Publicado el 30 de junio de 2021 / Read in English
En esta edición
Hoy se cumple el quinto aniversario de la promulgación de PROMESA. CNE ha publicado un informe de política pública que analiza cómo ha evolucionado PROMESA, qué se ha pasado por alto, sus costos para Puerto Rico y sus consecuencias.
La conclusión ineludible es que el régimen de bancarrota territorial establecido por esa ley no ha logrado la mayoría de los objetivos planteados por sus autores. Cinco años después, solo 1/3 de la deuda en bonos se ha reestructurado; no se han aprobado proyectos críticos para el desarrollo económico; los estados financieros auditados todavía tienen tres años de atraso; el cambio a presupuestos sobre una base de contabilidad de acumulación (o devengo) modificada es un trabajo en proceso; y el presupuesto del gobierno todavía no está balanceado.
Por lo tanto, como dijo CNE en 2016, los costos económicos, políticos y sociales asociados con el experimento colonial PROMESA han sido extremadamente altos y explícitos, mientras que los beneficios que pudimos haber derivado de él han sido pequeños y la mayoría siguen siendo bastante inciertos y contingentes.
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Análisis de CNE
PROMESA: ¿Un experimento colonial fallido?
Por Deepak Lamba-Nieves, Ph.D., Sergio M. Marxuach & Rosanna Torres
Imagen: REUTERS/Carlos Barria
La promulgación de PROMESA
El 30 de junio de 2016, el presidente Obama promulgó el Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act (“PROMESA”, por sus siglas en inglés). En ese momento, la economía puertorriqueña había dejado de crecer durante aproximadamente una década; el gobierno central había incurrido en déficits presupuestarios crónicos durante años; la deuda total en bonos de la isla de $72,000 millones excedía su producto nacional bruto; el sistema de pensiones del gobierno estaba insolvente, añadiendo $55,000 millones adicionales a las obligaciones a largo plazo de Puerto Rico; y el gobernador había declarado que la deuda de la isla era “impagable” en 2015.
El Código Federal de Quiebras de EE.UU. evitó que Puerto Rico se declarara en quiebra, ya que una enmienda al mismo Código en 1984 excluyó a la isla de dicho recurso (haz clic aquí para obtener más información). Después de intentos infructuosos de permitir que Puerto Rico se declare en bancarrota bajo el Capítulo 9 del Código de Quiebras de Estados Unidos, el Congreso creó un régimen territorial de quiebras que consiste, en términos generales, de dos elementos: (1) el establecimiento de una junta de control fiscal con amplios poderes para imponer disciplina fiscal en el territorio, en este caso, Puerto Rico y (2) un proceso supervisado por la corte para el ajuste ordenado de las deudas y obligaciones del territorio. Este doble enfoque de la quiebra territorial es lo que el difunto juez Torruella denominó el “experimento PROMESA”. Un experimento legal infligido al cuerpo político puertorriqueño hecho posible por el estatus colonial de Puerto Rico.
Bajo PROMESA, la política fiscal de la isla sería ejercida por una Junta de Supervisión y Administración Financiera (“JSAF”) no democrática y no elegida nombrada por el presidente de los Estados Unidos de una lista de candidatos presentada por el liderazgo del Congreso. Ese fue el trato que el Congreso le dio a sus súbditos coloniales: reestructuración de la deuda a cambio de la pérdida del control político sobre el gasto público, los impuestos y el endeudamiento.
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Cinco años más tarde
Después de cinco años de PROMESA y la JSAF, el tiempo ha comprobado, desafortunadamente, que nuestra evaluación inicial fue esencialmente correcta. Si bien han sucedido muchas cosas desde 2016, y aunque la JSAF puede argumentar razonablemente que algunos de los eventos que han ocurrido desde junio de 2016 estaban fuera de su control, sus acciones hasta la fecha refuerzan el argumento presentado por CNE en ese entonces, que PROMESA no proporcionaría la plataforma para lograr la estabilidad política, económica y social.
