios públicos.

Las reglas numéricas provocan muchas veces reducciones en el sesgo a favor de los gastos que generalmente exhiben los funcionarios del gobierno. Estas proveen objetivos claros que limitan la discreción de los funcionarios, quienes muchas veces confeccionan los presupuestos a base de consideraciones políticas.

El andamiaje institucional que apoya las LRF es sumamente importante. Unos sistemas de gerencia fiscal pública (PFM por sus siglas en inglés) que sean débiles o estén mal diseñados pueden afectar la efectividad de las LRF. La existencia de prácticas transparentes y sobrias para preparar presupuestos, entes de supervisión independientes, marcos fiscales de mediano plazo, y estándares contables y estadísticos confiables, entre otros requisitos institucionales, son esenciales para la implementación efectiva de las LRF. Por tanto, en términos de secuencia, los países que adopten e implementen LRF deben comenzar por transformar sus sistemas de gerencia fiscal pública y gradualmente introducir objetivos en términos de procesos y numéricos.

Por último, los mecanismos de aplicación estrictos son cruciales para la eficacia de las LRF. Si bien se espera que los legisladores y otros funcionarios públicos supervisen el cumplimiento, los medios de comunicación y las organizaciones no-gubernamentales también pueden desempeñar un papel importante para garantizar que se cumplan los parámetros y que las sanciones se apliquen rápidamente. En países con un historial de cumplimiento débil, es posible que se requiera una supervisión y monitoreo independientes. Además, las LRF requieren una amplia aceptación política. Si los agentes públicos y los actores políticos que estarán encargados de asegurar la implementación y el monitoreo no están de acuerdo con la ley, o no están de acuerdo con la necesidad de reformas fiscales profundas, la aplicación será laxa y las sanciones ineficaces.

Recomendaciones para una Ley de Responsabilidad Fiscal para Puerto Rico

Proponemos que la Legislatura de Puerto Rico adopte una Ley de Responsabilidad Fiscal abarcadora con dos componentes: (1) una regla fiscal simple, fácil de entender y objetiva y (2) guías procesales que den paso a una reestructuración a gran escala de los sistemas, instituciones y prácticas de gerencia fiscal.

Para los propósitos de este análisis, “reestructuración institucional” se refiere no solo a arreglos administrativos y de gestión particulares que deben ocurrir dentro de las agencias públicas, sino también a cambios más amplios en los marcos legales, de políticas y regulatorios que afectan los comportamientos sociales y económicos dentro de la sociedad puertorriqueña. Como han argumentado numerosos economistas, las instituciones de calidad (en el sentido más amplio del término) son fundamentales para poder alcanzar el desarrollo y el crecimiento económico, en gran parte porque ayudan a dar forma a los diferentes acuerdos que apoyan la producción y el intercambio.

(1)  Una Regla Fiscal para Puerto Rico

Una regla fiscal robusta y bien diseñada toma en cuenta la naturaleza cíclica del ingreso gubernamental a la vez que provee para que la deuda pública sea sostenible a largo plazo. Por tanto, proponemos una regla para Puerto Rico que requiera que el gasto del Fondo General no exceda (1) los ingresos ajustados cíclicamente, según los determine y certifique un panel independiente de economistas profesionales y otros expertos en materia fiscal, menos (2) un pequeño superávit estructural. Dentro de estos límites, la Legislatura de Puerto Rico asignaría los fondos a las agencias y departamentos del gobierno de acuerdo a sus prioridades.

La implementación de este tipo de regla fiscal tiene varias ventajas. Primero, el gasto gubernamental queda limitado al ingreso estructural menos el superávit que se establezca como objetivo. De esta forma, el gasto público será independiente de las fluctuaciones de corto plazo que registren los ingresos del gobierno. Más aún, este tipo de regla fiscal obligaría a Puerto Rico a mejorar sustancialmente la metodología para desarrollar sus estimados de ingreso. De acuerdo a Céspedes, Parrado y Velasco, “los errores de pronóstico, por definición, deben ser aleatorios y de corta duración”. En Puerto Rico, los pronósticos de ingresos están sesgados hacia el lado alto de manera consistente.