Si PROMESA se redactó, como dijeron algunos funcionarios del gobierno en 2016, para trazar un camino sostenible hacia adelante, entonces la conclusión es que el camino actual está lejos de ser sostenible. Peor aún, toda una serie de propuestas hechas por el organismo financiero en su Plan Fiscal más reciente sugiere que los propios miembros de la JSAF no entienden muy bien cómo sus recortes generalizados en el gobierno continuarán obstaculizando cualquier posibilidad de éxito para la isla.
Para ser justos, Puerto Rico ha tenido un respiro de las reclamaciones de los bonistas y ha podido gastar dinero que de otra manera se habría destinado al servicio de la deuda. Sin embargo, la suspensión de los litigios no se aplicó a otros reclamos legales (no relacionados al pago de la deuda) mientras que el proceso de reestructuración de la deuda, aunque ordenado, ha sido extremadamente lento y costoso. Con respecto a las metas más a largo plazo de PROMESA, aún nos falta mucho para recuperar el acceso a los mercados de capitales y balancear nuestros presupuestos. Mientras tanto, una “dictadura para la democracia” no elegida sigue tomando decisiones cruciales para el futuro de Puerto Rico.
El precedente de la Troika
Muchos países y jurisdicciones se han enfrentado a situaciones similares a la de Puerto Rico. En ese contexto, la experiencia de Grecia nos ofrece un andamio analítico para evaluar PROMESA y el trabajo de la JSAF.
¿Qué ha logrado PROMESA? – Una Troika tropical
Operando bajo la presunción de que un organismo independiente tomaría las decisiones “difíciles” necesarias para poner la “casa fiscal en orden”, la JSAF ha seguido esencialmente la fórmula de la Troika en un contexto colonial, empujando grandes recortes presupuestarios, aumentos de impuestos relativamente pequeños, “reformas estructurales” en áreas clave como energía, educación y leyes laborales, al tiempo que acuerdan transacciones de reestructuración de la deuda que muchos analistas consideran insostenibles.
Desde sus inicios, la Junta ha mantenido una agenda de austeridad en Puerto Rico sin éxito y ha ignorado consistentemente las advertencias de que sus medidas basadas en la austeridad no están dando resultado.
Por otro lado, la JSAF ha proyectado que los gastos por honorarios de asesores legales y financieros entre los años fiscales 2018-2026 excederán los $1,500 millones, muy por encima del costo estimado de la Oficina de Presupuesto del Congreso de $370 millones entre los años fiscales 2017-2026. Como tal, Puerto Rico está a punto de convertirse en una de las quiebras municipales más caras de la historia.
Además, debido a que muchos de los vacíos que dejan los recortes de personal en el gobierno se llenan con consultores externos, lo que tenemos ahora es esencialmente un gobierno paralelo con un conjunto completamente nuevo de gastos inútiles. En lugar de emplear personal local interno como una forma de desarrollar experiencia técnica duradera en Puerto Rico y fomentar el talento local, la JSAF ha optado por gastar en consultores externos, cabilderos y asesores, erosionando aún más la capacidad de Puerto Rico para deshacerse del organismo de control financiero y para implementar con éxito un programa de recuperación a largo plazo.
Finalmente, el proceso del Título V para identificar e implementar “proyectos críticos” de alto valor parece haber sido descartado por la JSAF.
El largo y sinuoso camino hacia el adiós
Para la terminación de una junta de supervisión, PROMESA requiere:
- acceso adecuado a los mercados de crédito de corto y largo plazo y a intereses razonables, y
- 4 años fiscales consecutivos de presupuestos balanceados en conformidad con los estándares modificados de contabilidad de valores devengados.
La JSAF ha dividido estos requisitos legales en varios pasos operativos. Ninguno de estos objetivos se ha logrado. Vea la siguiente tabla:
Fuente: JSAF, Plan Fiscal Certificado para Puerto Rico, 23 de abril, 2021
Según la JSAF, “lamentablemente, el Gobierno aún no ha demostrado un progreso significativo en muchos de los requisitos clave para la eliminación de la Junta de Supervisión Fiscal”. Sin embargo, creemos que es poco sincero que la JSAF culpe al gobierno de Puerto Rico por su falta de avance en este tema, cuando, al mismo tiempo, está implementando políticas que limitan la capacidad del mismo gobierno para satisfacer este requisito.
Haz clic aquí para leer más sobre el progreso realizado hacia cada requisito.
En resumen…
PROMESA ha sido, en palabras del juez Torruella, “el cuarto intento del Congreso de cortar el nudo gordiano puertorriqueño en su interminable intento de gobernar colonialmente a Puerto Rico y su pueblo” y, en nuestra opinión, ha fracasado. Quizás es hora de que Estados Unidos “acepte que su relación con sus ciudadanos que residen en Puerto Rico es una flagrante violación de sus derechos civiles. Los déficits democráticos inherentes a esta relación ponen en duda su legitimidad y requieren que sea atacada de frente y corregida ‘rápida y deliberadamente’”.
Puerto Rico, por su parte, debe dar un paso adelante y comenzar reformas ya retrasadas para restaurar su credibilidad, mejorar su gobernabilidad, implementar efectivamente medidas de rendición de cuentas y transparencia, y promover un mayor compromiso cívico.
#WaybackWednesday
CNE propone una ley de responsabilidad fiscal como una alternativa a la JSAF
En febrero de 2016, para mejorar la posición fiscal de Puerto Rico y abordar las preocupaciones de credibilidad, CNE propuso una ley de responsabilidad fiscal para Puerto Rico como una alternativa sensata a una junta de control fiscal. Una ley de responsabilidad fiscal robusta y bien diseñada establecería una forma clara de verificar los objetivos numéricos del gasto público, considerando la naturaleza cíclica de los ingresos del gobierno, y proporcionaría la sostenibilidad a largo plazo de la deuda pública. Esta alternativa es sumamente necesaria, ahora más que nunca. Sólo mediante la implementación de reformas estructurales locales sostenibles y creíbles, Puerto Rico tendrá la oportunidad de trazar un camino próspero hacia el futuro.
En el video puedes ver el foro “¿Una junta federal de control fiscal es la única opción para Puerto Rico?” organizado por CNE en Washington D.C. el 2 de marzo de 2016. Haz clic aquí para ver la actividad completa.
En nuestro radar...
China – Los analistas de inteligencia y los estudiosos de relaciones internacionales dedican una cantidad significativa de su tiempo a determinar las intenciones de otros países y su capacidad para actuar de acuerdo con esas intenciones. Sin embargo, a menudo, evaluar las intenciones de los actores extranjeros es mucho más difícil que evaluar sus capacidades. Una buena evaluación de las intenciones de un gobierno extranjero requiere un conocimiento profundo de su historia, política, economía, estructura social y cultura. Este análisis es particularmente complejo en el caso de China, una potencia en ascenso con una larga historia, una política complicada y una economía turboalimentada. Pero, ¿qué es China? Como nos recuerda el profesor Odd Arne Westad en este ensayo para Foreign Affairs, “la respuesta es menos obvia de lo que parece. ¿El vasto territorio es principalmente un país, una civilización o una construcción política? ¿Es un imperio o un estado-nación? ¿Es una región con diferentes idiomas y culturas o un pueblo (en su mayoría) homogéneo en el que la gran mayoría está estrechamente relacionada por tradiciones y antepasados comunes”?
Rusia – En contraste con China, Rusia es vista como una potencia en declive que se niega a desaparecer calladamente en el silencio de la noche. Pero, ¿esa visión es correcta? Este informe de Chatham House, el Royal Institute of International Affairs, “deconstruye 16 de los mitos y conceptos erróneos más frecuentes que dan forma al pensamiento occidental contemporáneo sobre Rusia. Explica su impacto perjudicial en el diseño y ejecución de la política exterior, y en cada caso describe cómo las posturas occidentales necesitan un reexamen crítico para garantizar respuestas más racionales y efectivas a las acciones rusas”.
El COVID no ha terminado – Desafortunadamente, como informa el Wall Street Journal, “más personas han muerto a causa de Covid-19 ya este año que en todo 2020, según los recuentos oficiales, destacando cómo la pandemia mundial está lejos de terminar incluso cuando las vacunas derrotaron al virus en las naciones ricas. El mundo tardó menos de seis meses en registrar más de 1.88 millones de muertes por Covid-19 este año, según un análisis del Wall Street Journal de los datos recopilados por la Universidad Johns Hopkins”.