En segundo lugar, según Velasco y Parrado, este tipo de regla fiscal, al limitar el gasto al ingreso fiscal permanente, suaviza el gasto público durante el ciclo económico. En esencia, el gobierno ahorra durante las alzas y no ahorra durante las recesiones. Por lo tanto, la regla fiscal excluye aumentos considerables del gasto cuando la economía está en auge, así como un ajuste fiscal drástico cuando hay una desaceleración económica sustancial. “Por lo tanto, el crecimiento del gasto público se vuelve mucho más estable con el tiempo”.

En tercer lugar, la regla fiscal que proponemos requiere que Puerto Rico tenga un pequeño superávit (que se determinará como porcentaje del PNB) a través de la duración del ciclo económico. Este requisito es necesario porque (1) la carga de la deuda de Puerto Rico no es sostenible a largo plazo; (2) el gobierno del Estados Libre Asociado enfrenta obligaciones contingentes que podrían ser paralizantes que surgen de las pensiones públicas no financiadas y los gastos relacionados con el programa de atención médica del gobierno; y (3) el Banco Gubernamental de Fomento de Puerto Rico, que proporcionó financiamiento deficitario significativo en el pasado, ha dejado de existir.

(2)  Reestructuración de los sistemas públicos de gerencia fiscal (PFM)

Primero, en términos de los procesos para formular el presupuesto, Puerto Rico necesita adoptar prácticas presupuestarias estratégicas: confeccionar presupuestos guiados por normas de desempeño; utilizar horizontes para la planificación de gastos de mediano plazo; reformar los procesos de compras que fomentan el comportamiento oportunista y la “cacería de rentas” (“rent seeking”) por parte del sector privado; y aplicar y ejecutar la regla fiscal que explicamos arriba.

Segundo, en términos del proceso de aprobación del presupuesto, es necesario mejorar sustancialmente la capacidad analítica de la rama legislativa, creando quizás una oficina legislativa de presupuesto con la capacidad de cotejar y retar los supuestos económicos y fiscales que utiliza el ejecutivo en la confección del presupuesto.

Tercero, en términos de la ejecución del presupuesto, el gobierno tiene que abordar los problemas que recurrentemente tiene con su contabilidad engañosa, controles fiscales y financieros deficientes y la presentación de informes financieros en general.

Además, las agencias a cargo de las finanzas públicas tienen que establecer procedimientos para coordinar entre sí las políticas públicas. También tienen que mejorar sus capacidades operacionales y de ejecución, incluyendo el reclutamiento de recursos humanos capacitados, establecer sistemas de información integrados, y mejorar los controles internos, así como las capacidades de auditoría interna y monitoreo en tiempo real.

Finalmente, Puerto Rico debe publicar sus informes financieros auditados que están atrasados a la mayor brevedad posible. Debe además implementar las políticas que sean necesarias que aseguren la producción y publicación oportuna de estos informes auditados en el futuro.

La implementación de este tipo de transformación profunda no ocurre de la noche a la mañana. Es importante, por tanto, que la Ley de Responsabilidad Fiscal de Puerto Rico esboce un calendario y una secuencia específica para implementar las reformas de los PFM, así como indicadores y objetivos que le permitan medir el progreso.

La implementación de la Ley de Responsabilidad Fiscal requerirá también el establecimiento de un ente supervisor autóctono que sea independiente y duradero y que esté imbricado en el espacio institucional fiscal público de la isla. Este organismo tiene que ser inmune a las presiones partidistas, pero debe poder abordar de forma efectiva las consideraciones políticas (no-partidistas) y proveer el conocimiento técnico necesario para abordar los retos que presenten la implementación de estas reglas. Una comisión local que responda al pueblo de Puerto Rico no solo le proveerá legitimidad a este esfuerzo, sino que asegurará que la experiencia y el conocimiento acumulado a través del tiempo se internalice efectivamente dentro de la infraestructura gubernamental de forma más amplia.

Finalmente, estas transformaciones deben ocurrir como parte de una reestructuración institucional más abarcadora de las diferentes agencias del gobierno encargadas de establecer e implementar las políticas y planes de desarrollo económico para Puerto Rico.